Historie
In 2013 zag de corporatiewereld er heel anders uit. Vestia was nog de grootste corporatie van het land en de negatieve waarde van hun derivaten was aan het licht gekomen. De verhuurderheffing werd ingevoerd, er was een nieuwe Woningwet op komst en corporaties stonden aan de vooravond van een parlementaire enquête. In korte tijd was de aandacht voor risico's binnen de sector flink toegenomen. Ook bij het Rijk en de gemeenten, als achtervangers van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).
Kader: Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
|
|
Het WSW helpt woningcorporaties te investeren. Het fonds staat borg voor leningen aan woningcorporaties. De financiers zijn hierdoor verzekerd van rente- en aflossingsverplichtingen en rekenen in ruil voor deze zekerheid een lagere rente. Daarnaast beoordeelt het WSW de risico's van woningcorporaties en de sector als geheel.
Om eventuele aanspraken te kunnen voldoen is de borgstelling van het WSW ingebed in een zekerheidsstelsel. Het WSW-zekerheidssysteem heeft drie elementen: (i) het risicovermogen van WSW eventueel aangevuld met onderpand van de noodlijdende corporatie, (ii) de onderlinge waarborg van corporaties (het obligo) en (iii) renteloze leningen van Rijk en gemeenten.
Vanaf Woningwet 2015 en Mandaatbesluit sanering is het WSW ook uitvoerder van sanering van corporaties. Hiervan is sprake als een corporatie onvoldoende financiële middelen heeft om haar activiteiten voort te zetten. Een normaal bedrijf gaat dan failliet, maar dat is geen wenselijke uitkomst voor een volkshuisvester. De sanering is gericht op de voortzetting van de Diensten van Algemeen Economisch Belang (de zogenaamde DAEB activiteiten). |
In 2013 bepaalt het WSW haar model voor risicobereidheid. In het corresponderende jaarverslag is te lezen dat de risicobereidheid grenzen stelt aan de risico's. De grens wordt bepaald door wat de sector aan risico kan en wil dragen. In hetzelfde document bedraagt het risicovermogen van WSW € 0,5 miljard en het obligo € 3,2 miljard. De risicobereidheid van de achtervangers is beperkt (in principe geen aanspraak).
Een jaar later staat er in het jaarverslag van WSW: "vanuit het principe van onderlinge solidariteit is een beschikbaar calculatorisch risicobudget van € 3,5 miljard vastgesteld" en even verder: "de maximale borg is vastgesteld op € 3,5 miljard per corporatie. Op dit moment voldoen twee corporaties hier niet aan. Met beide corporaties voert WSW gesprekken."
Terugkijkend is het heel goed te begrijpen dat in deze tijd het plafond voor geborgd financieren is ontstaan. De overheidsfinanciën stonden onder druk en het Vestia-debacle was een onaangename financiële verrassing voor de sector, de toezichthouders, het bestuur en de politiek. Voor de meeste corporaties was het nieuwe plafond geen enkel probleem. Het bevond zich ver boven het huidige leningenniveau en de beleidshorizon. Naast Vestia werd eigenlijk alleen Ymere direct geraakt door de invoering van het plafond.
|
Kader: casus Ymere
|
|
Volgens haar jaarverslag had Ymere in 2013 een leningenportefeuille van € 4,2 miljard. Dat was boven het door WSW ingevoerde plafond van € 3,5 miljard. Dit betekende dat Ymere haar geborgde leningenportefeuille substantieel moest verlagen. Zij werd door WSW in de box "bijzonder beheer" geplaatst. De focus werd gericht op het terugdringen van de leningenportefeuille. Het resultaat was de verkoop van woningen en beperking van de uitgaven. De balans van aandacht verschoof van huurders naar intern herstructureren. De ingrepen van het bestuur waren effectief. Binnen enkele jaren nam de geborgde leningenportefeuille af tot binnen de grenzen van het plafond. Dat is een aanzienlijke prestatie.
Er is echter ook een keerzijde. Bij het daadkrachtig optreden zijn spaanders gevallen en dat kan ook niet anders. Ymere kon (tijdelijk) niet leveren wat maatschappelijk wenselijk was. Onderhoud werd uitgesteld en de bouwproductie beperkt. De rekening van de toegenomen aandacht voor risicobeheersing landde bij (nieuwe) huurders, hun woningen en de leefomgeving. Ook het personeel van Ymere zal de veranderingen hebben gevoeld. Er heeft een aantal jaren een gure wind gewaaid in en om de organisatie. |
Impact plafond in 2024
Inmiddels zijn zo'n tien jaar verstreken. Het geborgd financieringsplafond voor corporaties bestaat nog steeds en ook het niveau is ongewijzigd. Alle corporaties voldoen eraan. Het is een succesverhaal; de maatregel heeft goed gewerkt, de risico's in de sector zijn beperkt.
Maar succes in het verleden biedt geen garanties voor de toekomst. De tijden veranderen en dat geldt zeker ook hier. Drie belangrijke thema's verdienen hierbij aandacht: inflatie, risicoperceptie en de maatschappelijke relevantie van corporaties. Het belang van alle drie wordt hieronder beschreven.
Inflatie
Een belangrijke taak van corporaties is het bouwen van woningen. Ondanks innovaties in de bouwsector (bv flexwoningen) zijn de stichtingskosten, zoals grond, materiaal en arbeid, behoorlijk toegenomen. Bovendien stelt de maatschappij inmiddels hele andere eisen aan woningen (bijv. duurzaamheid). Mede hierdoor zijn huidige nieuwbouwwoningen flink duurder dan in 2013. Het is belangrijk om hiervoor de corrigeren, anders worden steeds meer corporaties begrensd in hun handelen.
Hoewel niet helemaal representatief voor bouwkosten, wordt vaak gebruik gemaakt van de Consumenten PrijsIndex (CPI). In de eerste jaren na 2013 was de inflatie beperkt, maar de laatste jaren gold dat niet. Wanneer we het prijsniveau begin 2013 op 1 stellen en corrigeren voor de CPI zoals gepubliceerd door het CBS, dan volgt daaruit een factor 1,28 eind 2023. Rekening houdend met deze cumulatieve inflatie zou het door WSW gehanteerde plafond inmiddels € 4,48 miljard moeten bedragen. Dat is bijna één miljard meer dan het huidige niveau.
Opvallend is de disbalans met het complement van WSW voor koopwoningen; het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW). Deze organisatie is uitvoerder van de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) en staat borg voor eventuele restschuldrisico's bij financiers. Ook hier vervult het Rijk de rol van achtervanger. De NHG kostengrens wordt periodiek geëvalueerd en aangepast en bedraagt € 435.000 in 2024 (2023: € 405.000). De bovengrens voor NHG beweegt mee met de mediane huizenprijs in Nederland.
Meer in algemene zin geldt dat een absoluut plafond op termijn niet werkt in een dynamische omgeving die gekenmerkt wordt door inflatie. Wel kan een toenemende arbeidsproductiviteit mitigerend werken in dit proces. Hoewel de sector zeker stappen zet op dit gebied (bv digitalisering) staat zij niet bekend om een sterke productiviteitstoename.
Risicoperceptie
Het eenzijdig kijken naar risico's geeft een goed beeld van de maximale negatieve exposure. Dit is belangrijke informatie in verband met de risicobereidheid van de risicodrager. Tegelijkertijd kan dit nooit het hele verhaal zijn. Immers, risico is slechts een mogelijk gevaar op schade en is gedefinieerd als het product van kans en impact. De kans gaat over de waarschijnlijkheid dat een bepaalde situatie zich voordoet. De impact gaat over de omvang van de schade als "het gevaar" er is.
Vanuit het totale risico redenerend (kans maal impact) lijkt het wenselijk om minder rigide naar de totale omvang van de uitstaande geborgde leningen bij één corporatie te kijken.
Het leningenplafond van WSW zegt niets over de kans. Er is geen relatie met solvabiliteit, LTV (loan to value, red.), liquiditeit (of een andere relevante maatstaf). Het plafond beoogt vooral de impact van eventuele schade te beperken. Na de ervaringen met Vestia is daar veel voor te zeggen. Belangrijk aandachtspunt is wel dat eenzijdig sturen op impact onvoldoende recht doet aan het totale risico. Immers, als de kans heel klein is, dan heeft sturen op beperking van de impact weinig tot geen effect op het totale risico. Meer concreet betekent dit dat bij een corporatie met veel eigen vermogen en een beperkte leningenportefeuille de kans niet groot is dat er aanspraak wordt gedaan op de borging van de leningen door WSW. Het leningenplafond is dan wel effectief voor het beperken van de impact van het risico, maar draagt slechts beperkt bij aan reductie van het totale risico. De kleine kans weegt dan veel zwaarder dan de reductie van de impact. Het risico wordt nooit nul, maar is wel beheersbaar.
Vanuit het totale risico redenerend (kans maal impact) lijkt het wenselijk om minder rigide naar de totale omvang van de uitstaande geborgde leningen bij één corporatie te kijken. Betrek bijvoorbeeld ook (een deel van) het eigen vermogen in de bepaling van het geborgde leningenplafond. Immers, het maakt voor het totale risico echt uit of een corporatie wel/niet vermogend is en in staat is om de financiële verplichtingen verbonden aan de leningen te kunnen voldoen. Bovendien is in de huidige systematiek onvoldoende duidelijk waarom één grote corporatie minder geborgd kan lenen dan haar afzonderlijke delen na een splitsing. Naar alle waarschijnlijkheid zijn de totale bestuurskosten na splitsing hoger (meer bestuurders en leden RvC) en worden eventuele schaalvoordelen teniet gedaan. Bovendien leren voorbeelden uit het verleden dat opknippen een intensief traject is, waarin veel energie opgaat aan andere activiteiten dan volkshuisvesting.
Al eerder kwam Ymere ter sprake. Dat is op dit moment de grootste corporatie. Bovendien kwam al aan bod dat de organisatie en haar omgeving substantieel geraakt zijn door de invoering van het leningenplafond door WSW. Vanuit risico-oogpunt is onvoldoende duidelijk waarom een organisatie met meer dan € 15 miljard eigen vermogen en een LTV van minder dan 20% (2022: marktwaarde) niet meer dan € 3,5 miljard geborgd mag lenen. Daar zijn geen logische argumenten voor te geven. Niet voor de eigen organisatie en evenmin voor de achtervangers. De kans op aanspraak van de achtervang is en blijft nihil. Ook als er substantieel meer dan het huidige plafond geborgd geleend zou worden. Zelfs bij een twee keer zo hoog leningenniveau van € 7 miljard blijft de LTV van Ymere onder de 50% en bedraagt de solvabiliteit 68,5%. Dat is ruim boven het niveau van 2013 (54,9%) toen het leningenplafond werd ingevoerd. Niet duidelijk is waarom de risicobereidheid van individuele corporaties, WSW en achtervangers in de loop van de tijd geïnstitutionaliseerd af zou moeten nemen. Met een absoluut leningenplafond is dat wel de actuele situatie.
Maatschappelijke relevantie van corporaties
Corporaties zijn toegelaten instellingen volgens de Woningwet. Zij hebben een specifieke opdracht gericht op volkshuisvesting. Kort gezegd komt het neer op: voorzien in betaalbare woningen voor mensen die dat nodig hebben. Dit is wezenlijk anders dan een willekeurige BV of NV. Het gaat bij corporaties nooit primair om groei en winst, maar om sociale huurders en er zijn voor mensen die anders niet rond kunnen komen en tussen de wal en het schip dreigen te vallen. Een degelijke financiële organisatie is bij corporaties nooit een zelfstandig doel, maar wel een belangrijke voorwaarde om maatschappelijk te kunnen presteren.
Naast de maatschappelijke taak wordt er de komende tijd ook financieel veel verwacht van corporaties. Medio 2023 bedroeg de nieuwbouwopgave bijna 1 miljoen extra woningen tot en met 2030.[1] Hierbij wordt van corporaties een substantiële bijdrage verwacht. Daarnaast zijn investeringen in de bestaande voorraad gewenst. Bijvoorbeeld voor regulier onderhoud, funderingsherstel, verduurzaming, van het gas af en/of herstel van aardbevingsschade.
In de huidige situatie opereren de meest krachtige corporaties van Nederland met een "snelheidsbegrenzer". Zij kunnen daardoor aanzienlijk minder maatschappelijk presteren dan zonder het geborgde leningenplafond.
Bovendien is van belang dat de maatschappelijke opgaven van corporaties per regio verschillen. In Zeeuws Vlaanderen, Zuid Limburg en Oost Groningen zijn de opgaven wezenlijk anders dan de opgaven in de Randstad of Noord-Brabant. Dit betekent dat in regio's met een grote maatschappelijke opgave behoefte is aan corporaties die veel kunnen leveren. Met deze bril bezien is het niet wenselijk om de grootste Nederlandse corporaties aan de leningenketting te leggen en daarmee substantieel te beperken in hun financiële mogelijkheden. In de huidige situatie opereren de meest krachtige corporaties van Nederland met een "snelheidsbegrenzer". Zij kunnen daardoor aanzienlijk minder maatschappelijk presteren dan zonder het geborgde leningenplafond. Bovendien is de risico beperkende impact van het plafond gering en zijn de maatschappelijke gevolgen voor de samenleving aanzienlijk. Straks meer hierover, bij de casus Amsterdam.
Rol gemeenten
Op allerlei terreinen komen gemeenten en corporaties elkaar tegen. Beide acteren binnen een min of meer vast gebied en hebben daarbinnen specifieke taken. Volkshuisvestelijk hebben ze elkaar nodig. Dit biedt ruimte voor lange termijn investeringen in de onderlinge relatie en de volkshuisvestelijke opgaven in het werkgebied.
Volkshuisvestelijke opgaven
In een lange termijn woonvisie bepaalt de gemeente waar op het gebied van wonen en volkshuisvesting behoefte aan is. Soms wordt dit aangevuld met een zorgvisie. De korte termijn activiteiten worden periodiek vastgelegd in prestatieafspraken tussen gemeente, corporaties en huurdersorganisaties. Bijvoorbeeld over huisvesting van doelgroepen, onderhoud en verduurzaming van woningen, bouwlocaties, aantallen en woningtype nieuwbouw en verkoop van huurwoningen.
Corporaties met een werkgebied dat verschillende gemeenten bestrijkt kunnen makkelijk tientallen SMART geformuleerde afspraken met gemeenten en huurdersorganisaties hebben uitstaan. De geleverde prestaties worden periodiek gemonitord en geëvalueerd. Gemeenten zijn nauw betrokken bij de wijze waarop corporaties invulling geven aan hun maatschappelijke rol.
Financiële rol gemeenten
Samen met het Rijk vervullen gemeenten de rol van achtervanger voor systeemrisico's. Het WSW heeft recht op renteloze leningen als vanuit de sector een financieel beroep wordt gedaan waar zij niet zelfstandig in kan voorzien.
Het achtervangmodel van WSW is in transitie. De huidige afspraken dateren van 1999 en zijn in 2021 aangepast voor nieuw te verstrekken leningen. Vanaf die tijd dragen direct betrokken gemeenten meer bij dan de overige gemeenten. Het WSW werkt aan een nieuw systeem voor alle uitstaande geborgde leningen dat sterke overeenkomsten vertoont met de in 2021 ingevoerde wijzigingen.
Na tien jaar is het hoog tijd om de hoogte van het leningenplafond te evalueren. Ik constateer dat het niveau van het plafond niet meer van deze tijd is en zeker niet van de toekomst.
In haar beleid gaat WSW er vanuit dat er in principe geen aanspraak is op de achtervang door Rijk en gemeenten. Tot nu toe is dit beleid succesvol: ondanks Vestia en andere problemen in de sector heeft WSW nog nooit een beroep gedaan op de achtervangconstructie van Rijk en gemeenten. Voor dit artikel is van belang dat er een relatie is tussen enerzijds de volkshuisvestelijke wensen van de gemeenten en anderzijds het risico van gemeenten dat WSW de achtervangmogelijkheid aanspreekt.
Casus Amsterdam
Binnen Nederland kent de Metropoolregio Amsterdam een relatief sterke economische en demografische groei. De behoefte aan extra woningen is groot en de woningvoorraad groeit onvoldoende mee. Dit leidt tot lange wachtlijsten in de sociale huur en relatief hoge prijzen in de koopsector.
Corporaties met eigen bezit in Amsterdam zijn over het algemeen vermogend. Zeker als ze al langere tijd actief zijn binnen de gemeentegrenzen. Dit vermogen biedt een degelijke financiële basis om te opereren in dit gebied. Dat is nodig, want er is ook een keerzijde: investeren in nieuwe Amsterdamse woningen is relatief duur.
In Amsterdam zijn 9 corporaties actief, die verenigd zijn in de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (AFWC). Drie van deze corporaties richten zich op speciale doelgroepen (Duwo, Habion en Woonzorg). Gezamenlijk maken zij prestatieafspraken met de gemeente Amsterdam.
Bron: jaarverslagen 2022
Begin 2024 zijn de nieuwe prestatieafspraken vastgesteld. Aanzienlijke investeringen in nieuwbouw, en bestaande bouw (instandhouding en verduurzaming) zijn wenselijk. Hierbij lopen de grootste corporaties tegen financieringsgrenzen aan. Kort gezegd heeft een corporatie drie opties om investeringen te financieren: (i) hogere huur vragen aan bestaande sociale huurders, (ii) woningen verkopen en (iii) meer lenen. Het vragen van hogere huren aan bewoners gaat tegen de primaire doelstelling van de corporatie in. Daarmee is deze mogelijkheid beperkt en bovendien minder wenselijk. Ook het verkopen van sociale huurwoningen stuit op maatschappelijk verzet bij gemeenten en huurders. De gemeente Amsterdam zet in op een ongedeelde stad, waar kopers en sociale huurders samenwonen. Zij probeert segregatie te voorkomen en een divers woonaanbod voor sociale huurders te behouden. Huurders zien het aantal sociale huurwoningen in wijken afnemen en zien daarmee ook de sfeer in de vertrouwde eigen omgeving veranderen. In de prestatieafspraken zijn daarom beperkende voorwaarden opgenomen voor de verkoop van sociale huurwoningen.
Dan resteert de mogelijkheid om meer te lenen. Voor de grootste corporaties is dit (op termijn) een probleem. De grenzen van de grootste corporatie Ymere zijn genoeg besproken. De mogelijkheid om extra geborgd te lenen is voor haar zeer beperkt. Ook de Alliantie en Eigen Haard zijn groot en actief in Amsterdam. De leningenportefeuille van beide corporaties bevindt zich (nog ruim) onder het leningenplafond. Echter, bij het doen van nieuwe investeringen speelt de aanwezigheid van het plafond een niet te onderschatten rol. Investeringen hebben een lange doorlooptijd en de omvang van de leningenportefeuille kruipt richting het plafond. De laatste jaren is de omvang van de leningen bij de Alliantie flink toegenomen. In de laatste vijf jaar (2018-2022) bedraagt de toename ruim € 500 miljoen. Dit tempo is niet 10 jaar vol te houden binnen het huidige leningenplafond. Tegelijkertijd is de Alliantie in Nederland de corporatie die het meeste bouwt. En dan vooral in de Noordvleugel van de Randstad, waar de woningen hard nodig zijn. Haar ambitie is om elk jaar 1.200 woningen toe te voegen. Met een solvabiliteit van 77,6% en een LTV van 32% (2022: beleidswaarde) is er vanuit risico-oogpunt voldoende ruimte voor extra investeringen. Met een solvabiliteit van 84,2% en een LTV van 33% geldt dit ook voor Eigen Haard.
In 2024 zijn Ymere, de Alliantie en Eigen Haard gevisiteerd. Eens in de vier jaar is dit verplicht voor corporaties. In alle drie de rapporten wordt aandacht besteed aan de impact van het leningenplafond voor de (financiële) slagkracht van de corporatie. Ymere en de Alliantie zijn al aangesproken door de financiële toezichthouders in de sector over de impact van het leningenplafond op de activiteiten van de organisatie. Ook Eigen Haard overweegt bij te sturen als het plafond in zicht gaat komen. Als dat geldt voor drie grote en krachtige corporaties in een regio, dan kunnen de gevolgen niet uitblijven. Sociale huurders, hun woningen, de leefbaarheid van buurten en wijken en de mensen op de wachtlijsten zijn de kinderen van de rekening. Zij plukken de zure vruchten van succesvol beleid.
Maar het kan anders; toekomst leningenplafond
Concluderend is duidelijk dat er grote behoefte is aan flinke investeringen in bestaande en nieuwe woningen (o.a. regulier onderhoud, verduurzaming en funderingsproblemen). Investeringen in de Nederlandse sociale huursector worden gefaciliteerd met een degelijk investeringsklimaat. Ondanks aanzienlijke schokken is het systeem solide gebleken. De solidariteit in de sector werkt en de vooruitzichten zijn positief. De groeiende economie en bevolking zijn ook aantrekkelijk voor financiers. Al deze punten gelden niet alleen voor Nederland, maar zeker ook voor de MRA.
Na tien jaar is het hoog tijd om de hoogte van het leningenplafond te evalueren. Concludeer dat het een succes is en continueer het beleid. Ik constateer dat het niveau van het plafond niet meer van deze tijd is en zeker niet van de toekomst. Pas het aan, ten minste voor inflatie naar € 4,5 miljard. En waarschijnlijk is een hoger plafond wenselijk. Zoek aanvullend naar een relatie met de echte risico-indicatoren. Kijk daarbij ten minste naar solvabiliteit en LTV. En sinds Vestia weten we dat liquiditeit ook belangrijk is. Maak dit onderdeel van een nieuwe regel gericht op externe financiering boven het nieuwe plafond. Hanteer daarbij het principe "pas toe of leg uit", waarbij uiteindelijk WSW het risico van de financiering inschat en al dan geen goedkeuring verleent voor leningen boven het plafond.
Grote krachtige Nederlandse corporaties zouden moeten kunnen blijven lenen, om maatschappelijk te kunnen leveren waar volgens gemeenten op lokaal niveau behoefte aan is. Op de korte termijn is dit zeer relevant voor Amsterdam en de MRA. Op langere termijn is een vastgesteld absoluut plafond onwenselijk en onhoudbaar.
Voetnoten
[1] Primos-prognose 2023 van ABF Research.