Longread: De ingrepen die nodig zijn om ineenstorting woningbouw te voorkomen

Seinen woningbouw staan op rood

De verkoop van nieuwbouwwoningen is sinds vorige zomer sterk gedaald. Ook de vergunningverlening toont een dalende trend (figuur 1). Het aantal verkochte, nog te bouwen woningen lag in het eerste kwartaal van 2023 zelfs meer dan 50 procent lager dan in dezelfde periode een jaar eerder. De conjunctuurenquête voor de bouw laat vanaf vorig voorjaar een duidelijke afname in winstgevendheid zien. Ondanks het feit dat tot 2022 sprake was van een stijgende trend, is de winstgevendheid van de bouwsector – mede door de hoge bouwkosten – bovendien nooit helemaal teruggekeerd naar het niveau van voor 2008. Op dit moment worden er nog volop nieuwe huizen gebouwd, wat zichtbaar is in de ontwikkeling van de woninginvesteringen. Die investeringen omvatten naast nieuwbouw ook verbouw en renovatie. De inzakkende verkopen en vergunningverlening zijn echter een voorbode van een aankomende daling van de woningbouw. Steeds vaker zijn er verontrustende geluiden te horen over woningbouwprojecten die worden afgeblazen of uitgesteld.

Als deze trend doorzet, komt de aanpak van het woningtekort in de knel. Een belangrijke vraag is dan ook wat de achterliggende oorzaken van de inzakkende nieuwbouw zijn en wat hieraan kan worden gedaan. In deze studie[1] zetten we vanuit economisch perspectief de belangrijkste oorzaken op een rij en bespreken we mogelijke oplossingsrichtingen. Daarbij bouwen we voort op recente studies naar de neergaande bouwconjunctuur en structurele beleidsoplossingen die de Nederlandse woningmarkt beter laten functioneren, onder andere op het gebied van de grilligheid van de woningmarkt en de bij de vraag achterblijvende woningbouw.

Figuur 1. Sterke daling verkoop nieuwbouwkoopwoningen en vergunningverlening.

Probleemschets

Woningbouw is zeer gevoelig voor rente en conjunctuur

De crisis die we nu in de woningbouw zien ontstaan, kan niet los worden gezien van het grillige karakter van de woningmarkt. Zowel de huizenprijzen als de nieuwbouw kennen relatief grote pieken en dalen. De woningbouw is in Nederland en in andere landen één van de meest conjunctuurgevoelige sectoren. De bouw is bovendien zeer gevoelig voor veranderingen in de rente. Centrale banken gebruiken renteverlagingen om bestedingen en investeringen aan te jagen en daarmee de productie en werkgelegenheid te stimuleren. Door de rente te verhogen, remmen ze de economie juist af om inflatie te bestrijden. Maar investeringen in woning(ver)bouw reageren veel sterker op rentewijzigingen dan veel andere economische activiteiten.

Het afgelopen decennium illustreert deze gevoeligheid goed: ondanks de uitzonderlijk lage rente hielden consumenten de hand op de knip. De inflatie van veel consumentengoederen bleef daardoor laag. Maar door de lage rente – die bovenop de sneller dan verwachte groei van het aantal huishoudens en een achterblijvende woningproductie kwam – steeg de vraag naar woningen wel sterk, waardoor huizenprijzen vooral in 2021 en 2022 zeer snel opliepen. Voordat de rente begin 2022 begon op te lopen, werden de hoogste huizenprijsstijgingen geregistreerd sinds het CBS in 1995 de prijsindex bestaande koopwoningen introduceerde. Nu is de oververhitte woningmarkt door de opgelopen rente al omgeslagen, met dalende huizenprijzen en een instortende nieuwbouw als gevolg, maar is bij veel andere productcategorieën nog altijd sprake van torenhoge inflatie.

De rentestand werkt op verschillende manieren door op de vraag naar woningen. Een lagere rente maakt lenen goedkoper, waardoor huizenkopers bij een gelijke hypotheeksom lagere maandlasten hebben. Ook stijgt het maximale bedrag dat huizenkopers met hun inkomen mogen lenen als de rente daalt. Een lage rente maakt het bovendien voor investeerders aantrekkelijker om te investeren in woningen. De woningvoorraad ligt op korte termijn vast en verandert alleen op lange termijn. Hierdoor zien we schommelingen in de vraag vooral terug in de huizenprijzen.

Marktimperfecties versterken grilligheid woningmarkt

De werking van prijsvorming op de woningmarkt versterkt de grilligheid van huizenprijzen. Huishoudens baseren hun verwachtingen over de toekomstige huizenprijzen voor een belangrijk deel op trends die ze in het verleden zagen. Hierdoor zijn hun verwachtingen op de piek van de woningmarkt te optimistisch, en hun verwachtingen wanneer de markt de bodem nadert juist te negatief. Als gevolg hiervan is bij prijsvorming op de woningmarkt sprake van een zichzelf versterkend mechanisme. Mede door het onvolmaakte karakter van de woningmarkt – zo kunnen handelaren die denken dat huizen zijn overgewaardeerd of juist ondergewaardeerd hier door de hoge transactiekosten lastig op handelen – reageren huizenprijzen traag op vraagschokken en blijven sentimenten lang hangen.

De verwachtingen van huishoudens op de piek van de woningmarkt zijn te optimistisch, en hun verwachtingen wanneer de markt de bodem nadert juist te negatief. Als gevolg hiervan is bij prijsvorming op de woningmarkt sprake van een zichzelf versterkend mechanisme.

Ook ander gedrag van huizenkopers zorgt voor een zichzelf versterkend effect bij prijsvorming op de woningmarkt. Zo kopen doorstromers in een krappe woningmarkt liever eerst hun volgende woning, voordat ze hun huidige woning te koop zetten. Tijdens een afkoelende woningmarkt is dat andersom en willen doorstromers eerst hun huidige woning verkopen. Mede hierdoor is het aantal te koop staande woningen sinds het voorjaar van 2022 bijna verdrievoudigd, ook al is het aanbod de afgelopen maanden niet verder gestegen en is de markt nog altijd historisch krap. Ook na de financiële crisis liep het aantal te koop staande woningen sterk op en stonden er op het dieptepunt van de markt in 2013 meer dan 200.000 woningen te koop. Deze veranderende verkoopstrategie verdunt de markt tijdens perioden van oververhitting, wat prijzen verder opdrijft. In een afkoelende woningmarkt leidt het juist tot verdere verruiming van de markt en dat kan verdere prijsdalingen uitlokken.

Doordat de vraag naar woningen sterk schommelt, kent ook de woningbouwproductie grote pieken en dalen. Deze pieken en dalen worden in oudere literatuur al in verband gebracht met een lager dan optimale bouwproductie. Hierdoor vermindert de betaalbaarheid van woonruimte en ontstaat aanleiding voor overheidsingrijpen omdat het deels het gevolg is van marktimperfecties.

Een belangrijke verklaring ligt in een suboptimaal gebruik van productiefactoren. In een sterk neergaande bouwconjunctuur blijft een deel van de productiecapaciteit onbenut en loopt de werkloosheid in de bouwsector op. Na de woningmarktcrisis die op de financiële crisis volgde, verliet een flink deel van arbeidskrachten de bouwsector zelfs permanent.

De grote bewegingen in de woningbouwproductie maken de bouwsector in theorie ook risicovoller om in te investeren. Dit maakt het duurder om kapitaal aan te trekken. Hierbij speelt in de praktijk ook een directere oorzaak: tijdens de hausse op de woningmarkt van de afgelopen jaren was in de bouwsector het geluid te horen dat bedrijven voorzichtig waren om personeel aan te nemen of te investeren in uitbreiding van de bouwcapaciteit. De ervaringen uit de crisis van 2008–2013 hebben bedrijven geleerd dat als de woningmarkt na een periode van oververhitting weer afkoelt, er mogelijk geen werk meer is voor deze mensen en dat investeringen misschien niet worden terugverdiend. Overmatige grilligheid van de woningmarkt leidt daardoor tot onderinvestering in capaciteit in de bouwsector. Niet alleen bij het bedrijfsleven, maar ook bij de overheid in bijvoorbeeld ambtelijke capaciteit om de woningbouw te begeleiden.

Waarom is de woningmarkt in Nederland grilliger dan elders

Zoals we in de voorgaande paragraaf zagen, is de woningbouw een van nature cyclische sector. De Nederlandse woningmarkt is echter grilliger dan die in veel andere landen. Dat heeft twee belangrijke oorzaken: het feit dat het woningaanbod de vraag in Nederland op lange termijn slecht volgt (dit wordt vaak aangeduid als een inelastisch woningaanbod) en de belastingsubsidies op eigenwoningbezit.

Inelastisch woningaanbod

Door de hoge waarde die in Nederland wordt gehecht aan de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving, de beperkte beschikbaarheid van locaties waar kan en mag worden gebouwd (in het bijzonder op locaties buiten de bebouwde kom, waar ontwikkelen doorgaans sneller en goedkoper kan), en de lange doorlooptijden van woningbouwprojecten, leidt een stijging van de vraag naar woonruimte op lange termijn slechts in beperkte mate tot meer woningbouw. Als de vraag naar woonruimte stijgt, dan worden er – tot op zekere hoogte – vooral duurdere woningen gebouwd in plaats van méér woningen. Een inelastisch woningaanbod wordt in zowel in theorie als in de praktijk in verband gebracht met een grotere volatiliteit van huizenprijzen.

Als huizenprijzen verder oplopen en de woningschaarste verder toeneemt, leidt dit niet tot een stevige opschaling van de productie. Terwijl het lastig is om extra woningbouwprojecten van de grond te krijgen, is het een stuk gemakkelijker om projecten uit te stellen of af te blazen.

Deze grotere volatiliteit van huizenprijzen hoeft niet per definitie tot een grotere volatiliteit in de nieuwbouw te leiden: een inelastisch woningaanbod impliceert immers juist dat de nieuwbouw (in elk geval op lange termijn) weinig reageert op veranderingen van huizenprijzen. De praktijk laat echter zien dat de nieuwbouw in Nederland op korte termijn in een neergaande woningmarkt wel degelijk vrij elastisch is. Ook aan het begin van de herstelfase – als stilgelegde projecten weer worden opgepikt door de markt – is de elasticiteit van de woningbouw relatief hoog. Als huizenprijzen na deze eerste herstelfase verder oplopen en de woningschaarste verder toeneemt, leidt dit echter niet tot een stevige opschaling van de productie. Terwijl het lastig is om extra woningbouwprojecten van de grond te krijgen, is het een stuk gemakkelijker om projecten uit te stellen of af te blazen.

Fiscale subsidiëring eigenwoningbezit en ruime leennormen

De combinatie van een genereuze hypotheekrenteaftrek en het grotendeels onbelast laten van de baten van eigenwoningbezit vormt een prikkel om met geleend geld relatief dure huizen te kopen. Bij een gelijke stijging van de hypotheek en het aankoopbedrag van een woning, ontstaat namelijk (doorgaans) per saldo een extra aftrekpost. In combinatie met een woningaanbod dat de vraag slecht volgt, leidt dit tot een hoog niveau van huizenprijzen waarbij vooral de grond waarop huizen staan duur is. Het gevolg van deze hoge huizenprijzen is dat een gelijke procentuele daling van huizenprijzen tot een relatief grote absolute prijsdaling (in euro’s) leidt. Als huizenprijzen dalen, daalt vaak ook de prijs van grond. Vooral wanneer grondprijzen dalen tot beneden de prijs waarvoor grond is aangekocht, wachten ontwikkelaars vaak met het starten van projecten totdat prijzen weer stijgen.

Door de fiscale subsidiëring van eigenwoningbezit en doordat huizenkopers in Nederland relatief veel (tot 100 procent) kunnen lenen in verhouding tot de waarde van de aangekochte woning, wordt bij de aankoop van woningen ten opzichte van andere landen een relatief groot deel van de koopsom gefinancierd met een hypotheek. Hierdoor zijn ontwikkelingen op de woningmarkt in Nederland op het eerste gezicht sterker afhankelijk van ontwikkelingen op de hypotheekmarkt. De hypotheekrenteaftrek werkt echter ook als een automatische stabilisator voor de huizenprijzen. Als de rente stijgt, dan neemt het aandeel van rente in de maandlasten van een annuïteitenhypotheek toe. Doordat rente aftrekbaar is, nemen netto maandlasten minder sterk toe dan bruto maandlasten. Als de rente bijvoorbeeld stijgt van 2 naar 4 procent, dan stijgen bruto maandlasten in de eerste maand met 29 procent en netto maandlasten - bij een huishouden dat in de voorlaatste schijf van box 1 valt en bij de belastingparameters uit 2023 - maar met 12 procent. Doordat de Nibud-leennormen rekening houden met de hypotheekrenteaftrek, dempt de hypotheekrenteaftrek ook het effect van de rente op het maximale bedrag dat huishoudens kunnen lenen.

Langetermijntrends Nederlandse huizenprijzen en woningbouw

Op de lange termijn vertonen huizenprijzen in Nederland een stijgende trend, maar incidenteel zijn er grote bewegingen. Figuur 2 toont de ontwikkeling van zowel huizenprijzen – gecorrigeerd voor inflatie – als het aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen vanaf 1955. De grijs gearceerde periodes zijn de eerste oliecrisis (1973), de tweede oliecrisis met de daaropvolgende huizenmarktcrisis (1979–1983) en de periode na de financiële crisis (2008–2013).

Figuur 2. Woningbouw gevoelig voor schokken.

Noot: Huizenprijzen WoON zijn geschat op basis van gerapporteerde aankoopprijzen van koopwoningen uit de WoON edities 2006–2021. Hierbij is met een hedonische prijsregressie gecontroleerd voor woningtype, bouwperiode, woonoppervlakte (naar woningtype) en COROP-regio. Naast nieuwbouw in opdracht van de markt en particulieren worden ook woningen gebouwd in opdracht van woningcorporaties en overheden. Bron: CBS, WoON, RaboResearch (huizenprijzen) en CBS/RaboResearch (nieuwbouw).

De oliecrisis van 1973 had aanvankelijk nauwelijks effect op de huizenprijzen, waarschijnlijk omdat de reële rente in eerste instantie betrekkelijk laag bleef. Figuur 3 illustreert dit. Nominale hypotheekrentes gingen weliswaar omhoog in 1974, maar ook de inflatie steeg. En dat kwam doordat de in deze periode gangbare automatische prijscompensatie ook tot hoge loonstijgingen leidde. De combinatie van een lage reële rente, een hoge inflatie en een genereuze hypotheekrenteaftrek maakte investeren in woningen in deze periode aantrekkelijk. Vanaf 1978 liep de rente verder op, wat toen mede door de inmiddels gedaalde inflatie wel tot dalende huizenprijzen leidde. De totale nieuwbouwproductie bleef in deze periode op peil. En dat is vooral toe te schrijven aan het gesubsidieerde woningmarktsegment. Om de werkgelegenheid in de bouw te stimuleren, werden de exploitatiesubsidies voor sociale huurwoningen in deze periode verhoogd. Ook premiekoopregelingen droegen bij aan het op peil houden van de woningbouwproductie. Terwijl de totale woningbouwproductie in de periode 1978–1983 steeg, daalde de productie voor particuliere opdrachtgevers en andere marktpartijen echter fors.

Een procyclisch effect van beleid – het aanscherpen van leennormen, afbouw van de hypotheekrenteaftrek en invoering van de verhuurderheffing – lijkt een rol te hebben gespeeld bij de lengte en hevigheid van de neergang in de woningbouw na 2008.

Na de financiële crisis van 2008 brak opnieuw een periode aan van dalende reële huizenprijzen. Deze daling hing samen met de verslechterde toegang tot krediet, de (aan het begin van de crisis) oplopende kapitaalmarktrentes, de economische neergang en negatief sentiment onder woningkopers. De dalende huizenprijzen leidden tot een scherpe daling van de woningbouwproductie; in 2013 werd nog maar iets meer dan de helft van het aantal nieuwe huizen opgeleverd ten opzichte van 2009. Een procyclisch effect van beleid – het aanscherpen van leennormen, afbouw van de hypotheekrenteaftrek en invoering van de verhuurderheffing – lijkt een rol te hebben gespeeld bij de lengte en hevigheid van de neergang in de woningbouw na 2008. De les die hieruit kan worden getrokken, is dat de timing van beleid belangrijk is.

Doordat de omvang van het niet-marktsegment (woningbouw voor andere opdrachtgevers dan marktpartijen en particulieren) vanaf de jaren 90 sterk in omvang is afgenomen, en door (aankondiging van) de inperking van de rol van woningcorporaties en de in 2013 ingevoerde verhuurderheffing, was de bouw van niet-marktwoningen tijdens deze crisis geen stabiliserende factor voor de nieuwbouwproductie. Opvallend is bovendien dat de langetermijndaling van de woningbouw in het niet-marktsegment niet gepaard ging met een stijgende trend in het marktsegment. Nederland deelt deze trend met het Verenigd Koninkrijk, waar de sociale woningbouw in opdracht van lokale overheden sinds de jaren 70 sterk is gedaald en de volatiele productie in het marktsegment geen stijgende lijn vertoont. Hoewel extra sociale woningbouw - vooral als de bouwsector op maximale capaciteit draait - ten koste kan gaan van productie in het marktsegment (het crowding out-effect), kan anticyclisch bouwen door woningcorporaties een positieve bijdrage leveren aan de stabiliteit van de woningbouwproductie.

Figuur 3. Ontwikkeling hypotheekrente heeft grote invloed op woningmarkt.

Oplossingsrichtingen

De grilligheid van de Nederlandse woningmarkt hangt voor een belangrijk deel samen met het woningmarktbeleid. Daarom zijn structurele hervormingen van dit beleid de aangewezen manier om deze grilligheid te verminderen. De woningbouw is daarbij gebaat. In deze studie deden wij eerder samen andere economen voorstellen voor een grondige renovatie voor de woningmarkt. Met name beleidsveranderingen aan de aanbodkant van de woningmarkt kunnen hierbij een belangrijke rol spelen. Daarom bespreken we in deze paragraaf een aantal beleidsopties op dit gebied. Deze hervormingen leiden naar verwachting op termijn tot een ruimere beschikbaarheid van bouwlocaties, en daardoor meer nieuwbouw, en een lagere gevoeligheid van de bouw voor huizenprijsschommelingen.

Het kabinet verkent al een aantal belangrijke beleidsopties op dit terrein, zoals meer regie op de beschikbaarheid van grootschalige bouwlocaties (een van de succesfactoren achter het Vinex-beleid) en een hogere plancapaciteit. In krappe woningmarktregio’s is deze plancapaciteit (het totale aantal harde en zachte bouwplannen als percentage van de geschatte woningbehoefte) op initiatief van het Rijk verhoogd tot 130 procent. Daardoor is er meer marge voor uitval van plannen. Lokale overheden worden daarnaast via de woondeals, en door de beschikbaarheid van budgetten op o.a. het gebied van infrastructuur, geprikkeld om meer woningen te bouwen. Ook heeft het kabinet het voornemen uitgesproken om bouwvoorschriften uniformer te maken, om fabrieksmatige bouw te bevorderen. Juist in deze tijd van teruglopende opbrengsten van woningbouw kan meer fabrieksmatige bouw een belangrijke bijdrage leveren aan de financiële haalbaarheid van woningbouwprojecten.

De hier besproken plannen moeten worden gezien als aanvulling op de bestaande kabinetsplannen. Naast hervormingen aan de aanbodkant van de woningmarkt helpt ook het afbouwen van de fiscale subsidiëring van eigenwoningbezit om de grilligheid van de woningmarkt te verminderen. Een lagere maximale Loan to Value (LTV) ratio kan op termijn – als de woningmarkt weer uit het dal is – ook helpen, al verslechtert de toegankelijkheid van de koopmarkt hierdoor wel.

Vanwege de grote maatschappelijke gevolgen van een dalende woningproductie, zoals een slinkende kans om zelfstandig te wonen, is ook incidenteel beleid denkbaar dat zich op de korte termijn richt. In navolging van het CPB stellen we voor om zoveel mogelijk aan te sluiten bij bewezen effectief beleid, zoals een tijdelijke verlaging van de btw voor nieuwbouw. Een alternatieve – efficiëntere – oplossing in deze richting is het introduceren van een anticyclisch fiscaal instrument specifiek voor de woningbouw.

Meer vrijheid om te bouwen op uitleglocaties

Zoals we al vaker hebben geschreven, is het vergroten van de beschikbaarheid van locaties waar kan en mag worden gebouwd een belangrijke beleidsoptie om de woningbouwproductie te vergroten en de elasticiteit van het woningaanbod te verhogen. Gemeenten worden vanuit hogere overheidslagen – onder andere via de Ladder voor duurzame verstedelijking – beperkt in hun mogelijkheden om op uitleglocaties (locaties buiten bestaand bebouwd gebied) te bouwen. Om de ruimte zo goed mogelijk te benutten, heeft het beleid als uitgangspunt dat woningen waar mogelijk in bestaand stedelijk gebied worden gebouwd. Het ontwikkelen van deze locaties is echter duurder, en tijdrovender dan bouwen op plekken die nu nog onbebouwd zijn. Hierbij speelt ook mee dat buiten de bebouwde kom projecten op grotere schaal mogelijk zijn, waardoor per gebouwde woning minder ambtelijke en stedenbouwkundige capaciteit nodig is.

Hoewel de plancapaciteit de afgelopen jaren is vergroot, krijgen vooral binnenstedelijke projecten vaak te maken met vertraging of uitval van plancapaciteit. Al voordat de woningmarkt begon af te koelen, kregen zelfs harde woningbouwplannen hier regelmatig te maken met planuitval, onder andere doordat sommige plannen – ondanks de hoge huizenprijzen – niet rendabel waren. De huidige woningbouw kenmerkt zich door opgelopen bouwkosten en lagere opbrengsten, waardoor binnenstedelijke projecten nóg lastiger financieel rond te rekenen zijn. Terwijl de hoge huizenprijzen in een oververhitte woningmarkt extra mogelijkheden bieden voor woningbouw op minder rendabele binnenstedelijke locaties, is in een afkoelende markt het tegenovergestelde waar. Door het makkelijker te maken om op uitleglocaties te bouwen, kan de woningbouwproductie op peil worden gehouden.

Als om maatschappelijke redenen toch wordt ingezet op woningbouw op locaties waar bouwen door de gedaalde huizenprijzen niet langer rendabel is, dan zal woningbouw daar op korte termijn alleen mogelijk zijn als hiervoor financiële middelen worden vrijgemaakt. Op langere termijn kunnen hiervoor ook middelen worden gebruikt uit de opbrengsten van een planbatenheffing (zie volgende maatregel), geheven op plekken waar een wijziging van het bestemmingsplan tot een waardesprong van de grond leidt.

Planbatenheffing: belasting op waardestijging grond

Zelfs als gemeenten meer vrijheid krijgen om bouwlocaties aan te wijzen, leidt dit waarschijnlijk niet tot voldoende woningbouw. De meeste bestaande inwoners – waarvan de meerderheid huiseigenaar is – hebben namelijk minder baat bij woningbouw in hun omgeving dan outsiders op de woningmarkt. Zij hechten belang aan behoud van open ruimte en willen voorkomen dat ze uitzicht verliezen en last hebben van nieuwbouw. Dat weegt voor hen zwaarder dan verbetering van betaalbaarheid van woningen door meer bouw. Door gemeenten en hun bestaande inwoners meer te laten profiteren van woningbouw, kan de ontvankelijkheid voor woningbouw toenemen.

De aankondiging van een geleidelijke invoering van een planbatenheffing vergroot de prikkel om bestaande grondposities versneld te ontwikkelen, en kan daardoor ook op korte termijn eenmalig bijdragen aan meer woningbouw.

Een planbatenheffing is een belasting op de waardestijging van de grond die ontstaat als de gemeente een bestemmingsplan in het voordeel van de grondeigenaar wijzigt. Met het oog op rechtszekerheid heeft het de voorkeur om het tarief van de heffing op Rijksniveau te bepalen. De opbrengsten komen ten goede aan de gemeente en kunnen deels in de plaats komen van eisen die gemeenten aan bouwprojecten stellen. Gemeenten kunnen de opbrengsten – op een anticyclische manier – gebruiken voor doelen die voor hen belangrijk zijn, zoals de bouw van sociale huurwoningen.

De omvang van de waardestijging kan worden bepaald op basis van de residuele waarderingsmethode, waarmee in Nederland veel ervaring is opgedaan. Door een planbatenheffing daalt de waarde van potentiële bouwlocaties en de waarde van gronden die reeds door ontwikkelaars zijn aangekocht. Daarom ligt een geleidelijke invoering voor de hand. De invoering van een planbatenheffing veroorzaakt namelijk een aanzienlijke vermogensoverdracht van grondeigenaren naar de overheid. Daarnaast kan worden gekozen voor een uitgestelde invoering om te voorkomen dat de woningbouw tijdens de huidige, neergaande, markt verder onder druk komt te staan. Ontwikkelaars moeten immers verliezen op grondposities nemen. De aankondiging van een geleidelijke invoering van een planbatenheffing vergroot de prikkel om bestaande grondposities versneld te ontwikkelen, en kan daardoor ook op korte termijn eenmalig bijdragen aan meer woningbouw.

Een bijkomend voordeel van een planbatenheffing is dat deze werkt als een automatische stabilisator. Doordat de belasting een vast percentage van de waardestijging van de grond is, valt de deze namelijk hoger uit in tijden van hoge huizenprijzen dan in tijden van lagere huizenprijzen. De netto waarde voor de grondeigenaar stijgt en daalt dan minder hard. Dit verkleint de gevoeligheid van bouwprojecten voor schommelingen in huizenprijzen en grondprijzen.

Afbouw fiscale subsidiëring eigenwoningbezit in combinatie met lastenverlichting

Fiscale subsidiëring van eigenwoningbezit is een van de oorzaken van de grillige Nederlandse huizenprijzen. Door belastingsubsidies af te bouwen, vermindert de grilligheid van de woningmarkt.  Gezien de werking van de hypotheekrenteaftrek als automatische stabilisator heeft het de voorkeur om de woningmarkt fiscaal te hervormen door het eigenwoningforfait te verhogen in plaats van door de hypotheekrenteaftrek af te bouwen. Deze invulling sluit ook beter aan bij een fiscale behandeling van de eigen woning op basis van het werkelijke rendement. De opbrengsten van het eigenwoningforfait worden gebruikt voor lastenverlichting. Het afbouwen van belastingsubsidies op eigenwoningbezit vermindert ook de ongelijkheid tussen huurders en huiseigenaren.

Naast een hoger eigenwoningforfait kan ook de waardestijging van de eigen woning worden belast. Het gaat daarbij uitsluitend om de waardestijging (na aftrek van gedane investeringen) vanaf invoering van de maatregel. Om een hoge belastingdruk te voorkomen in jaren waarin huizenprijzen sterk stijgen, ligt het voor de hand om de belasting pas te heffen bij verkoop van de woning. Er kan ook worden gekeken naar de optie om heffing van de belasting verder uit te stellen als de verkoopopbrengsten van een verkochte woning worden gebruikt om een andere koopwoning te kopen. Zo wordt voorkomen dat er een belasting op verhuizen wordt ervaren. Een nadeel van een belasting op de waardestijging is het feit dat deze lastig uitvoerbaar is.

Gezien de werking van de hypotheekrenteaftrek als automatische stabilisator heeft het de voorkeur om de woningmarkt fiscaal te hervormen door het eigenwoningforfait te verhogen in plaats van door de hypotheekrenteaftrek af te bouwen.

De overheid kan de extra belastingopbrengsten gebruiken om de relatief hoge belastingen op werk en pensioen te verlagen. Op die manier verminderen ook verstoringen binnen het domein van de arbeidsmarkt. Doordat een flink deel van belastingen op eigenwoningbezit in deze fiscale voorstellen pas wordt geheven op het moment dat huiseigenaren (of hun erfgenamen) de koopmarkt definitief verlaten, zouden veel huishoudens er financieel op vooruit gaan zolang ze nog in een koopwoning wonen. Het duurt in dat geval wel lang voordat de belastinginkomsten op gang komen.

Anticyclische rol corporaties

De anticyclische rol van woningcorporaties is de afgelopen decennia sterk afgenomen. Dit hangt niet alleen samen met de verhuurderheffing, die de investeringsruimte van corporaties beperkte en waarvan de afschaffing inmiddels is aangekondigd, maar ook met de gewijzigde rol van corporaties en de inzet op huurmatiging.

Terwijl corporaties in het verleden zelf woningen ontwikkelden op eigen grondposities, zijn de voorwaarden aan ontwikkelactiviteiten van corporaties door de Woningwet 2015 sterk aangescherpt. In de praktijk betekent dit dat corporaties een kleinere rol spelen in de woningbouw, en er vooral als – weliswaar actief participerende – afnemer van woningen bij zijn betrokken. Corporaties zijn hierdoor sterk afhankelijk geworden van gemeenten die aan projecten van ontwikkelaars een minimumpercentage sociale huur opleggen. Sociale huurwoningen worden hierbij kruislings gesubsidieerd vanuit de opbrengsten van woningen die de ontwikkelaar binnen hetzelfde project voor het marktsegment bouwt. De mogelijkheden tot dergelijke kruislingse subsidies zijn echter sterk afhankelijk van de (lokale) woningmarktomstandigheden. In een neergaande woningmarkt is het surplus dat binnen projecten beschikbaar is voor deze kruislingse subsidies immers kleiner. Bovendien gaan in een neergaande markt minder projecten door, waardoor ook de binnen deze projecten voorziene sociale huurwoningen niet worden gebouwd.

Door weer toe te staan dat woningcorporaties langjarige investeringen in grondposities en gebiedsontwikkeling doen, wordt hun anticyclische rol versterkt. Daarnaast kan worden gekeken naar mogelijkheden om de financiering van sociale woningbouw te ontvlechten van de bouw in het marktsegment. Een planbatenheffing kan hieraan een bijdrage leveren, omdat deze heffing de extra winst van projecten met een lager aandeel sociale huurwoningen afroomt. Gemeenten kunnen een deel van de opbrengsten van de planbatenheffing gebruiken om een fonds voor de bouw van sociale huurwoningen te vullen. Daarmee kunnen ze de bouw van sociale huurwoningen in projecten met een hoog aandeel sociale huurwoningen subsidiëren. De middelen uit dergelijke fondsen kunnen anticyclisch worden ingezet. Als de woningmarkt afkoelt, is de financiering van sociale woningbouw lastiger. Met investeringen uit deze fondsen kan sociale woningbouw op dat moment toch op peil worden gehouden, ook als de bouw in het marktsegment instort.

Huurmatiging vermindert de financiële mogelijkheden van corporaties om te investeren in de bouw van nieuwe woningen. Het grote verschil tussen markthuren en huren in de sociale sector remt niet alleen het aanbod af, maar drijft ook de vraag op, met lange wachtlijsten als gevolg. Dit vergroot de ongelijkheid op de woningmarkt, doordat lang niet alle inwoners met een laag inkomen profiteren van de gematigde huren in de sociale huursector. Een flinke groep moet een veel hogere huur betalen in de vrije huursector, of kan zich helemaal geen zelfstandige woning veroorloven. Door corporaties met huren die nu ver beneden het wettelijk maximum liggen meer mogelijkheden en prikkels te geven om huren te verhogen, kan de investeringsruimte worden vergroot.

Procyclisch beleid voorkomen

Het Rijk kan een belangrijke bijdrage leveren aan het stabiliseren van de woningmarkt door procyclisch beleid te vermijden. In de praktijk heeft woningmarktbeleid vaak een procyclisch effect. In een oververhitte woningmarkt wordt bijvoorbeeld de roep om verruiming van leennormen sterker, maar dat zorgt voor verdere prijsopdrijving. Aan de andere kant werden in 2013 de leennormen aangescherpt, de fiscale behandeling van de eigen woning versoberd en de verhuurderheffing ingevoerd, terwijl de woningmarkt zich toen juist in een diepe crisis bevond. De intensieve politieke discussies over dit onderwerp hadden vermoedelijk ook in de jaren vóór 2013 al een dempend effect. Dit heeft waarschijnlijk geleid tot een trager herstel van de woningmarkt, waardoor ook de nieuwbouw een extra klap te verwerken kreeg.

Op dit moment is er zowel beleid dat anticyclisch doorwerkt – zoals de goede timing van afschaffing van de verhuurderheffing – als beleid met een procyclisch effect. Dit laatste geldt vooral voor de al besproken eisen op het gebied van betaalbare bouw, en ook voor beleid dat zich richt op het weren van beleggers van de woningmarkt door toegenomen huurprijsregulering.

Door de hoge aanvangsrendementen in de huursector ten opzichte van andere beleggingen, het vooruitzicht op verdere stijging van huizenprijzen, ruime toegang tot goedkoop krediet en een gunstige fiscale behandeling van vastgoedbeleggingen in box 3, was het de afgelopen jaren zeer aantrekkelijk om te beleggen in woningen voor de verhuur. Daardoor ondervonden koopstarters concurrentie van particuliere woningbeleggers, met name in het lagere segment. Inmiddels is het aanvangsrendement van huurwoningen door de gestegen huizenprijzen een stuk lager, zijn rentelasten voor beleggers flink opgelopen en is de belastingdruk in box 3 omhoog gegaan. Hierdoor zou de interesse van beleggers om te investeren in woningen ook zonder verder beleid zijn afgenomen. In de huidige markt zou de extra vraag van beleggers juist kunnen helpen om nieuwbouwwoningen verkocht te krijgen. Beleidsmakers verkennen daarom de optie om de voorgestelde regulering van het middenhuursegment af te zwakken, bijvoorbeeld door een extra opslag op de maximale huren uit het woningwaarderingstelsel of een vrijstelling voor nieuw gebouwde huurwoningen.

Incidenteel beleid

Hoewel beleid zich bij voorkeur richt op structurele beleidshervormingen, kan waarschijnlijk niet worden voorkomen dat de nieuwbouw meer pieken en dalen kent dan vanuit maatschappelijk oogpunt optimaal is. Sommige marktimperfecties, bijvoorbeeld die op het gebied van prijsvorming op de woningmarkt en de rol die (deels irrationele) verwachtingen daarbij spelen, zijn lastig volledig op te lossen met beleid.

Ook is de woningmarkt inherent zeer gevoelig voor schommelingen in de rente en de economische conjunctuur. Een overmatige neergang van de woningbouw tijdens een crisis op de woningmarkt – bijvoorbeeld tijdens een kredietcrisis of snel oplopende kapitaalmarktrentes – veroorzaakt hoge maatschappelijke kosten. Vooral door een lager dan optimale woningbouw, met een verslechtering van de betaalbaarheid van woningen als gevolg. Daarom is ook een rol weggelegd voor kortetermijnbeleid om de nieuwbouw te stabiliseren.

Het belangrijkste verschil tussen de woningmarktcrises van 1978–1983 en 2008–2013 is namelijk dat de totale woningbouwproductie in de eerste crisis op peil bleef door woningbouw in het niet-marktsegment, terwijl dat in de latere crisis niet het geval was.

Een ander argument voor incidenteel beleid is dat het veel tijd kost om structurele beleidsoplossingen in te voeren die de grilligheid van de woningmarkt kunnen verminderen, terwijl er ook behoefte is aan maatregelen die op korte termijn kunnen bijdragen aan een zachte landing voor de nieuwbouw. Hiervoor kan het beste gebruik worden gemaakt van maatregelen die zo min mogelijk negatieve bijwerkingen hebben en bewezen effectief zijn.

Een beleidsoptie in deze richting is een anticyclisch fiscaal instrument voor woningbouw, zoals een tijdelijke verlaging van de btw voor nieuwbouw. De tijdelijke btw-verlaging voor verbouw en renovatie heeft tijdens de vorige crisis op de woningmarkt een effectieve bijdrage geleverd aan het vergroten van de omzet van bouwbedrijven. Zo’n btw-verlaging zou ook kunnen helpen om de woningbouwproductie de komende jaren op gang te houden. Wel is een btw-verlaging waarschijnlijk niet het meest efficiënte instrument voor dit doel. Een btw-verlaging grijpt aan op toegevoegde waarde (in plaats van op aantallen te bouwen woningen), is complex om uit te voeren en laat weinig ruimte in de tariefkeuze (er zijn slechts twee smaken: 9 of 21 procent). Een risico is bovendien dat verlaging van de btw tijdens een neergaande woningmarkt op lange termijn leidt tot structurele overdrachten aan grondeigenaren. Daarom is een alternatieve optie een anticyclisch instrument voor woningbouw, waarbij de fiscale prikkel afhankelijk is van parameters die relevant zijn voor de woningmarkt, zoals de verandering van de rente en de verandering van huizenprijzen. In tijden van een oververhitte woningmarkt moeten bouwers van woningen geld betalen, terwijl ze in tijden van crisis juist geld ontvangen.

In afwachting van structurele beleidshervormingen die in de toekomst moeten voorkomen dat tijdens een neergaande woningmarkt ook de bouw van sociale huurwoningen stilvalt, kan een tijdelijke Rijksbijdrage voor sociale woningbouw er ten slotte voor zorgen dat projecten tijdens de huidige crisis doorgang kunnen vinden. Het belangrijkste verschil tussen de woningmarktcrises van 1978–1983 en 2008–2013 is namelijk dat de totale woningbouwproductie in de eerste crisis op peil bleef door woningbouw in het niet-marktsegment, terwijl dat in de latere crisis niet het geval was. Hiermee biedt een stabiele sociale woningbouwsector een belangrijk aanknopingspunt voor beleid.

Voetnoten