Meer Europese innovaties door het aanpakken van digitale conglomeraten

Gafa-bedrijven

De economische discussie over de noodzakelijkheid om in digitale markten in te grijpen heeft nu ook Nederland bereikt. In het Financieele Dagblad (FD) van 25 januari 2018 heeft Viktor Mayer-Schönberger [1] aangegeven dat het noodzakelijk is om de zogeheten ‘Gafa-bedrijven’ (Google, Apple, Facebook en Amazon) te dwingen om hun data te delen (zie Jessayan, 2018). Hij stelt dat de Gafa-bedrijven hun data aan nieuwe toetreders op de markt beschikbaar moeten stellen, wanneer een van deze bedrijven meer dan 10 procent marktaandeel heeft. Op deze manier wordt dan innovatie en concurrentie gestimuleerd. In reactie op dit artikel beweren economen Nicole Rosenboom en Tom Smits dat het aanpakken van Google de ‘kleintjes’ in de economie schaadt omdat kleine bedrijven met net 10 procent marktaandeel worden benadeeld ten opzichte van bedrijven met net onder de 10 procent marktaandeel (zie Rosenboom en Smits, 2018). Deze bedrijven die boven deze grens zitten hebben geen reden tot verdere innovatie. Maar is dat werkelijk zo? Ik stel dat het noodzakelijk is om ten eerste de Gafa-bedrijven op bovengenoemde manier aan te pakken en daarnaast, dat deze aanpak positieve effecten op het innovatieklimaat in Europa kan hebben. De Europese mededingingsautoriteiten hebben recent een onderzoek gestart naar de marktpositie van Gafa-bedrijven. Het gaat om verdenkingen met betrekking tot het misbruiken van een dominante marktpositie (Google, Apple), het verstrekken van foutieve informatie tijdens een overname (Facebook-WhatsApp) en om ongeoorloofde staatssteun (Apple).

Economische machtspositie

Een belangrijkere vraag is echter hoe de samenleving tegen digitale markten aankijkt. In het geval dat wij deze markten classificeren als traditionele markten, dan biedt de bestaande mededingingswetgeving (waarin de definitie van een economische machtspositie bij ongeveer 50 % marktaandeel ligt) voldoende ruimte om misbruik van een dominante machtspositie tegen te gaan. Maar zodra wij deze markten zien als dynamische markten waar radicale technologische ontwikkelingen plaatsvinden, die zijn gekoppeld aan de exponentiële groei van bedrijven, dan is het noodzakelijk om andere economische concepten te gebruiken om een marktpositie te analyseren en dominantie aan te tonen (zie Foroohar, 2017). Verder vraagt het intensief gebruik van big data om een andere economische aanpak van de mededingingsautoriteiten.

Marktconcepten

Sinds de discussie rond Microsoft in 1998 worden er concepten, zoals natuurlijke monopolie, netwerkexternaliteiten, lock-in effecten, overstapkosten en padafhankelijkheid gebruikt om de dynamieken in digitale markten te beschrijven. In essentie geven deze concepten aan hoe digitale conglomeraten (quasi natuurlijke monopolies) exponentieel kunnen groeien door consumenten aan zich te binden, door netwerkexternaliteiten en het lock-in effect. Andere technologiekeuzes kunnen voor deze consumenten duur uitpakken door overstapkosten. Omdat deze bedrijven al in het verleden een dominante machtspositie hadden, zullen zij ook in toekomst een dominante machtspositie innemen. De verwachtingen van consumenten over een opgebouwde technologie zal ook de toekomst van deze technologie bepalen door padafhankelijkheid. Reeds op basis van bovengenoemde vijf concepten is het mogelijk om voor het opsplitsen van dominante bedrijven met meerdere productlijnen te pleiten. Ervaringen omtrent het ontbundelen van IBM (1969) en de afsplitsing van AT&T (1974) in de Verenigde Staten hebben laten zien dat het splitsen van marktleiders toetreding van innovatieve bedrijven op de markt stimuleert en de ontwikkeling van nieuwe, kleinschalige, technologieën mogelijk wordt. De ervaringen in Europa rondom de Microsoft-casus hebben laten zien dat toegang tot essentiële faciliteiten een remedie is om concurrentie op de markt te bevorderen en innovatie te stimuleren. Recent zijn in de discussie rondom Google ook weer ontbundelingsconcepten gebruikt om remedies voor een dominante marktpositie te ontwikkelen.

Marktafscherming

Er is echter nog een ander concept in digitale markten dat de dynamiek van digitale conglomeraten bepaalt, namelijk marktafscherming (foreclosure). Stel dat digitale conglomeraten in een nieuwe markt willen toetreden, dan is een klein marktaandeel voldoende om de boven aangetoonde dynamiek ook in deze nieuwe markt te laten werken. Op basis van marktafscherming kan een dominant bedrijf toegang tot een essentiële faciliteit weigeren, zoals toegang tot een lokaal telecommunicatienetwerk of specificaties van besturingssoftware voor concurrenten, met als doel de monopoliepositie uit te breiden (Rey & Tirole, 2007). Hier gaat het om strategieën van Gafa- bedrijven die daarop gericht zijn om hun platformen te gebruiken om enkel hun eigen producten en diensten te promoten (“search bias”). Andere problemen zijn het (mis-)gebruiken van de zoekalgoritme om gebruikers te manipuleren om nieuwe producten te kopen of om op bepaalde politieke partijen te stemmen.

Wij hebben in Nederland over de periode 2002 - 2004 empirische ervaring met marktafscherming in snel groeiende digitale breedbandmarkten opgebouwd. Ondanks dat KPN in 2002 vanuit Europese wetgeving verplicht was om toegang tot het lokaal telecommunicatienetwerk aan concurrerende partijen te verlenen, was het bedrijf in 2003 in staat om 85 procent van de snel groeiende ADSL markt in de handen te krijgen (zie EAT, 2004). Een klein marktaandeel gecombineerd met een technologisch voordeel kan dus concurrentie negatief beïnvloeden. Verder moet men bij de analyse van digital markten altijd in het achterhoofd houden dat een belangrijke manier van toetreding de diversificatie van grote bedrijven is.

Schaalvoordelen

Geen serieuze innovatie-econoom zal betwisten dat er voor grote bedrijven altijd schaalvoordelen zijn bij de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Voor kleine bedrijven is er echter altijd voordeel bij specialisatie. In digitale markten zijn er een aantal marktniches met groeipotentie waar het gebruik van nieuwe algoritmen en big data-analyse toenemend belangrijker wordt. Cathy O’Neill (2017) heeft aangetoond dat het voor digitale conglomeraten, zoals Amazon, mogelijk is om consumenten te stimuleren om een follow-up aankoop te laten doen, door middel van big data-analyse en gepersonaliseerde kortingen. Het is nog de vraag of dit soort kortingen concurrentieverstorend zijn en of datgene het toetreden van kleine innovatieve bedrijven tegenhoudt. Aangezien kleine bedrijven geen beschikking hebben over dit soort algoritmes, zullen zij ook niet in staat in digitale markten te overleven.

Conclusie

Beleidsmakers lijken op dit moment niet zo goed te weten hoe zij met digitale conglomeraten moeten omgaan. Al in 2014 heeft de Duitse Monopolkommission (2014) aangegeven dat verdiepende analyses over het gedrag van digitale conglomeraten nodig zijn om het mededingingsbeleid aan te passen. In december heeft het Bundeskartellamt (2017) in Duitsland aangegeven dat Facebook “onrechtmatig heeft gehandeld”, omdat het bedrijf data van derden verzamelt en exploiteert. Beleidsmakers hebben op dit moment al een breed spectrum van maatregelen ter beschikking om dominante bedrijven in het geval van marktafscherming aan te pakken, beginnend bij boetes of restricties tot aan een verbod om in nieuwe markten te diversifiëren. Daarnaast zijn er een aantal proactieve beleidsstrategieën die erop gericht zijn om onder andere de voorwaarden en verplichtingen voor toetreders in nieuwe markten beter te definiëren. Het doel voor beleidsmakers moet zijn om toetreding van kleine marktpartijen tot nieuwe digitale markten mogelijk te maken en kleinschalige innovatie te bevorderen. In Europa hebben we ervaring op het gebied van het ontbundelen van essentiële faciliteiten in dynamische markten, zoals breedbandinfrastructuur of mobiele telecommunicatie. Het is tijd om te definiëren wat essentiële onderdelen zijn in markten waar Gafa-bedrijven domineren, zoals toegang tot persoonlijke gegevens, web-indexering of zoek-algoritmes. Als een ander bedrijf deze essentiële onderdelen niet kan produceren, dan moeten deze openbaar worden gemaakt om het toetreden van innovatieve bedrijven te bevorderen. Verder is het voor beleidsmakers belangrijk om transparantie en openheid van Gafa-bedrijven bij het diversifiëren in nieuwe markten af te dwingen. Het mag niet getolereerd worden dat Gafa-bedrijven de toetreding van nieuwe aanbieders in de markt afremmen.

Voetnoten: