Verlaag btw-tarief groeten en fruit niet

Inleiding

Zoals bij de laatste verkiezingen is gebleken, maken nogal wat politieke partijen zich sterk voor een verlaging van het btw-tarief op groente en fruit (van 9% naar 6% of 5%, het in de Europese Unie overeengekomen algemene lage tarief) omdat dat goed voor de volksgezondheid zou zijn. Op dezelfde grond wordt gepleit voor toepassing van het algemene btw-tarief (21%) of het heffen van een accijns op vlees. Zij worden daarin krachtig gesteund door de TAPP-Coalitie (True Animal Protein Price Coalition), gezondheidsfondsen en -wetenschappers. Supermarktketen Dirk ondersteunt de actie met de leus: ‘De tijd is rijp’ (de Volkskrant, 15 maart, 2021). Het is mogelijk dat dit onderwerp bij de kabinetsformatie aan de orde komt. Intuïtief is veel voor deze maatregelen te zeggen, echter niet als de voorstellen nader op hun merites worden bekeken.

Drie tegenargumenten

In de eerste plaats is er zo langzamerhand heel wat empirische literatuur waaruit blijkt dat selectieve verlagingen van btw-tarieven lang niet altijd één op één worden doorgegeven aan consumenten (Benedek, et al. 2020). Het blijkt dat de verlaging van het tarief voor een enkel product, in tegenstelling tot een algemene tariefsverlaging, niet of niet in haar geheel aan de consument ten goede komt maar hoofdzakelijk in de zak van kleinhandelaren blijft zitten (Benzarti, Y. en C. Carloni, 2019). Zij vergroten hun marge.

Het tarief van 6% voor appels kan moeilijk verdedigd worden voor appelmoes en appeltaart, helemaal niet als daaraan ook nog suiker is toegevoegd

In de tweede plaats, als de verlaging wel wordt doorgegeven, zijn het de hogere inkomens die daarvan het meest profiteren. Zij besteden meer aan groente en fruit dan lagere inkomens, kopen duurdere variëteiten en gooien exemplaren met een bruin vlekje makkelijker weg. Bettendorf en Cnossen (2015) tonen aan dat hogere inkomens in Nederland bijna tweemaal zoveel aan voedsel besteden als lagere inkomens. Anders gezegd, het lagere btw-tarief subsidieert de maaltijd van hogere inkomens, een vreemde manier om de belastingdruk op arme huishoudens te verlichten. Het is doelmatiger en goedkoper om alle voeding onder het algemene tarief te brengen en lage inkomens te compenseren middels de inkomstenbelasting en de sociale uitkeringen (Crawford, Keen en Smith, 2011).

In de derde plaats brengt de maatregel een scala aan classificatie- en interpretatieproblemen met zich mee die extra nalevings-, controle- en denkkosten betekenen voor winkeliers, belastingdienst en rechterlijke instanties. Het in de media genoemde mogelijke verschil in tarief tussen appels, appelmoes en appeltaart spreekt boekdelen. Het tarief van 6% voor appels kan moeilijk verdedigd worden voor appelmoes en appeltaart, helemaal niet als daaraan ook nog suiker is toegevoegd.

Dit voorbeeld kan met vele andere worden uitgebreid. Wie de moeite neemt om de website van de Belastingdienst met btw-tarieven en vrijstellingen door te nemen slaat achterover van de uitzonderingen op het lage tarief. Een bezoek aan de kapper valt onder het lage tarief maar voor een knipbeurt voor een hond wordt het hoge tarief in rekening te worden gebracht. Een toegangskaartje voor een seminar wordt met 21% belast maar gaat het om een lezing dan is slechts 9% verschuldigd. De reparatie van een schaatsschoen kost 9% btw maar dezelfde schaats slijpen is 21% (trouwens, wie kan dat controleren?). Geslachtsdiscriminatie wordt ook toegepast: voor de diensten van een hengst wordt 12% btw in rekening gebracht, maar voor die van een merrie is het tarief 15%. En zo zijn er tientallen andere voorbeelden van moeilijk te rijmen verschillen in tarifering te vinden. Van alle btw gerelateerde zaken die voor het Europese Hof van Justitie kwamen in de afgelopen 20 jaar waren er slechts twee die niet betrekking hadden op lagere tarieven of vrijstellingen (De la Feria en Walpole, 2020).

Ontmoedigen schadelijke consumptie

Blijft de vraag wanneer we belastingen wél moeten gebruiken om schadelijk consumptief gedrag te ontmoedigen of gezond gedrag te stimuleren via een accijns of een subsidie. Het antwoord op die vraag is niet eenvoudig, maar in het algemeen moeten we dat alleen willen als sprake is van duidelijk aantoonbare en kwantificeerbare kosten of baten van het gedrag. Dat gaat in ieder geval op voor tabak, alcohol, suiker, plastics, fossiele brandstoffen, auto’s en kansspelen (Cnossen, 2020), maar is minder duidelijk voor groente en fruit. Dat wil niet zeggen dat je tegen de doelstelling van meer groeten en fruit eten bent, maar dat je vindt dat het instrument niet deugt. Wie de consumptie van groente en fruit wil bevorderen zorgt ervoor dat deze voedingsmiddelen op scholen, speciaal in achterstandswijken, beschikbaar zijn.

Voor een vleestaks is meer te zeggen, vooral omdat de ‘footprint’ van de milieuschade zo groot is. Maar ook in dit geval dient goed over het instrument nagedacht te worden

Kortom, het debat zou aan inhoud winnen als het zou gaan over beleidsdoeleinden en daarbij passende instrumenten. Men kan het, zoals ik, eens zijn met het doel (gezonder eten), maar niet willen tekenen voor de keuze van het instrument (verlaging van het btw-tarief). Voorlichting, regelgeving en in natura verstrekking zijn doelgerichtere en minder kostbare maatregelen dan lagere belastingen. De btw moet een algemene efficiënte belasting blijven, in principe geheven van alle goederen en diensten naar eenzelfde tarief. Dit laat onverlet dat we de opbrengst natuurlijk goed kunnen gebruiken voor welzijn verhogende doeleinden.

Vleestaks

Voor een vleestaks is meer te zeggen, vooral omdat de ‘footprint’ van de milieuschade zo groot is. Maar ook in dit geval dient goed over het instrument nagedacht te worden. Toepassing van het 21%’s tarief helpt maar is niet doelgericht. Een accijns zou beter zijn, maar is lastig vorm te geven. Vanuit gezondheidsoptiek zou het vetgehalte waarschijnlijk de beste grondslag zijn, maar als de milieukosten in rekening worden gebracht is een veel bredere grondslag gewenst. En een specifieke volumeheffing (accijns) is verre te verkiezen boven een gedifferentieerd waardetarief (btw), zoals bijvoorbeeld voorgesteld door de Christen Unie. Bij een volumeheffing kan een direct verband worden gelegd met de milieuschade; bij een waardetarief is dat niet het geval.

Conclusie

De belangrijkste lessen die op basis van alle onderzoek kunnen worden getrokken zijn (a) harmoniseer de btw-tarieven op pakweg 16-17%, (b) compenseer lagere inkomensgroepen via de inkomstenbelasting en de sociale uitkeringen, (c) voer een aparte specifieke accijns in op vlees, en (d) verbreed de btw-grondslag op Europees niveau.

Ten slotte moeten we ons tweemaal bedenken voordat we proberen de maatschappij via belastingen en subsidies te verbouwen. Dat roept kostbare uitvoeringstechnische problemen op en verstoort economische beslissingen, terwijl het vaak onduidelijk is of de maatregel de veronderstelde maatschappelijke doelstelling bevordert. Het recente toeslagenschandaal spreekt boekdelen (Cnossen, 2021).   

Literatuur

D. Benedek, et al. (2020), Varieties of VAT Pass Through, 27 International Tax and Public Finance 890.

Benzarti, Y. en C. Carloni (2019), Who Really Benefits from Consumption Tax Cuts? Evidence from a Large VAT Reform in France, 11 (1) American Economic Journal: Economic Policy 38.

Bettendorf, L. en S. Cnossen (2015), The Long Shadow of the European VAT, Exemplified by the Dutch Experience, 71(1) FinanzArchiv 118.

Cnossen, S. (2020), Excise Taxation for Domestic Resource Mobilization, CESifo Working Paper No 8442.

Cnossen, S. (2021), Ongekend gebrek aan gezond verstand, 150 Weekblad Fiscaal Recht 7373, 334.

Crawford, I., M. Keen en S. Smith (2011), Value-Added Tax and Excises, in J. Mirrlees, et al. (red.), Dimensions of Tax Design: the Mirrlees Review, Oxford University Press.

De la Feria, R. en M. Walpole (2020), The Impact of Public Perceptions on General Consumption Taxes, British Tax Journal, 637.