Kritieken op de Wet Toekomst Pensioenen
De Wet Toekomst Pensioenen (hierna WTP) kon rekenen op de nodige discussies. Zo publiceerde Me Judice een lange reeks (veelal kritische) artikelen over de wetswijziging. Wij bespreken er een aantal en beperken ons tot de meest recente.
In maart 2023 schreven Van Praag en Hartog dat voor het toezicht op collectieve pensioenfondsen niet uitgegaan moet worden van actuariële waarderingen, maar dat een macro-optiek leidend moet zijn voor de beleidsregels. De dekkingsgraad vervalt dan als maatstaf. Hun betoog komt erop neer dat bij een stabiel bestand, en daarmee min of meer evenwicht tussen premieontvangsten en betaalde uitkeringen, er geen reden is om aan vermogensaccumulatie te doen. Sterker nog, volgens Van Praag (2022) kunnen, gegeven de huidige vermogens, de premies bij de meerderheid van de fondsen zelfs tot nul worden gereduceerd. Dit sluit aan bij het betoog van Bezemer in ESB (2022), waarin hij stelt dat we in Nederland teveel sparen voor ons pensioen, omdat de kosten voor het sparen (in de zin van druk op consumptie, lagere economische groei, meer macro-economische risico’s en hoge uitvoeringskosten) de baten van het sparen (financierbaarheid van pensioenen) overtreffen. Het is duidelijk dat bovenstaande, een forse verlaging van de premie, niet samengaat met het uitgangspunt van de WTP: persoonlijke pensioenvermogens die gevuld worden met individuele premie-inleg.
De praktijk is echter weerbarstiger. Een goed pensioenstelsel moet niet alleen in theorie goed werken, maar ook in de praktijk.
Mensonides (2022) vergelijkt in zijn kritiek op het nieuwe stelsel het Nederlandse pensioenstelsel met een national wealth fonds. In plaats van de overgang naar een meer geïndividualiseerd stelsel pleit hij voor een lange termijnbeleid met een evenwichtige rekenrente. In Mensonides en Frijns (2021) is dit verder uitgewerkt met een alternatief voor de rekenrente: een solvabiliteitsratio als de verhouding tussen vermogen en huidige uitkeringen in combinatie met het zo breed mogelijk en over een langere periode verdelen van schokken, wat zou moeten leiden tot uitzicht op een beter pensioenresultaat. Ook deze collectieve benadering zonder het waarderen van individuele verplichtingen en het verdelen van schokken over langere periodes gaat niet samen met de uitgangspunten onder de WTP, met name het in principe beperken van risico’s binnen de eigen leeftijdsgroep.
Confrontatie met de praktijk
Wanneer we de in de vorige paragraaf besproken beschouwingen toetsen aan de praktijk, dan zien we dat aan belangrijke onderliggende assumpties niet wordt voldaan. In de genoemde betogen wordt namelijk uitgegaan van continuïteit van pensioenfonds en deelnemer, stabiliteit van het deelnemersbestand en homogeniteit van pensioenfondsen. De praktijk is echter weerbarstiger. Een goed pensioenstelsel moet niet alleen in theorie goed werken, maar ook in de praktijk.
In 1997 waren er volgens DNB 1.060 pensioenfondsen in Nederland, in 2022 nog 174. Dat houdt in dat de assumptie van continuïteit niet heeft gegolden voor ruim 80% van de pensioenfondsen in de afgelopen 25 jaar. De verdwenen pensioenfondsen hebben hun verplichtingen op de vrije markt moeten overdragen aan een volgende pensioenuitvoerder: een ander pensioenfonds of een pensioenverzekeraar. Deze overdrachten vinden plaats tegen minimaal de marktwaarde van de verplichtingen, anders zouden namelijk de overnemende partijen economisch verlies lijden op de overname, wat niet in het belang is van hun stakeholders.
Van 2003 tot en met 2022 is volgens het CBS ook het aantal zzp’ers bijna verdubbeld naar 1.176.000. Daarnaast rapporteerde het CBS (2018) dat in 2016 slechts 32% van de 7.9 miljoen banen een baanduur had van 10 jaar of langer. Dit zijn indicaties dat de “baan voor het leven”, en dus langdurige deelname aan hetzelfde pensioenfonds, niet veel (meer) voorkomt. Bij pensioenfondsen is dit ook in het deelnemersbestand te zien: het aantal gewezen deelnemers, dat zijn deelnemers die nog niet met pensioen zijn maar ook geen pensioen meer bij het betreffende pensioenfonds opbouwen, is van 1997 tot en met 2021 gestegen met 43% tot 9.376.000 (op een aantal actieve deelnemers van 5.598.000). Overigens is in deze periode het aantal pensioengerechtigden bijna verdubbeld van 1.891.000 naar 3.670.000.
Niet alleen in de tijd, maar ook tussen pensioenfondsen zijn grote verschillen in deelnemersbestand. Er zijn pensioenfondsen waar nog nauwelijks gepensioneerden zijn en er zijn ook pensioenfondsen waar geen actieve deelnemers meer zijn. Dit is ook zichtbaar in het saldo van het bedrag aan premie en het bedrag aan uitkeringen: bij 52% van 156 onderzochte pensioenfondsen was over de vijf jaren van 2017 t/m 2021 de premie hoger dan de uitkeringen, bij 48% van de fondsen was dat andersom.
Doorsneepremie, rekenrente en hoge buffers
Voorgaande wijzigingen hebben de volgende consequenties. Om te beginnen de doorsneepremie. Dat die in het huidige tijdsgewricht wringt is genoegzaam beschreven. De doorsneepremie is, in een tijd waarin mensen niet langer hun hele leven werkzaam bij dezelfde werkgever, maar juist vaak van baan zullen veranderen en soms ook als zzp’er door het leven zullen gaan, geen wenselijk model. Immers, herverdeling tussen oud en jong ligt voor de hand omdat jongeren daardoor teveel premie betalen en ouderen te weinig. Doorsnee bestaat niet meer om het populair te zeggen. De herverdelingseffecten waren niet zichtbaar en dus bleven ze onbesproken, maar ze waren er natuurlijk wel. Als we al zouden willen spreken over geluk- en pechgeneraties, dan biedt het nieuwe stelsel daar meer inzicht in. Het schrappen van deze systematiek levert inderdaad wel een overgangsprobleem op voor de leeftijdscategorie 45-55-jarigen. De geschatte omvang van het gat dat voor hen ontstaat is ongeveer 60 miljard euro, afhankelijk van de stand van de rente.
De rekenrente is een middel dat ook zijn langste tijd heeft gehad en de oplossing die Mensonides en Frijns voorstellen past niet als we juist toe willen naar een benadering waarin leeftijdscohorten andere risicopreferenties kunnen hebben vanwege de verschillende looptijden die zij nog te gaan hebben. Dat is een van de uitgangspunten van de WTP en niet ten onrechte zo lijkt ons. Sommige leeftijdscohorten zullen minder risico willen nemen dan op deze manier gerealiseerd zou worden. Ook de diversiteit in pensioenfondsen – sommige fondsen zijn gesloten en sterk vergrijsd – is groot. Met het nieuwe stelsel kan meer recht worden gedaan aan het maken van andere keuzes in het beleggingsbeleid en de daarmee samenhangende risico’s. Overigens was het pleidooi voor een hogere rekenrente onder de huidige wetgeving een gotspe aangezien het in potentie leidt tot diefstal van de jongeren. Zie ook het artikel in ESB van Bas Werker et al..
De WTP lost diverse problemen uit het huidige stelsel op, en steunt daarbij niet op de assumpties die in de praktijk geen standhouden.
De huidige systematiek leidt tot vrij hoge buffers in het op te bouwen vermogen om de pensioenen te kunnen uitkeren. Het gemiddelde van het vereiste eigen vermogen dat pensioenfondsen verplicht moeten aanhouden bedraagt eind 2022 18% (ongewogen, het gewogen percentage is enkele procentpunten hoger). Die buffers kunnen bij de overgang naar het nieuwe stelsel – het invaren – in belangrijke mate verminderd worden. Ze komen daarmee dus ten goede van de deelnemers die die buffers ook hebben helpen opbouwen. Dat betekent dus direct voor hen een verhoging van de aanspraken. Door een slimmere inzet van de resterende (lagere) buffer wordt de kans op korten beperkt (zie: Knoef en Goudszwaard, 2022). Sommige fondsen hebben een lage dekkingsgraad en daardoor ook minder buffers om uit te delen.
Een belangrijk voordeel van de WTP is dat de linker- en rechterkant van de balans gelijkelijk worden behandeld. Nu worden de bezittingen gewaardeerd tegen de actuele waarde – en dus de bijbehorende risicopremies – en de verplichtingen tegen een benaderde marktwaarde via de rekenrente, waarbij er een positief of negatief verschil overbleef. Dat noemen we de risicomismatch. Onder de WTP wordt een eventueel tekort voor u en mij eerder zichtbaar en merkbaar, maar dat is juist positief. Dat risico bestond immers altijd al, maar werd niet zichtbaar waardoor mensen zich dat vaak pas realiseerden als ze met pensioen gingen.
Hoe dan wel?
Uit het voorgaande blijkt dan de recent voorgestelde alternatieven voor het huidige stelsel en de WTP de toets van de praktijk niet kunnen doorstaan, omdat de praktijk niet voldoet aan de onderliggende assumpties van die alternatieven. Is continuering van het huidige stelsel dan een goede optie?
In de jaren dat de rekenrente lager was dan de marktrente (tot circa 2007) was het huidige stelsel betaalbaar door de hoge rente. Er was voldoende ruimte voor indexatie door de marge tussen rekenrente en marktrente. Sinds de invoering van het FTK in 2007 is de marge tussen rekenrente en marktrente verdwenen, en daarmee een belangrijke bron voor indexatie. Tegelijk daalde de rente, wat de kostprijs van pensioen substantieel heeft verhoogd. Doordat bij de premie uitgegaan kon worden van een verwacht beleggingsrendement werden er forse verliezen op premie behaald. Recent becijferde Laning (2023) dat over de jaren 2017 t/m 2021 deze verliezen optelde tot ruim € 40 miljard. Feitelijk werd nieuwe opbouw gesubsidieerd vanuit het collectief. Deze en andere herverdelingen zijn nauwelijks transparant. Bovendien communiceert het huidige stelsel primair in zekerheden: vaste uitkeringen. Dit terwijl reeds in 2016 Ter Hoeven, Kevelam en Laning aantoonden dat effectief het pensioenrisico al zeker vanaf 2009 vrijwel volledig bij (het collectief van) de deelnemers berust. Tot slot kent het huidige stelsel een doorsneesystematiek die verstorend werkt op de arbeidsmarkt. Daarmee lijkt doorgaan met het huidige stelsel niet optimaal.
De WTP lost diverse problemen uit het huidige stelsel op, en steunt daarbij niet op de assumpties die in de praktijk geen standhouden. Doordat de WTP werkt met persoonlijke pensioenvermogens waarin de premie maandelijks gestort wordt, de rendementen verrekend worden en de uitkeringen maandelijks onttrokken worden, is het nieuwe stelsel transparanter. Impliciete en onzekere subsidies op het gebied van premie zijn er dan ook niet meer, zowel niet vanuit een niet kostendekkende premie als vanuit de doorsneesystematiek, en dat is een grote pré van de WTP. Omdat ook een groot deel van de thans aanwezige buffers door deze systematiek van persoonlijke pensioenvermogens niet meer nodig zijn en in de persoonlijke pensioenvermogens terecht komen, komen die ook toe aan degene waarvoor die buffers gevormd zijn, in plaats van dat die achterblijven in het fonds voor de allerlaatste uitkeringsgerechtigden.
De systematiek van persoonlijke pensioenvermogens maakt het ook mogelijk om risico’s en het beleggingsbeleid te differentiëren naar leeftijdsgroep. Voor jongeren kan meer risico in het beleggingsbeleid genomen worden, waardoor er een hoger rendementsperspectief ontstaat. Deze risico’s raken de gepensioneerden niet meer. Voor hen kan juist een lager risicoprofiel worden gekozen, met weliswaar een lager verwacht rendement, maar ook minder risico in de uitkering. vice versa benadeelt dit de jongeren niet. Hierdoor kan een veel optimaler beleggingsbeleid worden vormgegeven. Van een ‘one-size-fits-none’ benadering, wat zeker bij fondsen met relatief veel jongeren of bij fondsen met relatief veel ouderen lastige dilemma’s oplevert, gaan we naar een maatconfectie model, waardoor een deelnemer voor zijn beleggingsbeleid ook niet meer afhankelijk is van de samenstelling van het deelnemersbestand.
We roepen de critici van de WTP op om, in plaats van energie te steken in het bestrijden van de WTP, die energie nu te richten op het maken van verstandige inrichtingskeuzes en het vergroten van het draagvlak voor de WTP.
Het pleidooi voor een hogere rekenrente kan met de WTP ook geïmplementeerd worden, zonder dat dit leidt tot generatie-effecten: een hogere rekenrente raakt alleen de snelheid waarmee het persoonlijke pensioenvermogen uitgekeerd wordt, zonder dat er vermogensoverdrachten of risico-overdrachten naar de persoonlijke pensioenvermogens van anderen zijn. Het risico op een te hoge of een te lage rekenrente ligt dus bij de individuele gepensioneerde.
De WTP maakt ook een einde aan discussies over de waardering van de pensioenverplichtingen. De omvang van de persoonlijke pensioenvermogens kan immers eenvoudig worden vastgesteld, en de som daarvan vormt de waarde van de pensioenverplichtingen.
En de veel geroemde solidariteit dan? Die kan via de solidariteitsreserve geregeld worden, via vul- en uitdeelregels. Dat maakt dat de solidariteit transparante en expliciete: er moet uitdrukkelijk vastgelegd worden wat de doelstelling is die beoogd wordt met de solidariteitsreserve, en de regels moeten aansluiten op de doelstelling, expliciet zijn en voor geruime tijd vaststaan. Daarnaast moeten deze regels evenwichtig zijn. In ieder geval moeten groepen die bijdragen aan de solidariteitsreserve ook een reële kans hebben om ook bijdragen uit de solidariteitsreserve te krijgen. Dat voorkomt dat solidariteit een eenrichtingsverkeer wordt. Solidariteit moet dus ook eerlijk zijn.
Afsluiting
Naar onze mening is de WTP daarmee meer toekomstvast, eerlijker en transparanter dan het oude stelsel. Doorrekeningen laten ook hogere verwachte uitkeringen zien. In tegenstelling tot de in dit blad door anderen besproken alternatieven voor de financiële opzet van pensioenfondsen, is de WTP veel minder tot niet afhankelijk van assumpties als continuïteit van pensioenfonds en deelnemer, stabiliteit van het deelnemersbestand en homogeniteit van pensioenfondsen.
Omdat er met de WTP veel beleidsvrijheid aan sociale partners en besturen van pensioenfondsen wordt gegeven, is het wel van belang dat sociale partners en besturen goede keuzes gaan maken bij het implementeren van de nieuwe regelingen. We roepen de critici van de WTP daarom op om, in plaats van energie te steken in het bestrijden van de WTP, die energie nu te richten op het maken van verstandige inrichtingskeuzes en het vergroten van het draagvlak voor de WTP.
Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.
Literatuur
Bezemer, D. (2022). Pensioensparen heeft hoge kosten en beperkte baten. ESB, 107(4814), 20 oktober 2022.
CBS (2018). 1 op 3 werkt 10 jaar of langer bij dezelfde werkgever, (geraadpleegd 26 juli 2023).
Hoeven, R ter, Kevelam, W., Laning, A. (2016). Werkelijke risicodeling binnen het Nederlandse pensioenstelsel: een empirisch onderzoek. Maandblad Voor Accountancy en Bedrijfseconomie 90(10): 391-405.
Knoef, M. & Goudszwaard, K. (2022). Effecten van de hervorming van het pensioenstelsel. ESB, 9 november 2022,
Laning, A. (2023). Houd bij pensioenovergang rekening met huidige impliciete herverdelingen. ESB, 19 mei 2023.
Mensonides, J. (2022). Individueel Pensioenstelsel: Onzekerheid over resultaat en geluk- en pechgeneraties. Me Judice, 15 maart 2022.
Mensonides, J. & Frijns, J. (2021). De toekomstvastheid van ons pensioenstelsel. Me Judice, 17 mei 2021.
Praag, B. van (2022). Pensioenfondsen kunnen verder zonder inleg premie. Me Judice, 6 januari 2022.
Praag, B. van & Hartog, J. (2023). Individuele of collectieve potjes: een nieuwe kijk. Me Judice, 29 maart 2023.
Werker, B., Kocken, T., Lecq, F. van der, Knoef, M., Wijnbergen, S. van, Bovenberg, L., Prast, H., Bauer, R., Nijman, T., Broeders, D. (2019). Briefschrijvers moeten duidelijk en volledig zijn: jongeren slechter af bij aanpassing rekenrente. ESB, 16 oktober 2019.