Centraliseren van betalingsverkeer bij de centrale bank is een (heel) slecht idee

Een ongeëvenaard experiment met de ruggengraat van de economie

Vrijwel iedere keer als er spanning ontstaat in de financiële sector wordt het idee geopperd om het betalingsverkeer volledig bij de centrale bank te beleggen. Dit stokpaardje wordt inmiddels ruim tien jaar bereden en wordt vaak onderbouwd met verkeerde argumenten. Zo kan bijvoorbeeld in kringen van het Sustainable Finance Lab (SFL) nog steeds de bewering worden gehoord dat ‘banken hun eigen geld maken’ (FD, 17 november 2022). Dit is onjuist en het valt te hopen dat de meeste leden van het SFL dat ook wel weten.

De vraag die rijst is welk probleem met deze centralisering zou worden opgelost. Het eerlijke antwoord is, wellicht verbazingwekkend: bedroevend weinig.

Erger is, dat weinig wordt nagedacht wat de concrete gevolgen van een dergelijke centralisering zouden zijn. Want als al het betalingsverkeer bij de centrale bank wordt belegd, wordt de centrale bank per definitie ook de enige bron van geldschepping. Dit model is in 2019 door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in het rapport ‘Geld en schuld’ terecht afgeraden: “De WRR acht een overgang naar een publiek geldsysteem daarom een ongeëvenaard experiment met de ruggengraat van de economie. Het is om deze reden dat de WRR niet voor een dergelijke overgang pleit.” Heldere taal. Daarbij wijst de Raad overigens ook op de internationale dimensie van een dergelijke stelselhervorming. Aangezien ons land deel uitmaakt van de Economische en Monetaire Unie (EMU), kan het niet eenzijdig besluiten om over te gaan op een publiek geldsysteem.

De nadelen van het centraliseren van het betalingsverkeer

Los van het feit dat een dergelijk geldsysteem in de praktijk nog nooit ergens heeft gefunctioneerd, zoals de WRR terecht opmerkt, kleven er tal van wezenlijke nadelen aan deze centralisatie. Ook worden er enkele nieuwe risico’s geïntroduceerd waarvan de gevolgen moeilijk te overzien zijn. Deze nadelen en risico’s blijven in de discussie echter stelselmatig onderbelicht, waardoor het debat te weinig op inhoud wordt gevoerd.

Onderstaand volgt een opsomming van enkele nadelen en risico’s van een zogeheten publiek geldstelsel, waarin al het betalingsverkeer bij de centrale bank is geconcentreerd.

1. Om te beginnen is de centrale bank zo ongeveer de enige grote financiële instelling die geen ervaring heeft met het bedienen van grote groepen klanten en het verwerken van miljarden transacties per jaar. Waarom zou zij het desondanks beter doen dan private instellingen die deze ervaring wel hebben?
2. Verder zal de centrale bank, als zij al het betalingsverkeer verzorgt, moeten voldoen aan alle wet- en regelgeving waar de private banken nu al aan moeten voldoen. Dat heeft een aantal verregaande consequenties voor de centrale bank zelf, zoals:
   • De centrale bank zal fors moeten investeren in een omvangrijke compliance afdeling en nieuwe IT-systemen.
   • Een andere autoriteit zal moeten controleren of de centrale bank haar rol als poortwachter wel goed vervult. Als de centrale bank daarin af en toe tekort schiet, wat zeer wel denkbaar is, zal dit de reputatie van de centrale bank geen goed doen.
   • Als de centrale bank een directe concurrent wordt van de private banken, is het niet zo logisch dat zij haar rol als toezichthouder op het bankwezen behoudt. Dit zou namelijk een stevige belangenverstrengeling betekenen.
   • Het betalingsverkeer is duur. Het opzetten, up-to-date houden en beveiligen van een betalingssysteem brengt hoge kosten mee, net als het beveiligen tegen cyberaanvallen. Verder moeten jaarlijks ettelijke miljarden transacties foutloos worden verwerkt. Als de centrale bank al deze kosten zelf moet dragen wordt zij structureel verlieslatend en mogelijk zelfs afhankelijk van overheidsfinanciering.
   • Als de centrale bank afhankelijk wordt van financiering uit de collectieve middelen, kan haar politieke onafhankelijkheid in het geding komen.
3. Als al het betalingsverkeer in ons land (of in de EMU) bij één instelling wordt belegd, ontstaat een zogeheten ‘single point of failure’. Het huidige Nederlandse (en Europese) betalingsverkeer heeft een netwerkstructuur. Als een bank of een betaaldienstverlener een storing heeft, draait het overgrote deel van het systeem gewoon door. De beschikbaarheid van het Nederlandse girale betalingsverkeer is bijvoorbeeld meer dan 99%.
   Als het betalingsverkeer volledig bij één instelling is belegd hoeven kwaadwilligen nog maar één instelling te hacken om een heel land plat te leggen. Overigens speelt dit gevaar ook al tot op zekere hoogte bij de interbancaire clearing. Maar hier is slechts een relatief klein aantal partijen betrokken. Die zijn allemaal goed bekend bij de centrale bank en hebben ook uiteraard allemaal hun eigen bescherming tegen cyberaanvallen. Het interbancaire systeem is als zodanig goed beschermd. Maar als de centrale bank rechtstreeks direct toegankelijke betaalrekeningen gaat aanbieden aan tientallen miljoenen relaties wordt zij veel kwetsbaarder dan zij nu is.
4. Zoals bekend mag worden verondersteld, wordt het overgrote deel van het geld, te weten het girale geld, in omloop gebracht door private banken. Dit geld staat als een direct opvraagbare verplichting op de passiefzijde van de bankbalans. Het is voor de volle honderd procent gedekt door de bancaire activa, maar de bancaire activa hebben voor een belangrijk deel wel een lagere liquiditeitsgraad, wat de banken blootstelt aan het liquiditeitsrisico. Een sterk aspect van het huidige stelsel is dat liquiditeit ontstaat daar waar mensen het nodig hebben en bereid zijn om daarvoor een illiquide actief aan de bank af te staan: de belofte om de aangegane lening terug te betalen. Bij terugbetaling van de aangegane lening neemt de geldhoeveelheid in de loop der tijd dan ook weer af.
   Als banken geen betaalrekeningen mogen aanbieden, verliezen zij ook hun geldscheppend vermogen. Zij kunnen uiteraard nog steeds krediet verlenen, maar kunnen dit dan alleen nog financieren met bestaand spaargeld. Voor groei van de geldhoeveelheid wordt een land dan geheel afhankelijk van de centrale bank. Alleen die kan bepalen hoeveel geld in omloop wordt gebracht en waaraan dit kan worden besteed. De positie van de centrale bank begint dan sterk te lijken op die van de Gosbank (Centrale en tevens enige bank in Rusland tot 1991, red.) in de voormalige USSR. Past dit wel binnen een markteconomie?
   Merk overigens verder op dat ook langs deze weg de risico’s van de kredietverlening uiteindelijk alsnog bij de centrale bank terechtkomen.
5. Innovatie ontstaat meestal onder druk van concurrentie. Zou het tempo van innovatie in het betalingsverkeer net zo hoog hebben gelegen als er een monopolie bij de centrale bank was gecreëerd?
6. Ten slotte bestaat het gevaar dat in het schaduwcircuit, dat zich veelal onttrekt aan toezicht, nieuwe betaalopties worden gecreëerd. Dit risico wordt ook door de WRR in haar rapport uit 2019 onderkend. De hieruit voortvloeiende risico’s worden wellicht pas in tijden van crisis acuut zichtbaar.

Maar er moet wel wat veranderen

Tot zover de risico’s en nadelen van het centraliseren van het betalingsverkeer bij de centrale bank. De vraag die vervolgens rijst is welk probleem met deze maatregel zou worden opgelost. Het eerlijke antwoord is, wellicht verbazingwekkend: bedroevend weinig. Als al het girale geld wordt aangehouden bij de centrale bank kunnen mensen niet meer massaal het geld van hun betaalrekening bij een private bank afhalen. Die hebben ze dan namelijk niet meer. Dat is alles.

Maar daarmee is niet opgelost dat het bij de banken aangehouden spaargeld een kortere looptijd heeft dan hun uitzettingen. In ons land is meer dan 80 procent van het spaargeld zelfs direct opvraagbaar. De meeste mensen willen nu eenmaal een hypothecaire lening met een zo lang mogelijke looptijd, maar vrijwel niemand wil zijn spaargeld voor zo’n lange tijd vastzetten. Dus kunnen banken nog steeds in liquiditeitsproblemen raken als mensen massaal hun spaargeld ophalen. Wel kan het tempo van een bank run wellicht wat lager liggen als mensen bereid zijn om een substantieel deel van hun spaargeld in termijndeposito’s aan te houden.

Dit alles neemt niet weg, dat er wel degelijk iets moet veranderen.

Dit alles neemt niet weg, dat er wel degelijk iets moet veranderen. Het is immers een gegeven, dat als gevolg van de innovaties in het betalingsverkeer en de snelle nieuwsverspreiding via sociale media, bank runs zich in een korter tijdsbestek kunnen voltrekken dan voorheen. De oplossing voor dit probleem ligt echter niet bij het verschuiven van het betalingsverkeer naar de centrale bank, maar ten eerste bij hogere door de banken aan te houden liquiditeitsbuffers. Die zijn in de nasleep van de financiële crisis van 2008 met de invoering van de LCR en de NSFR overigens al fors verhoogd. DNB-president Klaas Knot pleitte onlangs voor een verdere verhoging ervan. Banken kunnen verder het illiquide karakter van hun activa verminderen door nog meer dan nu langlopende leningen te verkopen aan lange-termijnbeleggers zoals pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen. Verder kunnen banken hun illiquide activa aanpassen zodat die als onderpand kunnen worden ingebracht bij extra liquiditeitsverstrekking door de centrale bank. Dit gebeurt overigens al op tamelijk grote schaal.

Tot slot, als uiterste noodmaatregel, kan worden overwogen dat de centrale bank het banken in tijden van stress toestaat om tijdelijk beperkingen op te leggen aan de maximaal over te maken bedragen. Net zoals men soms in het verleden in tijden van onrust de maximaal op te nemen hoeveelheid contant geld tijdelijk aan banden legde. Die tijdelijke beperkingen zouden vooral moeten gelden voor de grote depositohouders. Op deze wijze kunnen toezichthouders als het ware tijd kopen om te besluiten of, en zo ja, hoe zij een bank in problemen overeind proberen te houden.

Deze maatregelen kunnen op zeer korte termijn in gang worden gezet en vergen geen “ongeëvenaard experiment met de ruggengraat van onze economie”. Waarvan nota.