Wim Boonstra over armoede in een rijk land

Inleiding

De afgelopen decennia worden door velen gezien als het tijdvak van het opkomende neoliberalisme. Een terugtrekkende overheid en een bovenmatig vertrouwen in de zegeningen van de vrije markt zouden hebben geleid tot een hoge mate van onrechtvaardigheid, zoals een steeds grotere mate van ongelijkheid in de inkomens- en vermogensverdeling.

Dit beeld behoeft, in ieder geval voor Nederland, een stevige correctie. Ten eerste omdat de Nederlandse inkomens- en vermogensverdeling in internationaal perspectief gunstig afsteekt. Maar vooral omdat juist in Nederland de overheid zich in de loop der tijd steeds verregaander met de burgers is gaan bemoeien. Soms gaat dat op een manier die George Orwell versteld zou doen staan. Of het nu gaat om het beruchte tellen van tandenborstels bij uitkeringsgerechtigden of om de financiering van de kinderopvang, de overheid kijkt met de mensen mee. Ik denk dat nergens in de wereld een land te vinden is waarin in een tijd van grote maatschappelijke uitdagingen een kabinet valt over de financiering van de kinderopvang. Nederland kabouterland.

Verslaafd aan loonmatiging

Nederland is, afgemeten aan het bruto binnenlands product (BBP) per capita, een van de rijkste landen ter wereld. Toch heerst ook in ons land armoede. Nu is armoede een relatief begrip. Een arme Nederlander is in mondiaal perspectief nog altijd relatief rijk. Maar wat voor mensen echt relevant is, is dat zij in hun eigen samenleving volwaardig kunnen participeren.

En dat is voor een grote groep Nederlanders wel degelijk een probleem. In 2022 leeft, volgens cijfers van het CPB, 4,7% van de gezinnen onder de armoedegrens en groeit zo’n 7% van de kinderen op in armoede. Ons land telt meer dan 170 voedselbanken die circa 170.000 mensen ondersteunen met voedselhulp. Dit zijn cijfers waarvoor een rijk land zich zou moeten schamen. Hierbij zij aangetekend dat deze cijfers waarschijnlijk nog slechter zouden zijn als de overheid niet via allerhande toeslagen e.d. de inkomens van een groot deel van de Nederlanders aanvult. Een verklaring kan worden gevonden in het harde feit dat de lonen in ons land in de loop der decennia sterk zijn achtergebleven bij de toename van het BBP per werkende. De oorzaak: een dwangmatige neiging bij onze beleidsmakers om de loonkosten te matigen.

Grafiek 1. Looninkomens blijven achter bij BBP-groei.

Bron: CPB

Onze beleidmakers zijn in de loop der tijd verslaafd geraakt aan loonmatiging. Het was ooit verdedigbaar beleid, maar dat was wel in de context van begin jaren tachtig. Toen stond de winstgevendheid van ons bedrijfsleven zwaar onder druk, had ons land een nationaal spaartekort en lagen de overheidsfinanciën behoorlijk uit het lood. Matiging van de loonkostenontwikkeling is dan een goed idee. Sindsdien is het altijd een centraal element in het Nederlandse beleid geweest. Pas de laatste jaren horen we geluiden van politici of vanuit DNB dat de lonen best wat harder mogen stijgen. Organisaties zoals het IMF en de OESO hebben overigens in het verleden eerder al regelmatig gepleit voor hogere lonen in ons land.

Lonen worden door onze beleidsmakers vooral als kosten gezien. Op microniveau kun je dit een ondernemer in het MKB niet kwalijk nemen, maar het is van belang dat beleidsmakers zich realiseren dat op macroniveau de loonontwikkeling ook in hoge mate de binnenlandse bestedingen bepaalt. Hou een loonmatigingsbeleid lang vol en de groei van de particuliere consumptie blijft achter. Er wordt in dit kader ook vaak gewezen op onze internationale concurrentiepositie. Die concurrentiepositie is uiteraard belangrijk, maar ons land concurreert niet primair met lagelonenlanden. Sowieso draait de concurrentiepositie niet om het absolute loonkostenniveau, maar om de loonkosten per eenheid product. Eén blik op de ontwikkeling van onze betalingsbalans volstaat om in te zien dat er niets mis is met onze concurrentiepositie. Ons land heeft al decennia een structureel spaaroverschot, dat na de invoering van de euro ook nog eens fors is opgelopen. Het cumulatieve overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans in de periode 1981 – 2022 bedraagt 1.115 miljard euro, waarvan 947 miljard in het eurotijdperk.

Een arme Nederlander is in mondiaal perspectief nog altijd relatief rijk. Maar wat voor mensen echt relevant is, is dat zij in hun eigen samenleving volwaardig kunnen participeren. En dat is voor een grote groep Nederlanders wel degelijk een probleem.

Er wordt al lang op gewezen dat een kunstmatig laag gehouden loongroei de innovatie (en dus de productiviteits- en welvaartsgroei) afremt. De Delftse econoom Alfred Kleinknecht wees hier meer dan 30 jaar geleden al op en hij heeft een goed punt (Kleinknecht, 2018). Overigens speelde vroeger ook de wisselkoers een zekere disciplinerende rol. De gulden was indertijd een sterke valuta die in lijn met de Duitse mark structureel apprecieerde ten opzicht van de zwakkere Europese valuta’s. Dit leidde tot hogere exportprijzen, maar het had via lagere invoerprijzen ook een bescheiden positief effect op de koopkracht van de Nederlandse consument. Beide effecten vielen uiteraard grotendeels weg na invoering van de euro. Het is opvallend om te zien dat met het wegvallen van dit valuta-effect de groei van de arbeidsproductiviteit in ons land geleidelijk is weggezakt naar een historisch dieptepunt.

Grafiek 2. Arbeidsproductiviteit Nederlands bedrijfsleven (per uur).

Bron: CPB

Een tweede gevolg van het gevoerde beleid van de afgelopen decennia is dat een groeiende groep mensen niet meer kan rondkomen met hun inkomen. Dit wordt, terecht, door onze politici onaanvaardbaar geacht en die doen hun best om de schade te repareren. Het gevolg is wat door Robin Fransman werd aangeduid als de rondpompmachine (Fransman, 2020). Bovenop het primaire inkomensgebouw is een waterhoofd aan heffingen, kortingen, toeslagen en aanvullende regelingen ontstaan. Deze regelingen worden uitgevoerd en gecontroleerd door een uitvoeringsapparaat dat zwaar overbelast is geraakt en inmiddels volledig is vastgelopen. Overigens is de Nederlandse herverdelingstraditie erg oud. Zo dateren de hypotheekrenteaftrek en de huursubsidie respectievelijk van 1893 en 1970.

Goed bedoeld, ingewikkeld en vastgelopen

Als de afgelopen jaren één ding duidelijk is geworden, dan is het wel dat Nederland door dit alles in veel opzichten onnodig ingewikkeld is geworden. Er bestaat een veelheid van toeslagen, heffingen, subsidies, aftrekposten, heffingskortingen en wat dies meer zij. De lijst is eindeloos. Ook lokaal speelt dit: een starterslening voor jonge woningzoekers als de banken ‘te streng’ zijn, een gratis museumkaart, zwemles, noem maar op. Het gevolg is een veelheid van regelingen, die in het algemeen niet zijn getoetst op uitvoerbaarheid, effectiviteit en ongewenste neveneffecten.

Die regelingen zijn soms fraudegevoelig, maar dat is niet het belangrijkste nadeel. Niet zelden zijn ze in de praktijk niet of nauwelijks uitvoerbaar. Een tweede nadeel van de ontstane situatie is dat het tussen gemeenten tot substantiële verschillen kan leiden. Een rijke gemeente heeft nu eenmaal meer mogelijkheden om hulpbehoevende inwoners te steunen dan een arme gemeente. Ook hangt de bereidheid van een gemeente om bij te springen af van de lokale politieke kleur.

Verder leidt de veelheid aan regelingen tot hele vreemde bewegingen in de marginale belastingdruk, met name - maar niet uitsluitend - aan de onderkant van het inkomensgebouw. Het gevolg is een zogeheten armoedeval. Als mensen vanuit een uitkeringssituatie gaan werken kan de marginale druk oplopen tot boven de 100% (Omtzigt, 2021). Hoe complex het stelsel onbedoeld is geworden, is zeer recent geïllustreerd door het Instituut voor Publieke Economie (IPE), dat nauwgezet het cumulatieve effect van alle regelingen in kaart heeft gebracht (Van Dijk en Van de Ven, 2023). Uit hun onderzoek blijkt dat de marginale druk niet alleen verschilt per inkomen en -soort, maar ook per gezinssamenstelling en woonsituatie. En zij bewegen zich sterk afwijkend van de tarieven op de inkomstenbelasting.

Van een minimumloon moet je in beginsel in je levensonderhoud kunnen voorzien. Met een modaal inkomen moet een gezin comfortabel kunnen rondkomen. Waarbij met ‘rondkomen’ wordt bedoeld dat geen aanvullende regelingen nodig zijn

Dit alles is een sterke ontmoediging om de reguliere arbeidsmarkt te betreden. Tot slot kennen nogal wat regelingen hoge uitvoeringskosten, zowel voor de uitvoering zelf als voor het toezicht erop. Als vervolgens een overijverig ambtenarenapparaat doorschiet in haar toezicht, zoals recentelijk de belastingdienst, kunnen grote menselijke drama’s ontstaan. De toeslagenaffaire is hiervan natuurlijk het voorbeeld bij uitstek. De oplossing die het IPE aandraagt, te weten het vervangen van het bestaande, ingewikkelde stelsel door één inkomensonafhankelijke huishoudtoelage, zou al een belangrijke verbetering betekenen. Maar ook deze benadering gaat voorbij aan de kern van het probleem: waarom zijn al die toeslagen eigenlijk nodig?

Tijd voor een grote versimpeling

Want de belangrijkste achterliggende oorzaak voor de hierboven geschetste situatie is dat voor veel mensen hun netto-inkomen (lonen en uitkeringen) tekortschiet om volwaardig in de Nederlandse samenleving te participeren. Het is natuurlijk per definitie arbitrair om te bepalen wat het optimale inkomensniveau is. Toch kan een simpele vuistregel wellicht helpen. Van een minimumloon moet je in beginsel in je levensonderhoud kunnen voorzien. Met een modaal inkomen moet een gezin comfortabel kunnen rondkomen. Waarbij met ‘rondkomen’ wordt bedoeld dat geen aanvullende regelingen nodig zijn. Dus geen kinderopvangtoeslagen en heffingskortingen meer, geen aanvullende regelingen op gemeentelijk niveau meer en dus ook geen armoedeval meer. En liever ook geen algemene inkomensonafhankelijke huishoudtoelage, want wat is de ratio om eerst mensen belasting te laten betalen om vervolgens iedereen weer een inkomensonafhankelijke toeslag te geven? Dan ben je nog steeds geld aan het rondpompen. De echte oplossing ligt bij een hoger netto-inkomen uit arbeid dat men naar eigen inzicht kan aanwenden.

Een bijstands- of WW-uitkering zou moeten volstaan om met zo min mogelijk aanvullende toeslagen e.d. tijdelijk in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Uiteraard moet zeker de WW een prikkel bevatten om weer aan het werk te gaan. Dat kan worden bereikt via een relatief hoge WW-uitkering, maar een korte looptijd en met een verplichting tot het volgen van een relevante opleiding. De AOW moet een steviger fundament onder de oudedagsvoorzieningen leggen en worden geïndividualiseerd. Dus ook geen strafkorting als ouderen willen gaan samenwonen. Voor de minimale hoogte van een uitkering kan het NIBUD advies geven. Overigens kan het NIBUD ook prima adviseren als het gaat over de gewenste hoogte van het minimumloon en het modale inkomen. Kinderopvang moet goedkoop en toegankelijk zijn. Zeker als je iedereen de kans wilt geven om op de arbeidsmarkt te participeren is dit van groot belang. Financiering hiervan dient rechtstreeks via de overheid te geschieden. Niet via voorschotten of toeslagen, maar financiering per kind direct naar de opvanginstelling. Hou het simpel.

De hogere netto-looninkomens moeten deels worden betaald uit hogere brutolonen, maar ook door middel van lagere tarieven voor de inkomstenbelasting, met name de lagere schijven. Deze lastenverlichting kan deels worden gefinancierd uit lagere uitvoeringskosten, uit het afschaffen van allerhande regelingen en uit een hogere belasting op vermogen. Als gevolg van het stopzetten van het rondpompen van geld via de collectieve sector kan het ambtenarenapparaat worden ingekrompen, wat weer kan helpen om het beschikbare arbeidsaanbod te vergroten.

Hoe daar te komen?

Het spreekt voor zichzelf dat het hier voorgestelde beleid stapsgewijs moet worden uitgevoerd. Wat in decennia is scheefgegroeid kan niet in een paar stappen worden rechtgezet. En uiteraard zal altijd nodig blijven om de meest kwetsbare mensen gericht te ondersteunen. Dit alles vereist, jawel, een visie over de beste inrichting van de samenleving. De verhoging van nettolonen en uitkeringen moet in een tijdsbestek van meerdere jaren stapsgewijs worden doorgevoerd, ook om ondernemers de tijd te geven om de gevolgen van structureel hogere lonen op te vangen. Parallel daaraan moeten zoveel mogelijk aanvullende regelingen worden afgebouwd, te beginnen met de meest verstorende. Dit alles zal gezien de complexiteit ervan overigens niet eenvoudig zijn. Voor zover er regelingen nodig blijven, moeten die worden getoetst op zowel uitvoerbaarheid en eventuele verstorende werking, zoals een armoedeval. Deze toetsing dient bij nieuwe regelingen voorafgaand aan invoering te gebeuren, met periodieke evaluaties na invoering.

De grote ontspanning

Als de samenleving eenmaal grondig is vereenvoudigd, wordt deze een stuk logischer en eerlijker. De hogere loonkosten kunnen er inderdaad toe leiden dat bedrijven meer moeten investeren in productiviteitsverhogende technieken. De bedrijven die daar niet succesvol in zijn, zullen hun werkzaamheden moeten staken of worden overgenomen door sterkere bedrijven. Overigens zullen de hogere inkomens ook resulteren in hogere consumptieve bestedingen die op hun beurt weer goed nieuws zijn voor het op het binnenland gerichte bedrijfsleven. Wat resulteert is een per saldo krachtiger bedrijfsleven. Het overbelaste uitvoeringsapparaat van de overheid kan zich weer richten op primaire taken en is verlost van het uitvoeren en controleren van allerhande gestapelde, foutengevoelige en nauwelijks controleerbare regelingen. En de eliminatie van de armoedeval zal zonder twijfel de werking van de arbeidsmarkt versterken.

Dit alles is het overwegen waard, dunkt mij.

Literatuur

Dijk, J.,J. van & Y. van de Ven, Het einde van de toeslagen. Een robuust belastingstelsel voor inkomen uit werk, Instituut voor Publieke Economie, april 2023.

Fransman, R. (2020), Schaf de toeslagen af, ESB, 28 januari 2020.

Kleinknecht, A. (2018), CPB moet naar productiviteitseffecten van loonmatiging kijken, ESB, 31 december 2018.

Omtzigt, P (2021), Een nieuw sociaal contract, Uitgeverij Prometheus.