Leren leven met corona
Om als land goed voorbereid te zijn op toekomstige ontwikkelingen van het coronavirus, is op 5 september 2022 de, onder regie van de WRR opgestelde, studie ‘Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes’ uitgebracht (WRR, 2022). Deze studie bouwt voort op de scenariostudie ‘Navigeren en anticiperen in onzekere tijden’ (WRR en KNAW, 2021). De 5 scenario’s uit deze eerdere studie worden nader uitgewerkt en de opgaven voor de verschillende maatschappelijke domeinen worden verder in kaart gebracht. Deze domeinen betreffen economie, openbaar bestuur, zorg, onderwijs, cultuur, sport, wetgeving en internationale samenwerking. Ook zijn de scenario’s doordacht op implicaties voor wetenschap en technologie, gedrag en communicatie, en mensenrechten. Bij de uitwerking van de scenario’s heeft de WRR, met Josta de Hoog als projectcoördinator, samengewerkt met een groot aantal adviesraden.
De studie noemt twee aandachtspunten die essentieel zijn, namelijk (i) benut de goede tijden om de slechte tijden te doordenken, en (ii) zorg voor een brede maatschappelijke afweging van maatregelen en ontwijk de ingewikkelde keuzes daarbij niet.
Uitgangspunt van de scenario’s is dat we met de aanwezigheid van het coronavirus zullen moeten leren leven. Daarbij is er onzekerheid over hoe het virus zich zal ontwikkelen en dus over het verloop van de pandemie. De studie noemt twee aandachtspunten die vanwege deze onzekerheid essentieel zijn, namelijk (i) benut de goede tijden om de slechte tijden te doordenken, en (ii) zorg voor een brede maatschappelijke afweging van maatregelen en ontwijk de ingewikkelde keuzes daarbij niet. Dit laatste aandachtspunt betreft de politieke afweging van de haalbaarheid van de verschillende welvaartsdoelstellingen en daarbij de afruil tussen die welvaartsdoelstellingen. Dit hangt af van de mate waarin de ernst van het virus de maatschappelijke ontwikkeling belemmert. Vanuit het economisch perspectief gaat het bij deze politieke afweging om de gewichten die aspecten van volksgezondheid in de maatschappelijke welvaartsfunctie krijgen ten opzichte van andere aspecten, zoals onbelemmerd economische verkeer. Het hoe en wat van zo’n politieke afweging, die een welvaartseconomische visie oplevert, blijft in de scenario-studie onderbelicht.
De vijf scenario’s
De studie betreft invulling van de volgende vijf scenario’s:
Scenario 1: ‘Verkoudheid’. Dit scenario vervangt het ‘Terug naar (het oude) normaal’ scenario uit de oorspronkelijke WRR/KNAW studie. De reden is dat het virus nooit helemaal kan worden uitgebannen via wereldwijde immuniteit door vaccinatie of het doormaken van de infectie. Toch behoeft de overheid in dit scenario geen specifieke maatregelen te nemen tegen verspreiding van het virus. Wel zijn de gezondheidsgerelateerde, economische en sociale gevolgen van Covid-19 nog lang merkbaar.
Scenario 2: ‘Griep+’. Covid-19 gaat lijken op een gewone griep waarbij de meeste mensen niet ernstig ziek worden. Het virus blijft muteren, maar niet veel anders dan bij andere griepvirussen. Zo wordt het endemisch met jaarlijkse golven in de winter, waarbij de piek het ene jaar hoger kan zijn of later kan beginnen dan in het andere jaar. Zulke pieken komen boven op of naast de ‘normale’ griepgolf. Bij besmetting hebben de meeste mensen een mild tot matig ziekteverloop. Door herhaalde blootstelling bouwen zij immuniteit op. Wel moeten specifieke groepen, zoals medisch kwetsbaren en zorgpersoneel, jaarlijks een Covid-19-vaccinatie aangeboden krijgen, zoals dat ook nu het geval is voor de griep. In dit scenario is, net als in scenario 1, de inbreuk op de welvaartsbeleving in vergelijking met een wereld zonder corona minimaal.
Scenario 3: ‘Externe dreiging’. In Nederland en in de meeste andere welvarende landen hebben mensen immuniteit opgebouwd door het doormaken van infectie en/of vaccinatie. Het virus is daar onder controle. Er gaan geen nieuwe, ernstige varianten rond. In deze landen geldt dezelfde situatie als in het voorgaande ‘Griep+’ scenario. Daarbuiten blijft het virus echter rondgaan en muteert het tot nieuwe, gevaarlijke varianten. Het betekent dat er een streng grensbeleid nodig zal zijn om besmetting uit het buitenland met de nieuwe varianten te voorkomen. Zo nodig moet het besluit om grenzen te sluiten binnen enkele uren genomen kunnen worden. Dit heeft ingrijpende gevolgen voor persoonlijke en zakelijke reizen, en daarmee voor internationale handel. Vanuit dat oogpunt betekent het een belemmering van de welvaartsgroei ten opzichte van het voorgaande scenario.
Scenario 4: ‘Continue strijd’. In dit scenario ontstaan er steeds nieuwe virusvarianten die aan de bestaande immuniteit (door vaccins of doorgemaakte infectie) ontsnappen. Covid-19 blijft daarbij een serieuze bedreiging en vergt veel veerkracht in de samenleving. Het virus muteert sneller dan vaccins ontwikkeld, geproduceerd en toegepast kunnen worden. Hierdoor dreigt de zorg overspoeld te raken en is het ziekteverzuim in alle sectoren hoog. Er is geen werkend medicijn, een mogelijkheid die trouwens in geen van de scenario’s wordt meegenomen. Met name in dit scenario zal er een heftige discussie zijn over de afweging tussen aspecten van volksgezondheid en de benodigde belemmeringen van het maatschappelijke en economische verkeer. Zo zijn er aan de ene kant mensen die het sparen van levens en het in stand houden van de zorg en andere vitale sectoren van de maatschappij het belangrijkst vinden. Aan de andere kant zijn er mensen die niet langer met de vrijheidsbeperkende maatregelen willen of kunnen leven, en niet bereid zijn om activiteiten stil te leggen. Dit maakt een grondige en transparante afweging binnen de besluitvorming van groot belang waarbij vanuit de politiek helder moet kunnen worden duidelijk gemaakt hoe de belangen worden gewogen.
Scenario 5: ‘Worst case’. Door mutaties van het virus wordt Covid-19 dodelijker. Het virus circuleert wereldwijd en eist jaarlijks meer slachtoffers, in alle leeftijdscategorieën. Samenleving en economie maken een lange periode van ontwrichting door. Er zal een lange tijd sprake zijn van hevige uitbraken waarbij iedereen risico loopt op een ernstig of zelfs dodelijk ziekteverloop. In deze situatie zullen mensen zelf verregaande acties ondernemen om zich tegen het virus te beschermen. Fysieke sociale contacten worden zoveel mogelijk vermeden. In deze samenleving is de beschikbaarheid en het kunnen benutten van moderne digitale faciliteiten cruciaal. Er is veelal geen plek beschikbaar voor mensen die acute zorg nodig hebben, zodat zeer moeilijke keuzes gemaakt moeten worden over wie deze zorg krijgt en wie niet.
In mijn beleving is dit laatste scenario vergelijkbaar met een oorlogssituatie. In economische beleidsanalyses is het ongebruikelijk, want eigenlijk ondoenlijk, om met de mogelijkheid te rekenen dat zo’n situatie zich voordoet. Dat geldt ook voor kostbaar voorzorgbeleid vanwege het Worst case scenario. Het lijkt daarom redelijk om dit scenario vanuit het perspectief van de welvaartseconomische afwegingen vooralsnog buiten beeld te houden.
Scenariodenken
De studie noemt drie functies van het denken in scenario’s, namelijk (i) de beleidsvoorbereidende functie: welk beleid is er in dit scenario nodig en wat kan er nu al gedaan worden voor het geval dat het virus zich volgens dit scenario ontwikkeld?; (ii) de communicatieve functie: vermijd denken in schijnzekerheden; en (iii) de lerende functie: individuen en organisaties leren dankzij de scenario’s beter om te gaan met mogelijke toekomstige ontwikkelingen.
De studie vermeldt ook wat niet de rol van de scenario’s is: “Scenariodenken leidt dus niet tot draaiboeken, checklists en roadmaps. De beschreven beleidsimplicaties zijn dan ook geen adviezen in de traditionele zin van het woord (‘als…, dan…’). Het zijn handreikingen aan de regering en andere organisaties om verschillende plausibele toekomsten te doordenken, zodat men beter voorbereid is op dat wat komen gaat, maar nu nog onzeker is”.
De studie vermeldt ook wat niet de rol van de scenario’s is: “Scenariodenken leidt dus niet tot draaiboeken, checklists en roadmaps''.
Opmerkelijk is dat de scenario’s hier niet als ‘als…, dan…’ adviezen worden opgevat. Want dat is in feite wel wat er in de scenario’s gebeurt: als het virus zich zo en zo ontwikkelt, dan zal dat voor de maatschappij en het beleid de in het desbetreffende scenario beschreven gevolgen hebben. Bedoeld wordt waarschijnlijk dat de scenario’s niet de mogelijkheid bieden om impuls-response simulaties uit te voeren om de effectiviteit van beleidsmaatregelen te kwantificeren. Deze beleidssimulaties (en onzekerheidsvarianten) worden ook wel ‘what..if..’ simulaties genoemd.
Kwantificering van een wensscenario
Toch lijkt het, bij wijze van volgende stap, gewenst dat de scenario’s het uitgangspunt vormen voor impuls-response achtige redeneringen, in de zin dat wanneer zich een ongewenste ontwikkeling (bedreiging, knelpunt) voordoet, dat er dan al een reeds doordachte beleidsreactie beschikbaar is. In die zin heb ik bij de eerdere publicatie van de scenario’s door WRR/KNAW bepleit dat vanuit de beschikbare epidemiologische kennis wordt vastgesteld welk scenario vanuit beleidsoogpunt het meest wenselijk, maar ook haalbaar is (Den Butter, 2021). Dit kan dan als ‘wensscenario’ gelden. Het is een vorm van een ‘teleologisch’ scenario (τέλος = 'doel') waarbij het doel waar het scenario op mikt in de loop van de tijd gewijzigd kan worden wanneer door nieuwe ontwikkelingen de oorspronkelijke doelstelling echt niet meer haalbaar blijkt (of juist een beter doel haalbaar wordt). Een voorbeeld van zo’n wensscenario is het door de WRR in 2000 opgestelde ‘doorgroeiscenario’ voor de arbeidsparticipatie in de periode 2000-2020 (zie voor een terugblik Den Butter en Hazeu, 2020). Het bood de mogelijkheid om eventuele knelpunten en belemmeringen bij deze gekwantificeerde doorgroei van arbeidsparticipatie in beeld te brengen. In het geval van de coronascenario’s zou het ‘Griep+’ scenario uitgangspunt voor zo’n wensscenario kunnen zijn. Nadere cijfermatige invulling van dit scenario zou kunnen plaatsvinden met behulp van een uitgebreid en verfijnd epidemiologisch model, zoals dat bij het RIVM voor voorruitberekeningen voor de gevolgen van Covid-19 besmettingen en vaccinaties voor de volksgezondheid wordt gebruikt.
Modelbenadering voor wensscenario
Voor het kunnen invullen en doorberekenen van de gevolgen voor de economie dient zo’n epidemiologisch model wel te worden aangevuld met gedragsmatige relaties die de maatschappelijke en economische reacties op de verschillende beleidsmaatregelen om de verspreiding van het virus in te dammen, beschrijven. Sinds het uitbreken van de coronacrisis is een veelheid aan theoretische en empirische studies verschenen waarin epidemiologische aspecten uit de SIR of SEIR modellen worden gecombineerd met modellering van de economische gevolgen van coronabeleid. Een voorbeeld hiervan geeft de ECB, waar de beleidseconomen al vrij snel in hun bestaande beleidsmodel elementen van de SIR-modellering hebben opgenomen (zie Angelini et al., 2020). Dit betreft een aanvulling op het ECB-BASE model, een gestructureerd tijdreeksmodel dat indertijd zowel voor (conjuncturele) analyses als voor voorspellingen op de korte termijn werd gebruikt.
Zo’n cijfermatig ingevuld wensscenario kan ook dienen als lange termijn projectie als basis voor beleidssimulaties. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van een modelkalibratie met benutting van de beschikbare epidemiologische kennis over besmettelijkheid en het ziekmakend karakter van het virus, en over de mate van immuniteit na vaccinatie of het genezen zijn van de ziekte. Daarbij kan worden bezien welke de meest effectieve en minst kostbare beleidsingrepen zijn om onder de veronderstellingen over de ontwikkeling van het virus in het wensscenario de door de politiek omschreven afweging tussen doelstellingen op het gebied van volksgezondheid en maatschappelijke welvaart te bereiken.
Bij zo’n benoeming van een wensscenario, in dit voorbeeld op basis van de veronderstellingen over de ontwikkeling van het virus in ‘Griep+’, moet wel een signaleringssysteem in het leven worden geroepen wanneer zich belemmerende en ongewenste ontwikkelingen uit de scenario’s 3, 4, of zelfs 5 voordoen (of juist wanneer in een gunstige situatie de veronderstellingen uit het verkoudheidsscenario actueel worden). Achtergrond moet zijn dat zoveel mogelijk de status quo van het ‘Griep+’ scenario wordt gehandhaafd, totdat het signaleringssysteem aangeeft dat zo’n status quo niet langer met extra maatregelen valt te behouden. Zo is het nodig bij een externe dreiging volgens scenario 3 de afhankelijkheid van internationale productieketens te verkleinen door vooral een neiging te bevorderen naar een tendentie van lokaal produceren en consumeren. Dit conform een van de scenario’s uit Den Butter en Van der Duin (2020).
Wensscenario en voorzorgbeginsel
De studie van WRR c.s. van de coronascenario’s lijkt vooral geïnspireerd vanuit het voorzorgsbeginsel. Dit was ook het oorspronkelijk oogmerk van het pionierswerk op het gebied van scenario-analyse door Shell. De scenario’s van Shell verschilden echter in die zin van scenario’s ten behoeve van de maatschappelijke welvaartsanalyse dat het Shell oorspronkelijk ging om lering uit de scenario’s voor de bedrijfsstrategie te trekken. Dit om een zodanige flexibiliteit in de strategie te behouden dat deze bestand is tegen alle beschouwde toekomstbeelden. Dit betreft inderdaad het voorzorgsbeginsel van het voeren van een ‘no-regret’ beleid, dat in ieder scenario een voordeel oplevert, of althans geen groot nadeel in de vorm van hoge onnodige kosten. Maar dit perspectief lijkt te beperkt voor de coronascenario’s. Daar is nodig het meest wenselijk maar ook haalbare scenario te benoemen en te proberen zo goed mogelijk het beleid op verwezenlijking van dat wensscenario en de daarin geïmplementeerde welvaartseconomische afwegingen af te stemmen. Ongunstige (of gunstige) ontwikkelingen van het virus kunnen tot striktere en vanuit maatschappelijk perspectief meer kostbare (of minder strike en kostbare) beleidsmaatregelen aanleiding geven. Confrontatie met het wensscenario geeft dan aan in hoeverre de politieke afruil tussen volksgezondheid en andere onderdelen van maatschappelijk welvaart hierdoor dient te worden gewijzigd. Overigens is het ‘Sky’ scenario van Shell, dat een technisch mogelijk, maar uitdagend pad voor de samenleving schetst om de doelen van het klimaatakkoord van Parijs van 2015 te bereiken, ook als een dergelijk wensscenario op te vatten.
Referenties
Angelini, E., M. Damjanović, M. Darracq Pariès en S. Zimic (2020), ECB-BASIR: a primer on the macroeconomic implications of the Covid-19 pandemic, ECB Working Paper 2431, june 2020.
Butter, F,A.G, den (2021), Lange termijn Coronabeleid moet zich richten op meest wenselijk haalbare scenario, Me Judice, 19 november 2021.
Butter, F.A.G. den, en P.A. van der Duin, 2020, Technology, transaction costs and economic foresight. Developing tendency-based scenarios, Journal of Business & Economic Policy, 7 (1), blz. 52-64.
Butter, F.A.G. den, en C.A. Hazeu, 2020, Het concretiseren van beleidsdoelen in een verder weg gelegen toekomst; is dat nuttig? De WRR-studie ‘Doorgroei van arbeidsparticipatie’ uit 2000 als casus, TPEdigitaal, 14(3), blz. 44-58.
WRR en KNAW (2021), Navigeren en anticiperen in onzekere tijden, Gezamenlijke uitgave WRR/KNAW, 2 september 2021.
WRR (2022), (coördinatie), Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes, 5 September 2022.