Goed of geld
Het voorstel van het Libra-consortium (2019) heeft veel stof doen opwaaien,
waarbij allerhande mogelijkheden van, en bezwaren tegen deze innovatieve
betaalvorm de revue passeren. Er zijn dan ook nog veel vraagtekens te
plaatsen bij hoe de infrastructuur en het uiteindelijke gebruik van de
Libra er uit gaat zien. Een eerste vraag is of de Libra is op te vatten als
een verhandelbaar goed, waarbij de prijs op een markt – in dit geval de
Libra-markt – tot stand komt zoals dat bij grondstoffen en ook bij
cryptomunten zoals de Bitcoin het geval is. In dat geval ligt regulering
vanuit monetair oogpunt niet in de rede. Overigens is er ook dan, net zoals
bij de echte cryptomunten, aanleiding zich zorgen te maken over crimineel
gebruik van de Libra. Te denken valt aan witwassen en aan het buiten het
zicht van de fiscus houden van transacties en vermogen.
De Libra is echter geen (gewone) cryptomunt, zoals in reactie op het
voorstel van het consortium veelal wordt beweerd. De munt wordt niet via
een veel computertijd en energie vergend computeralgoritme gedolven.
Bovendien verschilt de onderliggende blockchaintechnologie voor de
administratie van houderschap van, en transacties met de Libra sterk van
die van de bekende cryptomunten. Een cruciaal verschil is dat de Libra een
stabiele munt moet worden. In het voorstel van het consortium wordt de
waarde van de Libra via een gecentraliseerd systeem gestabiliseerd. De
Libra zal als onderliggende waarde een mandje munten oftewel bestaand
fiatgeld hebben (Libra consortium, 2019). Bij een vaste samenstelling van
het mandje betekent het een vaste wisselkoers zodat er geen reden is om de
Libra uit speculatieve redenen aan te houden. De uiteindelijke vorm van de
Libra is bovendien afhankelijk van de reactie van de samenleving en
beleidsmakers. Het Libra-project is daarom meer dan, zoals beweerd wordt,
de start van een nieuw, maar verder gewoon, betaalsysteem. Vanwege het
ontwerp gericht op een stabiele betaaleenheid, de gerichtheid op het
reguliere betalingsverkeer en de onzekerheden over wat de uiteindelijke
toepassingen en effecten van Libra zullen zijn, ligt het voor de hand de
Libra in eerste instantie als geld op te vatten. Dat zou het Libra
consortium tot een geldscheppende instelling maken dat zich dient te houden
aan de voorschriften die voor dergelijke financiële instellingen gelden.
Wanneer het consortium alleen in Zwitserland (Genève) gevestigd is, gelden
de Zwitserse voorschriften, maar wel binnen de internationale afspraken. In
dat geval wordt het Nederlandse houderschap van Libra’s op gelijke wijze
behandeld als tegoeden van Nederlanders op buitenlandse bankrekeningen.
Publieke belangen
Als de Libra als geld wordt beschouwd en het consortium als geldscheppende
instelling, zijn er verschillende publieke belangen in het geding die door
regelgeving en handhaving moeten worden geborgd. Wanneer het consortium een
Zwitserse bankvergunning heeft, geldt de internationale regelgeving voor
bankentoezicht. Publieke belangen zijn hierbij rechtsbescherming als
collectief goed (privacy – waaronder transparantie over het gebruik van
betaalgegevens - en het tegengaan van crimineel gebruik), maar ook het
voorkomen van een bankencrisis via de Bazel III voorschriften. De vraag is
of in het geval van alleen een Zwitserse bankvergunning nog verdere
regulering nodig is om het specifiek Nederlandse publieke belang te borgen.
Wanneer het consortium een Nederlandse bankvergunning krijgt, wordt het een
geldscheppende instelling waarbij de Libra tegoeden van ingezetenen tot de
Nederlandse geldhoeveelheid worden gerekend. In dat geval is er mede vanuit
het monetaire stabilisatiebeleid sprake van een publiek belang. De mate
waarin de Libra vanuit dat perspectief bijdraagt aan de binnenlandse
geldschepping kan worden afgelezen aan de veranderingen in de tegenposten
van de Libra tegoeden op de balans van de Nederlandse Librabank.
Geldschepping wordt daarbij bezien vanuit de nationale boekhouding van een
gesloten stelsel balansen (zie Compaijen en Den Butter, 1991). De
veranderingen in de tegenposten van de geldhoeveelheid (inclusief Libra-tegoeden) op de geconsolideerde balans van de Nederlandse geldscheppende
instellingen geeft dan aan in hoeverre de geldschepping van de Libra,
gegeven de geldvraag, tot geldvernietiging bij andere bronnen van
geldschepping leidt. Hierbij zij opgemerkt dat het Facebook consortium
beoogt om de gemunte hoeveelheid Libra’s volledig af te dekken: “it is
backed by a reserve of assets designed to give it intrinsic value” (Libra
Consortium, 2019, blz. 3). Daarbij geschiedt het afdekken met kortlopende
vorderingen op andere geldscheppende instellingen en de overheid. Bij
consolidatie van de balansen vallen dergelijke vorderingen weg hetgeen zou
betekenen dat de geldschepping ten behoeve van de Libra geen (of
nauwelijks) invloed heeft op de totale verandering in de geldhoeveelheid.
Dit doet denken aan een depositobank waar ook gepoogd wordt door afdekking
van de private tegoeden zo min mogelijk eigenstandige geldcreatie te
bewerkstelligen. Dat vraagt wel een goede afstemming van de aangehouden
reserves op de vraag naar tegoeden, hetgeen zeker bij de Libra met de
koppeling aan de waarde van een internationaal valutamandje zeer
ingewikkeld en moeilijk uitvoerbaar lijkt. Bovendien vindt die afdekking
(waarschijnlijk) op de balans van het Libra-consortium internationaal
geconsolideerd plaats zodat er op nationaal niveau wel degelijk effecten op
de geldschepping, dan wel op de nationale geldhoeveelheid kunnen zijn. Het
beleid van het Libra-consortium kan daarom een rol gaan spelen in de
financiële markten. Afhankelijk van de uiteindelijke schaal van het
Libra-project kan het belang van de afdekkingsstrategie van de Libra
vergelijkbaar worden met het belang van de monetaire strategie van de
centrale banken.
Betalingsverkeer of ook kredietverlening
Een volgende vraag is of de Libra uitsluitend een voorziening van geld in
het betalingsverkeer biedt die de transactiekosten verlaagt, of dat via de
Libra ook kredietverlening plaatsvindt. In ieder geval lijkt het
voornaamste doel van de Libra het internationale betalingsverkeer te
faciliteren. Dan kan de Libra een bijdrage leveren aan het publiek belang,
in de zin dat het betalingsverkeer is op te vatten als een collectief goed,
waarbij het niet-rivaliserend en niet-uitsluitbaar behoort te zijn (zie Den
Butter en Mallekoote, 2019). Aan het criterium van het niet-uitsluitbaar
zijn van het betalingsverkeer is momenteel niet zonder meer voldaan, zeker
bij degenen die niet digitaal geletterd zijn, of zelfs niet over een
reguliere bankrekening kunnen beschikken. Juist de toegankelijkheid voor
iedereen vormt een belangrijk argument voor de invoering van de Libra,
tenminste wanneer men via een mobiele telefoon toegang tot internet heeft.
Zeker in gebieden met een onderontwikkeld bankwezen en/of door inflatie
gefrustreerd betalingsverkeer kan dat tot een aanmerkelijke verlaging van
de transactiekosten leiden. Dat betekent meer transacties en meer welvaart.
Vanuit dat oogpunt is de Libra goed geld. Daarbij lijkt de Libra op
elektronische bankbiljetten: betalingen in Libra kunnen direct tussen
verkopers en kopers worden afgewikkeld, zonder tussenkomst van een bank
zoals dat bij girale overschrijvingen het geval is.
Toch laat het zich aanzien dat de Libra niet alleen in het betalingsverkeer
gebruikt gaat worden. Een belangrijke functie van de Libra is dat het
gebruik ervan via open source mogelijk is, zodat private partijen apps
kunnen ontwikkelen waarbij zij kredietverlening inbouwen, bijvoorbeeld via
handelskrediet. Het betekent dat deze kredietverlening een punt van zorg en
mogelijk ook van regulering voor de monetaire autoriteiten dient te zijn.
Dit gebruik van de Libra heeft geen directe invloed op de geldschepping,
zoals bij bankkrediet het geval is, maar wel indirect aangezien de vraag
naar de Libra hiermee niet alleen bepaald wordt door de behoefte aan
transactiekassen, maar ook voor een deel door de kredietvraag.
Meer in het algemeen hangt de urgentie en draagwijdte van de regelgeving
die nodig is om het publiek belang van de Libra te borgen af van het
vertrouwen dat de Libra bij de gebruikers weet op te bouwen. Het blijft een
betaalmiddel met een fiduciair karakter, waarbij de totale door het
consortium te munten hoeveelheid Libra’s door de gebruikersvraag bepaald
wordt.
Innovatie, onzekerheid en regulering
De golf van technologische ict-innovaties is met het Libra-voorstel in het
hart van, of in ieder geval dichtbij ons geldstelsel aangekomen. Het Libra-consortium vraagt nadrukkelijk om richting van de regelgevers (hearing American Congress, 2019). De Libra is een innovatie in de Schumpteriaanse zin (Heertje, 2006). Zij
combineert een aantal bestaande elementen zoals een betalingssysteem,
digitaal geld en een privaat platformbedrijf tot iets wat nog niet bestaat.
Het is een innovatie die via het verlagen van transactiekosten en het
beschikbaar stellen van nieuwe betaalmogelijkheden wereldwijd een enorme
potentie tot welvaartsverbetering in zich bergt.
Er zijn flink wat known unknowns over de uitwerking op onze economische ordening van de Libra in haar eindstaat
Maar het is ook een
innovatie waarvan de eindstaat op dit moment nog onbepaald is. Zeker is dat
net als met andere grote innovaties zoals sociale media (zoals Twitter en
Facebook) de Libra niet (helemaal) past in de bestaande beleids- en
toezichtstructuren, en mogelijkerwijs grote neveneffecten heeft. Kortom
zoals ook de bovenstaande speculatie over de rol van de Libra in het
betalingsverkeer toont, zijn er flink wat known unknowns over de
uitwerking op onze economische ordening van de Libra in haar eindstaat. In
ieder geval zal de Libra via de verschillende positieve en negatieve
(neven)effecten, die nu nog niet te overzien zijn, zich ook in de monetaire
sfeer gaan manifesteren. En dat maakt de juiste beoordeling van het project
van groot belang voor monetaire beleidsmakers.
De president ('Governor') van de Bank of England betoogt dat het vaststellen van
de maatschappelijke condities waarbinnen private initiatieven als Libra
gaan opereren ex ante moet gebeuren. En dus niet, zoals bij de
opkomst van de sociale media, ex post, namelijk pas nadat
miljarden mensen actief gebruik zijn gaan maken van deze innovatieve
diensten (Carney, 2019). De sociale media platformen van Twitter en
Facebook zijn, net als de gebruikelijke intermediairs in het
betalingsverkeer, gebaseerd op tweezijdige markten waarbij gebruikers zowel
aanbieders als consument zijn. Netwerkeffecten en neveneffecten spelen bij
de opkomst van sociale media een grote rol. Het zijn innovaties die enorme
invloed op ons maatschappelijk gedrag hebben gehad, maar inmiddels ook
cruciaal zijn voor onze democratische processen. Dat leidt in meer algemene
zin tot allerlei nieuwe vraagstukken, die relevant zijn bij het oordeel
over de Libra (Susskind, 2018). Als bijvoorbeeld een politicus verwijderd
wordt van zo’n sociale media platform moeten we ons in de beoordeling van
de rechtmatigheid daarvan op bestaande wetten en regels baseren, zoals de
vrijheid van meningsuiting en de vrijheid diensten en goederen aan te
bieden in onze economische ordening. Een disruptieve innovatie zoals de
Libra kan echter ook nieuwe beleidsafwegingen over borging van het publiek
belang oproepen wanneer het bestaande wettelijk beoordelingskader niet
langer passend is. In het bovenstaand voorbeeld van de verwijderde
politicus betreft het de vraag of een dienst van sociale media, hoewel een
privaat initiatief, in bepaalde gevallen het karakter heeft van een
niet-uitsluitbaar collectief goed vanwege het belang voor ons
maatschappelijk en politiek debat.
Toezichthouders moeten zich voorbereiden op een eindstaat waarin de Libra als geld is op te vatten zodat regelgeving ten aanzien van geldcreatie en monetaire stabiliteit nodig is.
Bestaande wetten en regels toepassen op nieuwe ontwikkelingen gebeurt deels
door de interpretaties van onze rechtelijk macht. Waar dat geen uitkomst
biedt, ontstaat bij innovatieve diensten een proces waarbij nationale en
supranationale beleidsmakers deels jurisdictie overstijgende nieuwe
afwegingen over het publiek belang en onze economische ordening moeten
maken. Drie vragen komen rondom de snelle opkomst van de invloed van de
sociale media in onze democratische besluitvorming steeds terug:
- Moeten
de implicaties van innovaties van te voren bekend en gereguleerd zijn
alvorens deze in de praktijk te brengen?
- Is de scheiding tussen publiek
en privaat zoals we die kennen nog van toepassing en hoe gaan we om met
hybride vormen? en
- Waar is de bestaande wet- en regelgeving en
toezichtarchitectuur van toepassing, en welke instrumenten en regels zijn
daarnaast nog nodig?
De casus van de sociale media kan helpen om bij de heersende verwarring over het Libra-project de potentiële impact daarvan op
de monetaire verhoudingen en de vraagstukken waar wet- en regelgevers voor
staan te conceptualiseren. Bovenstaande vragen kunnen daarom een richtsnoer
zijn bij het nadenken over de reactie op het innovatieve voorstel dat het
Libra-consortium heeft gedaan.
Conclusie
De Libra biedt de belofte van een efficiënt wereldwijd betaalmiddel waarbij
betalingen direct tussen kopers en verkopers kunnen plaatsvinden. Dat
verlaagt de transactiekosten in handelstransacties en bevordert de
welvaart. In die zin kan de Libra een welkome aanvulling in het
betalingsverkeer vormen (zie ook Boonstra, 2019). Wel kunnen er
verschillende publieke belangen in het geding zijn waarvan de borging tot
overheidsbemoeienis noopt. Dat betreft in de eerste plaats
privacybescherming, het tegengaan van belastingontduiking en gebruik van de
Libra voor criminele transacties. Maar ook moeten toezichthouders zich
voorbereiden op een eindstaat waarin de Libra als geld is op te vatten
zodat regelgeving ten aanzien van geldcreatie en monetaire stabiliteit
nodig is. Voor zover de Libra gebruikt gaat worden bij de kredietverlening
is dat een reden tot overheidszorg. Het proces om tot de juiste regelgeving
te komen is, zoals bij alle innovaties, iteratief. Vraagstukken die nu
spelen bij de sociale media en onze democratische besluitvorming kunnen
hierbij richting geven aan monetaire en financiële beleidsmakers.
Referenties:
Boonstra, W. (2019), De Libra is een welkome aanvulling op het financiële stelsel, Me Judice, 17 juli
2019.
Butter, F.A.G. den, en P.M. Mallekoote (2019), The payment system as a public good? Lessons learned in the Netherlands, Journal of Payments Strategy & Systems, 12 (4), blz. 304-313.
Carney, M. (2019), Enable, empower, ensure; A new finance for the new economy, Speech, 20 June 2019, Bank of England.
Compaijen, B. en F.A.G. den Butter (1991),
De Nederlandse Economie 3; Het Jaarverslag van de Nederlandsche Bank
(Vierde druk), Wolters-Noordhoff, Groningen.
Heertje, A. (2006), ‘Schumpeter and technical change’ in: J. Middendorp
red.,
Schumpeter on the Economics of Innovation and the Development of
Capitalism
, Edward Elgar, Cheltenham, blz. 75-94.
Libra Consortium (2019), An Introduction to Libra, White Paper,
From the Libra Association members.
Susskind, J. (2018), Future Politics Living Together in a World Transformed by Tech, Oxford University, Oxford.