De voetangels van een stelsel met persoonlijke pensioenpotten

Onderwerp:
Dossier:
De voetangels van een stelsel met persoonlijke pensioenpotten image

Afbeelding ‘Yesterday's Paper’ van FaceMePLS (CC BY 2.0).

Een nieuw stelsel met op individuele behoeftes en wensen afgestemde pensioencontracten betekent een fundamentele verandering ten opzichte van de huidige situatie. Volgens de Amsterdamse hoogleraar Frank den Butter kent dit nieuwe stelsel nog veel valkuilen en voetangels die de ontwerpers te makkelijk negeren in hun analyse in de zoektocht naar financiële houdbaarheid van het stelsel. Een nieuw stelsel brengt het risico met zich mee dat het instabieler wordt en dat de ongelijkheid in pensioenuitkomsten toeneemt.

Individualisering pensioenstelsel

In juli 2016 presenteerde staatssecretaris Klijnsma de plannen voor de toekomst van ons pensioenstelsel (Klijnsma, 2016). Vanuit de wens van het kabinet dat alle werkenden een toereikend pensioen opbouwen, afgestemd op de individuele situatie, tonen de plannen dat individualisering van de pensioenmogelijkheden wordt doorgezet. Een toekomst met veel geïndividualiseerde pensioencontracten zal echter een fundamentele verandering van de inrichting van het pensioenstelsel met zich mee brengen. Maar in de heroverweging van een nieuw pensioencontract zal men toch eerst een aantal principiële vragen moeten beantwoorden die in het pensioen van de toekomst een rol gaan spelen. Een inventarisatie.

Risicospreiding maar geen risicosolidariteit

Bij pensioenen spelen twee risico’s: langlevenrisico en beleggingsrisico. Een eerste politieke keuze betreft de mate waarin er bij een stelsel met geïndividualiseerde pensioenen nog sprake moet zijn van risicosolidariteit. Risicosolidariteit - gelijke premies voor ongelijke risico’s – kan tot een ongewenste herverdeling leiden. Dat is zeker het geval bij het langlevenrisico, waar hoger opgeleiden, en dus ook de hogere inkomens, een langere levensverwachting hebben dan de minder opgeleiden. Individuele voorkeuren ten aanzien van het beleggingsrisico kunnen verschillen, maar risicosolidariteit lijkt ook op dit gebied niet gewenst. Dat is iets anders dan dat er een welvaartsvoordeel valt te halen via intergenerationele risicospreiding. Het idee – overigens al benoemd in een voorstudie bij het WRR-rapport “Generatiebewust Beleid” (Boender et al., 2000) – is dat generaties met beleggingsgeluk generaties met beleggingspech kunnen helpen (zie ook Beetsma en Romp, 2014). Opgemerkt zij dat risicospreiding, net zoals risicodeling, een vorm van kanssolidariteit is en moet worden onderscheiden van risicosolidariteit. Bij kanssolidariteit is er geen sprake van gelijke premies bij ongelijke risico’s en dus van ex ante herverdeling; bij risicosolidariteit wel Het laat zich aanzien dat het pensioenstelsel met geïndividualiseerde pensioenen juist zoveel mogelijk risico-neutraal moet worden ingericht, waarbij zo goed mogelijk de voordelen van collectieve risicospreiding worden benut. In hoeverre deze intergenerationele risicospreiding maatschappelijk uitvoerbaar is (zie Boelaars en Bouwman, 2017) is weer een politiek dilemma.

Herverdeling bij reparatie van de doorsneepremie

Aan de randvoorwaarde van risiconeutraliteit zitten echter nog flink wat haken en ogen. Zo is in de overgangsperiode naar een nieuw stelsel een intergenerationele herverdeling onvermijdelijk om het probleem van de doorsneepremie op te lossen. De in de uitkeringscontracten (defined benefit) gehanteerde doorsneepremie – een uniform premiepercentage van het inkomen – heeft tot gevolg dat jongeren via een lange beleggingshorizon te veel vermogen opbouwen en ouderen te weinig. In een ononderbroken carrière is dat geen groot probleem want dan betaalt men later te weinig wat men vroeger te veel heeft betaald. Maar bij allerlei carrièrewisselingen is er al gauw sprake van herverdeling van jong naar oud. Dat is vooral ongunstig voor degenen die op latere leeftijd als ondernemer voor zich zelf beginnen. Het blijkt dat het momenteel opgebouwde pensioenvermogen onvoldoende is om aan de uitkeringsverplichtingen te voldoen indien jongeren niet langer te hoge premies betalen. In feite is sprake van een impliciet omslagelement waarbij de jongeren van nu aan de ouderen van nu betalen in de verwachting dat wanneer zij oud zijn, de jongeren dan ook weer voor hen zullen betalen. Het CPB (2015) berekent dat opheffen van het omslagelement ongeveer 100 miljard euro kost. De politieke keuze is wie - jong, oud, rijk - deze rekening gaat betalen.

De berekeningen van het CPB zijn gebaseerd op wat genoemd wordt een “maatmens”. Dit om de intergenerationele verdelingseffecten te kunnen scheiden van de verdelingseffecten binnen generaties die ontstaan vanwege uiteenlopende loonprofielen. Immers, iemand met een steil loonprofiel betaalt aan het begin van de carrière minder te veel premie – of soms helemaal niet te veel – dan iemand met een vlak loonprofiel. In die zin is er bij de doorsneepremie sprake van een onbedoelde herverdeling van mensen met weinig succes in hun carrière naar mensen met veel succes (Den Butter, 2015). Dit onbedoelde herverdelingsaspect, en de manier waarop dat moet worden gerepareerd, blijft tot nu toe in het pensioendebat buiten beeld, maar vormt evenzeer een politiek dilemma.

Vrije keuzes voor pensioenaanbieder

Een belangrijke politieke kwestie bij het toekomstige pensioenstelsel is of er sprake zal zijn van een vrije keuze van pensioenfonds. Hierover wordt nog getwijfeld. Als alternatief wordt wel gedacht aan één groot nationaal Pensioenfonds. Vanuit het oogpunt van optimaal risicobeheer en diversiteit van het aanbod van pensioencontracten lijkt dat niet zo’n goed idee is. Veeleer valt een ontwikkeling te verwachten waarbij er bij vrije keuze een palet aan aanbieders van pensioencontracten zal ontstaan. Het betekent dat pensioenfondsen – of in bredere zin de financiële instellingen die pensioencontracten aanbieden – zich veel meer op gedifferentieerde individuele wensen zullen richten. Extreem gesteld zal iedereen een individueel pensioencontract worden aangeboden dat volledig is afgestemd op toekomstige pensioenbehoefte, met in acht neming van de gewenste risicomijding bij verzekering van het langlevenrisico en het beleggingsrisico.

In werkelijkheid zal er sprake zijn van het aanbod van een aantal standaardcontracten bij wijze van “default opties”; te meer daar het publiek niet zelf in staat blijkt de pensioenvoorkeuren te articuleren en rationele keuzes te maken (Prast, 2017). Toch zullen in zo’n situatie van vrije keuze pensioenaanbieders zich door differentiatie van de contracten van elkaar willen onderscheiden. Vergelijk de manier waarop allerhande verschillende telefoon- en internet abonnementen worden aangeboden, en de verschillen tussen ziektekostenverzekeringen. Dit verhoogt de complexiteit en biedt bovendien de mogelijkheid tot (al dan niet verholen) risicoselectie. Moeten mensen via een lagere pensioenpremie beloond worden voor een ongezonde leefwijze? Misschien is een zekere mate van risicosolidariteit dan toch te verkiezen. Aan de andere kant: moet risicoselectie worden verboden voor mensen die vanwege een genetische aanleg een lagere levensverwachting hebben? Daarnaast is het een politieke keuze of buitenlandse aanbieders zich op deze markt mogen begeven. Essentieel is dan welke toegangseisen worden gesteld en in welke vorm het toezicht op de pensioenfondsen wordt geborgd.

Big data en de pensioenen

Deze ontwikkeling met meerdere concurrerende pensioenaanbieders dient des te meer met argwaan te worden bezien, daar benutting van “big data” (of “Data Science”) de aanbieders van pensioenen gedetailleerd inzicht kan verschaffen in specifieke risico’s van individuen die zich aanmelden voor een pensioenverzekering. Uit een inventarisatie van Knoef en Werker (2017) blijkt dat de pensioendeskundigen in ons land verwachten dat met name het personaliseren van pensioenproducenten en pensioencommunicatie met behulp van Data Science een grote impact en een grote kans van slagen heeft. Passende pensioenpremies bij dat gedifferentieerde aanbod kunnen in theorie de gewenste mate van risico-neutraliteit borgen, maar in de praktijk zal de deur openstaan voor afwenteling van risico’s naar de maatschappij. Daarbij is het is denkbaar dat pensioenaanbieders contractuele risico’s gaan afdekken via herverzekeren, en daarbij zodanig complexe financiële producten creëren dat hier kans op besmetting ontstaat. Anders gezegd, de kansverdelingen die aan de individuele risico berekeningen ten grondslag liggen, kunnen bij onverwachte schokken zodanig veranderen dat niet aan de uitkeringsverplichtingen kan worden voldaan. Het gevolg is dat toezicht op de pensioenfondsen niet alleen de individuele pensioenfondsen (microprudentieel) zal betreffen, maar dat hier ook sprake zal moeten zijn van systeemtoezicht (macroprudentieel). Bovendien is analyse van “big data” niet kosteloos, maar brengt juist hoge kosten met zich mee. Het gevolg is dat grote pensioenfondsen hier schaalvoordelen kunnen benutten, zodat, analoog aan de bankencrisis, hier fondsen ontstaan die “too big to fail” zijn. Meer in het algemeen is het een politiek dilemma hoe moet worden omgegaan met pensioenfondsen die door een ongelukkig beleggingsbeleid, of door een te risicovol aanbod van pensioencontracten, niet aan hun verplichtingen kunnen voldoen. In hoeverre moet de overheid hier bijspringen en wordt de maatschappij de dupe van deze inschattingsfouten?

Van menselijk kapitaal naar pensioenkapitaal

Bij de aanvang van het werkzame leven beschikken jongeren over een grote hoeveelheid menselijk kapitaal: menselijk kapitaal is immers het verdisconteerde toekomstige inkomen over de levensloop. Via besparingen wordt dit menselijk kapitaal voor een deel omgezet in kapitaal dat na afloop van het werkzame deel van het leven inkomen verschaft. Dit betreft pensioenkapitaal, maar daarnaast ook kapitaal in eigen huizenbezit en in beleggingen. Pensioenregelingen en de daarbij geldende fiscale maatregelen (bijvoorbeeld het Witteveen-kader) zijn bedoeld om de keuze bij deze omzetting van menselijk kapitaal in verschillende vormen van vermogen en voorzieningen voor de oude dag te beïnvloeden. Daarbij kan de overheid het als een publiek belang zien dat voldoende pensioenkapitaal wordt opgebouwd (zie de bovengenoemde wens van Klijnsma, 2016). Een argument is dat bij onvoldoende pensioen, en dus bij het onvoldoende afdekken van het langleven risico, de kans groter wordt dat een beroep op uitkeringen wordt gedaan, die vanuit de algemene middelen worden betaald. Dat is een negatief extern effect. Daarnaast is een argument dat bij wijze van spreken de erfbelasting bij pensioenkapitaal 100 procent is. Anders dan bij andere vermogensvormen is pensioenkapitaal niet overerfelijk. Aldus draagt een prikkel tot het vormen van pensioenkapitaal bij tot meer intragenerationele vermogensgelijkheid: nabestaanden erven geen extra vermogen, hetgeen de vermogensongelijkheid binnen generaties beperkt. In het verlengde hiervan is wel de mogelijkheid bezien om pensioenkapitaal ook via eigenhuizenbezit op te bouwen (Taskforce Verzilveren, 2013). In dat geval moet er regelgeving zijn waarbij de waarde van het eigen huis aan het eind van het werkzame leven wordt omgezet in een lijfrente-uitkering. Wel is dan uit het oogpunt van spreiding van het beleggingsrisico nodig dat fluctuaties in verkoopprijzen van woningen worden opgevangen. In geval van kapitaalmarktfalen ligt dan regelgeving van de overheid voor de hand. Al met al heeft de bemoeienis van de overheid om te zorgen dat er voor iedereen toereikende pensioenen zijn, onvermijdelijk tot gevolg dat er herverdelingseffecten optreden. Het is dan aan de politiek om te bepalen hoeveel extra koopkracht wordt gegeven aan degenen die een pensioen willen opbouwen ten koste van de koopkracht van degenen die liever met eigen belegd vermogen in hun oude dag willen voorzien.

Besluit

Meer keuzevrijheid en een grotere diversiteit bij pensioencontracten zal een fundamentele verandering in het pensioenstelsel teweegbrengen. Kennis van risico’s en van risicopreferenties zal bij het aanbod een grote rol gaan spelen. Daarbij dienen ongewenste risicoselectie en ongewenste herverdelingseffecten te worden vermeden. De politiek bepaalt wat hierbij ongewenst is. Hopelijk zijn de partijen die aanschuiven bij het regeerakkoord zich hiervan bewust. Het vergt daarna nog heel wat inspanning om de regelgeving af te stemmen op deze politieke voorkeuren en om via adequaat toezicht de ongewenste effecten te voorkomen.

Referenties:

Beetsma, R. en W. Romp (2014), Intergenerationele risicodeling en collectiviteit, in L. Bovenberg et al. (red.), Toekomst voor Aanvullende Pensioenen, KVS Preadviezen 2014, Amsterdam: Joh. Enschedé, blz. 131-155.

Boelaars, I. en K. Bouwman (2017), Zin en onzin van intergenerationele risicodeling, Economisch Statistische Berichten, 102, blz. 267-269.

Boender C.G.E., S. van Hoogdalem, R.M.A. Jansweijer en E. Van Lochem (2000), Intergenerationele solidariteit en individualiteit in de tweede pensioenpijler: een scenario-analyse, WRR Werkdocument 114.

Bonenkamp, J., P. Broer, E. Westerhout (2015),Intergenerationele risicodeling in collectieve en individuele pensioencontracten, Netspar Industry Paper Series, Design paper 42.

Butter, F. den (2015), “Pensioenadvies SER blind voor ongelijkheid”, Me Judice, 18 februari 2015.

CPB (2015), Transitie doorsneeproblematiek: een kwantitatieve analyse, CPB notitie aan Commissie Toekomstpensioenstelsel, 9 januari 2015.

Knoef, M. en B. Werker (2017), Netspar en Big Data, Netspar, Januari 2017

Klijnsma, J., (2016), Kamerbrief Perspectiefnota Toekomst Pensioenstelsel, 8 juli 2016

Prast, H. (2017), De psychologie van pensioenkeuzes, Netspar Brief , Editie 10, juni 2017

Taskforce Verzilveren (2013), Eigen Haard is Zilver Waard (Paul Tang, Bernard Verbeek, BoerCroon).

Te citeren als

Frank den Butter, “De voetangels van een stelsel met persoonlijke pensioenpotten”, Me Judice, 5 juli 2017.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding

Afbeelding ‘Yesterday's Paper’ van FaceMePLS (CC BY 2.0).

Ontvang updates via e-mail