Inleiding

“(…) Daarbovenop wordt het wettelijk minimum(uur)loon generiek met 7,5% verhoogd. De gekoppelde loongerelateerde uitkeringen (WW, ZW en WIA) en de AOW volgen deze generieke stijging niet. De gekoppelde minimumuitkeringen (zoals de bijstand, Wajong, de toeslagenwet en een deel van de WGA en WAO) volgen deze generieke stijging wel.”

Onder politici van de oppositie leidden deze zinnen uit het regeerakkoord 2022-2025 tot verontwaardiging. De PvdA en 50Plus riepen via een petitie burgers op te eisen dat de koppeling van de AOW aan het minimumloon zou blijven en dat dus ook de AOW met 7,5% verhoogd zou worden. Inmiddels is er in de Eerste Kamer een breed gesteunde motie ingediend die de regering verzoekt de AOW evenveel te laten meestijgen met het minimumloon (Eerste Kamer, 2022).

Onder economen was de reactie op dit beleidsvoornemen, daarentegen, overwegend positief. Kennelijk zien de meeste economen niets in het advies van beleidseconoom Piet Rietman om de AOW een grotere plek in het pensioengebouw te geven. Ikzelf had in 2008 voorgesteld de AOW de schokken in het pensioenstelsel op te laten vangen: bij lage rente en/of hoge inflatie ligt het voor de hand de AOW een groter aandeel in het stelsel te geven, deels ook om het stelsel van aanvullende pensioenen uit de wind te houden (Verbon, 2008).

De AOW en (inter)generationele solidariteit

Spraakmakende economen, zoals bijvoorbeeld Raymond Gradus en Pierre Koning (2022), willen heden ten dage de koppeling van de AOW aan het minimumloon niet ten volle intact laten, en steunen daarmee het plan uit het regeerakkoord. Hun twee belangrijkste argumenten zijn dat de AOW aanzienlijk hoger is dan het sociaal minimum en dat de AOW-verhoging ten koste zou gaan van (intergenerationele) solidariteit. Het eerste argument ontlenen Gradus en Koning aan berekeningen van Donders en de Kam (2022) die lieten zien dat van drie sociale minima de netto AOW-uitkering overduidelijk het hoogste is. Bij een verhoging van de bijstandsuitkering met 7,5 procent netto zou, bij een gelijkblijvende AOW-uitkering, de AOW-uitkering nog steeds hoger zijn dan de bijstandsuitkering.

Het tweede argument is gebaseerd op berekeningen van het CPB waaruit bleek dat het beleid op basis van het regeerakkoord tot een stijging van de overheidsschuldquote in 2060 zou leiden van 28 procent naar 92 procent van het bbp. Hoewel er bij de AOW geen schuldfinanciering plaatsvindt, berekenen Gradus en Koning dat als het effect van de AOW-verhoging met 7,5 procent wel met schuld zou worden gefinancierd, de schuldquote zelfs op 106 procent van het bbp uit zou komen in 2060. De huidige jongere generaties zouden die schuld in de toekomst weer tot een aanvaardbare hoogte moeten terugbrengen, zo was de suggestie.

Het argument van de intergenerationele solidariteit is inmiddels door diverse andere economen opgepakt. Sheila Sitalsing schrijft in De Volkskrant: “Waarom moet je jongeren een rekening van 2,4 miljard laten betalen?” Jasper van Dijk, ook in De Volkskrant schrijft: “De oppositie (…) doet precies het tegenovergestelde van jongeren helpen. Zij (…) klaagt dat de ouderen er niet genoeg op vooruitgaan en eist een verhoging van de AOW. (…) De AOW-verhoging, die 2,4 miljard euro per jaar kost, wordt (…) waarschijnlijk vooral bekostigd door jonge generaties.”

Fieke van der Lecq gebruikt in de NRC van 21 januari jl. een meer dynamisch argument om aan te tonen dat de verhoging van de AOW-uitkering nadelig zou zijn voor jongeren. Haar betoog was als volgt. Bij een AOW-verhoging gaan alle ouderen er direct op vooruit. Maar tegen de tijd dat jongeren met een aanvullend pensioen met pensioen gaan, is de verhoging vermoedelijk alweer tenietgedaan. De hogere AOW leidt immers tot een hogere franchise, wat betekent dat jongeren die bij een aanvullende-pensioenregeling zijn aangesloten, minder pensioen boven op hun AOW gaan opbouwen. Dat is, aldus Van der Lecq, nadelig voor jonge werknemers. Zij betalen via de belasting wel mee aan de hogere AOW voor huidige gepensioneerden, maar bouwen zelf minder aanvullend pensioen op voor de toekomst.

Toeslagen beter dan generieke verhoging van de AOW?

In hetzelfde artikel in de NRC geven een aantal economen alternatieven aan voor een generieke verhoging van de AOW. Als het doel is de arme ouderen te ondersteunen is het volgens deze economen beter om gebruik te maken van toeslagen. Koen Caminada pleit voor een ouderentoeslag. Pierre Koning geeft de voorkeur aan een jaarlijkse toelage die mensen met een klein pensioen kunnen aanvragen bij hun gemeente. Ook de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO) wordt als alternatief genoemd. De AIO vult een niet-volledige AOW-uitkering aan tot iets boven het bijstandsniveau. Kees Goudswaard stelt voor deze regeling ook toepasbaar te maken voor mensen met een volledige AOW, maar met geen of een laag aanvullend pensioen.

Het gemeenschappelijke element van deze voorgestelde alternatieven is dat deze de AOW inkomens- en eventueel vermogensafhankelijk maakt. We kunnen vaststellen dat dit niet het ideaal was dat de ‘aartsvaders van de AOW’ voor ogen hadden. In de memorie van toelichting bij de algemene ouderdomsverzekering (in het parlementaire jaar 1954-1955) stelt de toenmalige regering: “dat de nieuwe wettelijke regeling slechts een bodemvoorziening dient te geven. Gezien het vorengaande zal deze voorziening slechts uniforme uitkeringen moeten verstrekken. Wanneer men er immers van uitgaat, dat de wettelijke regeling het treffen van voorzieningen in de privaatrechtelijke sfeer mogelijk moet maken en zelfs stimuleren, ligt het niet voor de hand bij deze regeling zelf reeds verband te leggen tussen het inkomen tijdens de actieve periode en dat op de oude dag” (t.a.p., blz. 30).

Het gemeenschappelijke element van deze voorgestelde alternatieven is dat deze de AOW inkomens- en eventueel vermogensafhankelijk maakt. We kunnen vaststellen dat dit niet het ideaal was dat de ‘aartsvaders van de AOW’ voor ogen hadden.

Met andere woorden, een inkomensafhankelijke AOW zou het opbouwen van een aanvullende-pensioenvoorziening ontmoedigen. Een uniforme uitkering voor iedereen bevat zo’n ontmoedigingseffect niet. Afgezien van de afhankelijkheid van de huishoudsituatie is de AOW aan de uitkeringskant uniform gebleven. De AOW is wel aan de ‘belastingkant’ meer en meer inkomensafhankelijk gemaakt door de invoering van ouderenkortingen.

Is AOW-bijstand beter dan het uniform basispensioen? 

Kortom, de alternatieven die de bovengenoemde economen voorstellen voor eventuele ‘reparaties’ van de situatie van arme ouderen, geven de AOW meer het karakter van een bijstandsuitkering. Dit slaat de waarschuwing van de aartsvaders van de AOW van 67 jaar geleden in de wind. In feite is die waarschuwing nu nog relevanter gezien het hoge en nog steeds toenemend aantal zzp-ers. De meeste zzp-ers zijn niet verplicht voor zichzelf een aanvullend pensioen op te bouwen. Door de AOW inkomensafhankelijk te maken, zal de behoefte onder deze groep om een aanvullend pensioen op te bouwen, niet toenemen.

Gradus en Koning vinden dat, omdat de AOW-uitkering hoger is dan de bijstand, het te rechtvaardigen is om de AOW niet, maar de bijstand wel te verhogen. Zij delen daarmee met anderen de mening dat mensen met alleen AOW niet meer zouden mogen krijgen dan mensen in de bijstand. Koning zegt in het eerder aangehaalde artikel in de NRC dat er een politieke discussie moet komen over de rechtvaardiging van dat verschil. Hij wordt als volgt geciteerd: “Vinden we gepensioneerden kwetsbaarder dan mensen in de bijstand? Hebben zij meer geld nodig?”

Kortom, de alternatieven die de bovengenoemde economen voorstellen voor eventuele ‘reparaties’ van de situatie van arme ouderen, geven de AOW meer het karakter van een bijstandsuitkering.

Uit de berekeningen van Donders en De Kam (2022) waar Gradus en Koning zich op baseren blijkt dat het achterblijven van de bijstand ten opzichte van de AOW vooral veroorzaakt is door het afschaffen van de zogenaamde kostwinnersfaciliteit in de belastingheffing. Die kostwinnersfaciliteit maakte het onaantrekkelijk voor een niet-werkende partner om een baan te zoeken (zie Donders en De Kam voor een gedetailleerde uitleg). Het afschaffen van de kostwinnersfaculteit had dus tot doel aan bijstandontvangers een prikkel tot werken te geven. Van AOW-ers wordt niet verlangd dat zij een baan gaan zoeken en daarom is voor hen deze belastingfaciliteit niet afgeschaft.

Het verschil tussen de bijstand- en de AOW-uitkering heeft dus weinig tot niets met het verschil in behoeften tussen beide groepen te maken. Als mensen in de bijstand niet rond kunnen komen van de uitkering, kunnen ze overigens via de gemeente een beroep doen op de individuele inkomenstoeslag. De gemeente bepaalt of er recht is op zo’n toeslag.

De AOW wordt niet alleen door jongeren gefinancierd

We zagen dat Gradus en Koning, Sitalsing, Van Dijk en, via een iets geavanceerder argument, Van der Lecq, vinden dat het koppelen van de AOW aan de extra verhoging van het minimumloon de solidariteit van jongeren met ouderen te veel op de proef stelt. Zij claimen, min of meer impliciet, dat de kosten van de verhoging van de AOW, 2,4 miljard euro, moet worden opgebracht door jongeren, terwijl zij er niet van profiteren.

Een punt dat deze economen echter niet expliciet meenemen is dat ouderen ook meebetalen aan de AOW. Laten we daarom, wellicht ten overvloede, eerst aandacht besteden aan de financiering van de AOW. De AOW wordt traditioneel gefinancierd door het omslagstelsel. Huidige werkenden betalen voor de huidige AOW-ers. Niet-AOW-ers betalen daarvoor AOW-premies, die in Nederland inbegrepen zijn in de eerste belastingschijf van de inkomstenbelasting. De AOW is heel lang als een verzekering beschouwd. Door AOW-premie te betalen, bouwden Nederlanders onder de AOW-leeftijd een deel van een recht op een AOW-uitkering op. De logische implicatie was dat zodra men de AOW-leeftijd bereikte, er geen AOW-premie meer hoefde te worden betaald. De eerste belastingschijf voor AOW-ers heeft daarom een tarief dat 17,9 procent lager ligt dan voor jongeren. Omdat deze premie pijlsnel omhoog dreigde te gaan en de eerste schijf voor niet-AOW-ers daardoor een hoger tarief zou kennen dan de volgende schijf of schijven, is de AOW-premie in 1997 gemaximeerd op deze 17,9 procent. Inmiddels wordt daardoor meer dan de helft van de AOW-uitgaven niet langer uit premies gefinancierd (zie SVB, 2020), maar uit de algemene middelen, dus ook uit de tweede en derde schijf van AOW-ers zelf.

De maximering van de AOW-premie was een eerste breuk met de verzekeringsgedachte achter de AOW. Het toenemend aantal Nederlanders met een eerste-generatie migratieachtergrond stelt die verzekeringsgedachte nog meer op de proef. Deze mensen hebben vaak een onvolledige AOW-opbouw en ontvangen daarom als AOW-er niet een volledige AOW-uitkering. Zij kunnen dan echter een beroep doen op de eerder genoemde AIO. Er zijn dus (minstens) twee soorten AOW-ers in Nederland, namelijk AOW-ers met een uniforme AOW-uitkering en AOW-ers wiens AOW trekken van de bijstand heeft. Het is een open vraag of met de hoge immigratie- en emigratiestromen een situatie wenselijk is waarin veel Nederlanders van de AOW-leeftijd een bijstand-achtige AOW ontvangen, omdat zij in het verleden niet voldoende AOW-premie hebben afgedragen.    

Het ligt, gezien het bovenstaande, eerder voor de hand afstand te nemen van de verzekeringsgedachte, met als logische consequentie dat het belastingtarief in de eerste schijf voor iedereen gelijk moet zijn. De AOW is dan ‘gefiscaliseerd’. Ouderen en jongeren dragen in gelijke mate bij aan de financiering van de AOW. Arme ouderen worden niet door deze fiscalisering getroffen wegens de netto-netto koppeling. Fiscalisering is bovendien heel eenvoudig geleidelijk in te voeren door ieder jaar het tarief in de eerste schijf voor AOW-ers te verhogen.

De fiscalisering van de AOW heeft echter een heel indirecte vorm gekregen. Wouter Bos heeft als PvdA-minister van financiën in het kabinet Balkenende IV via een moeizaam compromis met het CDA ervoor gekozen om de aparte eerste schijf voor ‘jongere’ AOW-ers (geboren na 1946) geleidelijk op te heffen door de bovengrens van de eerste schijf voor AOW-ers maar beperkt te indexeren. In het huidige tempo zal het overigens nog wel een paar eeuwen duren voor de aparte eerste schijf voor ouderen is ‘uitgefaseerd’ en volledige fiscalisering van de AOW een feit is.

Ouderen met een aanvullend pensioen profiteren niet altijd van een hogere AOW

Maar, volledige fiscalisering of niet, zowel ouderen als jongeren dragen bij aan de financiering van de AOW. Klopt het argument van Fieke van der Lecq dat, door de link van de AOW met de franchise, jongeren met een aanvullend pensioen niet zullen profiteren van een hogere AOW-uitkering?

In beginsel zal, als na een verhoging van de AOW het totale pensioeninkomen voor de huidige jongeren naar verwachting constant blijft, de premie voor het aanvullende pensioen kunnen dalen. Aannemende dat het rendement van kapitaaldekking hoger is dan het rendement van het omslagstelsel, zal de AOW-premie meer moeten stijgen dan de premie voor het aanvullende pensioen kan dalen. De jongeren met een aanvullend pensioen verliezen dus door deze exercitie. Als de AOW-ers niet zouden bijdragen aan de financiering van de AOW, zouden de rijkere ouderen inderdaad winnen, zoals Van der Lecq beweerde.

De ouderen dragen echter wel bij, zoals we net constateerden, zodat de winst van rijkere ouderen niet vaststaat. De AOW-ers op minimumniveau zullen erop vooruitgaan, omdat door de netto-netto koppeling hun netto AOW-uitkering ondubbelzinnig zal toenemen. Voor rijkere AOW-ers die inkomstenbelasting in de tweede schijf afdragen, hangt het effect van de AOW-verhoging af van de mate waarin zij bijdragen aan de financiering van de AOW. Men kan zich situaties voorstellen (extreme vergrijzing en zeer ongelijke inkomensverdeling onder ouderen), waarin de rijkere ouderen hun netto-inkomen zien dalen bij een verhoging van de AOW-uitkering. Men kan zich evenzeer situaties indenken dat jongeren met een aanvullend pensioen per saldo de som van de AOW-belasting en de pensioenpremies zien dalen.  

Er is geen duidelijke reden om een uniforme AOW-uitkering, waar de aartsvaders van de AOW 67 jaar geleden welbewust voor hebben gekozen, af te schaffen. 

Afgezien daarvan zouden de bij de aanvullende pensioenen betrokken sociale partners kunnen afspreken dat ontwikkelingen in de AOW sneller tot compenserende veranderingen in de aanvullende-pensioenregelingen leiden om ongewenste ontwikkelingen in de inkomensverhoudingen te voorkomen. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan gedifferentieerde indexering van ingegane pensioenen. Als deze indexering afhankelijk wordt van de hoogte van het aanvullende pensioen en de ontwikkeling van de AOW, kan een ongewenste bevoordeling van hoge pensioeninkomens minstens afgezwakt worden.

Ook vanuit de belastingkant kunnen ongewenste bevoordelingen van rijkere AOW-ers voorkomen worden. Een versnelling van de fiscalisering van de AOW heeft al een dergelijk effect, maar ook kan men denken aan een verhoging van de waarde van het eigenwoningforfait die vooral ouderen zal treffen omdat zij veelal geen of weinig hypotheekrente van hun bruto-inkomen kunnen aftrekken.

Conclusie

Het is evident dat de huidige ouderen met alleen AOW, en eventueel een klein pensioen, erop vooruit zullen gaan bij een volledige koppeling van de AOW aan het minimumloon. De hierboven aangehaalde economen denken dat het evident is dat alle huidige AOW-ers baat hebben bij een verhoging van de AOW en alle huidige jongeren daar nadeel van ondervinden. Dit is hun belangrijkste argument om de AOW inkomensafhankelijk te maken. Wij zagen echter dat, daar zowel jongeren als ouderen bijdragen aan de financiering van de AOW, het in een dynamische context niet op voorhand duidelijk is wie wint of verliest bij een verhoging van de AOW. Er is dus ook geen duidelijke reden om een uniforme AOW-uitkering, waar de aartsvaders van de AOW 67 jaar geleden welbewust voor hebben gekozen, af te schaffen.  

Als de AOW inkomensafhankelijk zou worden, is dat in ieder geval onrechtvaardig voor mensen zonder aanvullend pensioen die hun hele leven gewerkt hebben en belasting hebben betaald. Zij zullen zich na het bereiken van de AOW-leeftijd bij overheidsloketten moeten vervoegen om een recht op toeslagen te kunnen verkrijgen. Dat zou toch ook voor economen een schrikbeeld moeten zijn. Een onnodig schrikbeeld, bovendien, want onwenselijke herverdelingen tussen of binnen generaties, zo die er mochten zijn, kunnen ook voorkomen worden door specifieke maatregelen in de sfeer van de aanvullende pensioenen of van de belastingen.

Referenties

CBS (2022), ontwikkelingen zzp.

Diverse economen geïnterviewd (2022), De AOW verhogen is niet zo simpel als het lijkt, NRC, 21 januari.

Van Dijk, J. (2022), AOW omhoog? Help de generatie die het nodig heeft, De Volkskrant, 9 februari.

Donders J. en F. de Kam (2022), Complexe fiscale en sociale regels leiden tot drie sociale minima, ESB, januari.

Eerste Kamer (2022), Motie-Van der Linden (Fractie-Nanninga) c.s. over het laten meestijgen van de AOW met het minimumloon en de bijstand, motie 35.788, G,  februari.

Gradus, R. en P. Koning (2022), Vier misverstanden over de AOW, ESB, januari.

Rietman, P. (2020), Kijk eens naar de AOW als oplossing voor het pensioenvraagstuk, Me Judice.

Sitalsing, S. (2022), Het is onbegrijpelijk dat er nog geen jongerenrevolutie is uitgebroken, De Volkskrant, 24 januari.

SVB (2020), SUWI-jaarverslag.

Tweede Kamer, zitting 1954-1955, Algemene ouderdomsverzekering, memorie van toelichting

Verbon, H. (2008), Pensioentekort? Verhoog de AOW! De Volkskrant, 21oktober.