Een perfecte balans tussen overheid en markt bestaat niet

De plaats van de overheid in de theorie

Samuelson plaatste in zijn 'Foundations of Economic Analysis' (1947) markt en overheid naast elkaar en los van elkaar. Ter markt worden vraagcurves horizontaal opgeteld, want iedereen heeft met dezelfde prijs te maken en kiest zelf de hoeveelheid. Bij collectieve besluitvorming worden vraagcurves verticaal opgeteld, want iedereen heeft met hetzelfde collectieve goed te maken en betaalt daarvoor zijn eigen (belasting)prijs. Daarbij zijn regels collectieve voorzieningen, want ook regels zijn ondeelbaar en gelden voor iedereen.

Samuelson's theorie is in de zin van Robbins' onderscheid tussen de geldigheid van een theorie en de toepasbaarheid daarvan meer een logisch geheel dan een empirische beschrijving. De toepasbaarheid is lastig, want Samuelson's tweedeling van òf allocatie ter markt òf collectieve besluitvorming treedt zelden op. Veelal is namelijk sprake van een combinatie van beide. Een alledaags voorbeeld: melk. Individueel besluiten we of we magere of volle kopen en hoeveel. Collectief bepalen we dat melk moet voldoen aan hygiëne-eisen en dat de productie het milieu niet te veel mag belasten. Dit betekent dat melk tegelijk een individueel en een collectief goed is. De optimale combinatie van vraag en aanbod vereist dan een model met simultaan twee q-assen en twee p-assen. Hierdoor is de confrontatie van vraag en aanbod geen kruispunt van twee lijnen - als zo'n vierdimensionaal model al een optimum kent. Hierdoor zijn in de praktijk collectieve besluitvorming en marktwerking niet sterk gekoppeld, waardoor geen sprake is van een optimum.

De plaats van de overheid in de praktijk

De gebruikelijke uitweg uit het probleem dat collectieve besluitvorming en marktwerking niet sterk zijn gekoppeld is te stellen dat de markt opereert binnen een geheel van regels. Ook in deze visie zijn de totstandkoming van regels en de productie van goederen en diensten niet één op één afgestemd. Want in deze opzet is 'one size fits all' de regel. Daardoor zijn regels in het algemeen òf te zwaar òf te licht voor specifieke goederen en diensten. Twee voorbeelden. Veiligheidseisen zijn zo zwaar dat schilderen van kozijnen op de eerste verdieping niet met een trapleer mag, hoewel het risico op grote ongelukken klein is. Daardoor is buitenschilderwerk onnodig duur. Aan de andere kant zijn milieuregels evident ontoereikend voor bijvoorbeeld de productie van staal.

Een meer fundamenteel probleem met de visie dat de markt opereert binnen een geheel van regels is dat het marktmechanisme feitelijk primair wordt gesteld en collectieve besluitvorming als secundair.

Een meer fundamenteel probleem met de visie dat de markt opereert binnen een geheel van regels is dat het marktmechanisme feitelijk primair wordt gesteld en collectieve besluitvorming als secundair, namelijk als middel om de markt te laten werken. Dan bepaalt de markt welke richting de maatschappij opgaat en de overheid neemt uitwassen weg. Deze rangordening van markt en overheid klinkt door in lesboeken; zelfs in landen waar meer dan de helft van de productie via de overheid loopt openen lesboeken met prijstheorie. Dit is een echo van de 19e eeuwse opvatting dat het marktmechanisme een natuurverschijnsel is.

Naar een werkbaar alternatief

Vanwege het ontbreken van een algemene theorie die collectieve besluitvorming en marktwerking sterk en stabiel kan koppelen, is in de praktijk sprake van een slingerbeweging tussen beide. Veranderingen in de verhouding tussen markt en overheid worden doorgevoerd als de status quo te veel uitwassen genereert. Zo ging eind jaren '70 het centralisme dat de naoorlogse wederopbouw heeft gefaciliteerd knellen en kreeg de markt veel meer ruimte. Inmiddels verliest die slingerbeweging zijn momentum, omdat nadelen daarvan steeds duidelijker worden. Zo ondergraven markten niet zelden hun eigen functioneren, omdat ze ongelijkheid vergroten en niet in staat zijn dat te beheersen, hoewel te veel ongelijkheid de marktwerking belemmert.

De kunst is de slinger in het midden te krijgen en te houden. Zonder algemene theorie daarvoor is het zaak pragmatisch te handelen met zoveel mogelijk kennis en instrumenten. Uitgangspunt daarbij is dat de overheid geen afgeleide is van de markt, maar op zichzelf staat naast de markt, bepaalt welke richting de maatschappij opgaat en daarvoor de instrumenten ontwerpt. Dat gaat dus verder dan als een marktmeester negatieve externe effecten van markten bestrijden en markten verleiden een wenselijke richting op te gaan. De transitiefalen-theorie wijst hierbij de weg. De kern daarvan is dat de overheid de kaders schept voor nieuwe markten. Een belangrijk onderdeel van het overheidsbeleid moet het beperken van onzekerheid op weg naar de nieuwe situatie zijn. Want markten functioneren niet onder onzekerheid. Ook mogen verliezers als gevolg van snelle - dus niet Pareto-optimale - transities niet achtergelaten worden. Tijdens een transitie staan vragen over bijvoorbeeld verspilling en superwinsten niet centraal.

Bij de transitiefalen-theorie zijn drie aandachtspunten. Ten eerste kunnen nationale overheden niet onafhankelijk van elkaar een koers uitzetten, want markten en veel maatschappelijke problemen kennen geen grenzen. Ten tweede moeten overheden rekening houden met de regels die voor henzelf gelden, zoals de EMU-regels voor het financieel beleid. En ten derde moeten bij het voorbereiden van een transitie alle belangrijke kanten daarvan in beeld gebracht worden.

Laatstgenoemde is om twee redenen geen open deur. Ten eerste moeten behalve de nadelen van de status quo ook de voordelen daarvan in beeld gebracht worden en dan zowel de bekende als onderbelichte voordelen. Een transitie voor de aanpak van één probleem kan immers onbedoeld leiden tot een probleem elders. Een tweede complicatie bij de selectie van aandachtspunten bij een transitie is dat die selectie mede afhankelijk is van de wijze van doorrekenen van de transitie. Dat kan vanuit de status quo (vooruit doorrekenen) en vanuit een eindbeeld (terugrekenen). Een voorbeeld van een eindbeeld is terugdringen van uitstoot voorop stellen en economische groei of krimp zien als resultante. Een nadeel van de status quo benadering is dat in het midden blijft of het nieuwe doel tijdig wordt gehaald - feitelijk veronderstelt de status quo benadering dat de samenleving op een stabiel pad zit. En een nadeel van eindbeeldplanning is dat blauwdrukken vrij snel in de prullenbak belanden, want doelbereik is vanwege onzekerheden veelal padafhankelijk. Beleidsaanpassingen werkende weg kunnen niet worden uitgesloten.