Gemeentelijke herindeling schaadt lokale en nationale democratie

Gemeentelijke herindeling schaadt lokale en nationale democratie image
Afbeelding door 'Patrick Rasenberg'

Gemeentelijke herindelingen verlagen de opkomst bij gemeenteraads- èn Tweede Kamerverkiezingen. Dit effect is structureel: vijf verkiezingen na herindeling is het effect nog niet verminderd. Door schaalvergroting verwatert de invloed van een individuele stem, maar dat kan deze uitkomst niet verklaren. Uit een nadere analyse blijkt dat de meest waarschijnlijke oorzaken liggen bij een door herindeling veroorzaakte verzwakking van sociale normen en vergroting van de afstand tussen burger en politiek. Dit roept de vraag op of het beleid de gestelde doelen wel bereikt.

Inleiding

Van democratische besturen worden twee dingen verwacht. Aan de ene kant moeten zij de voorkeuren van hun inwoners vertalen in beleid, en aan de andere kant moeten zij doelmatig en doeltreffend overheidsdiensten aanbieden. In de literatuur woedt een discussie over de optimale schaal om deze doelen te bereiken. Vaak wordt gesteld dat voor doelmatige dienstverlening grote bestuurseenheden nodig zijn, terwijl democratie beter gedijt in kleine eenheden (Lassen en Serritzlew 2011).

Gemeenten hebben grofweg twee mogelijkheden voor schaalvergroting: samenwerken met andere gemeenten of herindelen. Beide opties worden veel gebruikt. Het aantal gemeenten is sinds 1990 afgenomen van 672 naar 380 in 2018. En waar in 2005 8 procent van de gemeentelijke uitgaven via samenwerking verliep, is dat nu meer dan 20 procent (Allers 2019). Onderzoek vindt echter geen kostenbesparingen door dergelijke schaalvergrotingen (Allers en de Greef, 2018; Allers en Geertsema, 2016). Toch gaan beide ontwikkelingen door.

Wij onderzoeken hoe gemeentelijke herindeling de verkiezingsopkomst beïnvloedt, en wat daarbij de achterliggende mechanismen kunnen zijn.

Een belangrijke drijfveer tot opschaling is de voortdurende taakoverdracht van Rijk aan gemeenten. Die zou moeten leiden tot meer maatwerk, omdat gemeenten hun diensten beter kunnen laten aansluiten bij de voorkeuren van de (lokale) bevolking. Dit stelt wel eisen aan de lokale democratie. Immers, democratische participatie is een belangrijke randvoorwaarde om het gewenste maatwerk tot stand te brengen. Samenwerkingsverbanden worden niet op democratische wijze bestuurd. Gemeentelijke herindeling wordt wel gepresenteerd als democratisch alternatief. Eerder onderzoek zet daar echter vraagtekens bij (Gerritsen en Ter Weel, 2014; Van Houwelingen, 2017).

Wij onderzoeken hoe gemeentelijke herindeling de verkiezingsopkomst beïnvloedt, en wat daarbij de achterliggende mechanismen kunnen zijn. Herindelingen zijn zo ook een manier om te onderzoeken waarom mensen (niet) gaan stemmen.

Onderzoek

Wij schatten de invloed van herindeling op opkomst middels regressieanalyse. De belangrijkste verklarende variabelen zijn dummies die aangeven of een gemeente is heringedeeld. Daarnaast controleren wij voor de natuurlijke bevolkingsgroei in een gemeente, zodat onze schattingen alleen het effect weergeven van schaalvergroting door herindeling. Ook controleren wij voor gemeentelijke referenda, die mogelijk opkomstverhogend werken. Verder gebruiken wij vaste effecten voor gemeenten en jaren.

Het onderzoek betreft de opkomst bij de negen reguliere gemeenteraadsverkiezingen en de negen Tweede Kamerverkiezingen in de periode 1986 - 2018. De opkomstgegevens zijn afkomstig van de Kiesraad. Voor het definiëren van onze herindelingsvariabele kijken we naar de periode 1983 tot en met 2021. In deze periode zijn 124 gemeenten een keer heringedeeld, 48 twee keer en 5 gemeenten drie keer (Bron: CBS). Gemeenten die meerdere malen zijn heringedeeld blijven buiten beschouwing. Dit beïnvloedt de uitkomsten niet substantieel (Allers et al. 2021). Gegevens zijn waar nodig omgerekend naar de gemeentelijke indeling van 2018.

Uitkomsten

Kolommen 1 en 2 van tabel 1 laten schattingen zien van het gemiddelde effect van herindeling op opkomst. Bij gemeenteraadsverkiezingen daalt de opkomst 2,2 procentpunt en bij Tweede Kamerverkiezingen 0,7 procentpunt. Beide schattingen zijn sterk statistisch significant.

Tabel 1. Effect van herindeling op verkiezingsopkomst

Noot: Cluster-robuuste standaardfouten tussen haakjes. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Regressies met constante, controlevariabelen (zie tekst) en vaste effecten voor gemeenten en jaren.

Herindelingen kunnen zowel tijdelijke als structurele effecten op de opkomst hebben. Tijdelijke effecten van herindeling hangen samen met het herindelingsproces, niet met schaalvergroting. Zo is het mogelijk dat mensen niet gaan stemmen uit frustratie over de herindeling. Dergelijke effecten zouden op den duur moeten verdwijnen, als de herindelingsgemeente het nieuwe normaal wordt. Om dit te onderzoeken draaien we een regressie met een reeks dummyvariabelen die het aantal jaren voor of na een herindeling aangeven.

Zelfs na circa 20 jaar, oftewel 5 reguliere gemeenteraadsverkiezingen, is de opkomst bij herindelingsgemeenten lager dan bij niet herindelingsgemeenten.

Figuur 1 toont op basis van deze regressies hoe de opkomst bij reguliere gemeenteraadsverkiezingen in herindelingsgemeenten afwijkt van die in andere gemeenten, van de derde verkiezing voor herindeling tot en met de vijfde verkiezing erna. Ter vergelijking is de schatting uit tabel 1 opgenomen (-2,2). Voorafgaand aan een herindeling wijkt de opkomst niet af. Dit is te zien doordat het effect op de opkomst bij de drie verkiezingen voor de herindeling dichtbij de nullijn ligt. Tussen -1 en 1 vindt de herindeling plaatst en laat de opkomst een scherpe daling zien ten opzichte van gemeenten die niet fuseren. In de tweede tot en met de vijfde verkiezing na de herindeling daalt de opkomst in herindelingsgemeenten nog iets verder, maar de opkomst bij die verkiezingen is niet significant anders dan bij de eerste verkiezing na herindeling. Zelfs na circa 20 jaar, oftewel 5 reguliere gemeenteraadsverkiezingen, is de opkomst bij herindelingsgemeenten lager dan bij niet herindelingsgemeenten.

Figuur 1. Effect van herindeling op de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen

Figuur 2. Effect van herindeling op de opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen

Voor Tweede Kamerverkiezingen zien we een vergelijkbaar beeld (figuur 2). Ook hier geen tijdelijk effect maar een lagere opkomst tot ten minste zes verkiezingen na de herindeling. Wel is dit effect kleiner dan bij gemeenteraadsverkiezingen (0,7 procentpunt).

Dat we geen tijdelijke effecten zien komt wellicht doordat wij alleen reguliere verkiezingen meenemen, en geen herindelingsverkiezingen. Herindelingsverkiezingen vinden plaats op andere data dan reguliere gemeenteraadsverkiezingen, zodat een goede controlegroep ontbreekt. Dit maakt het lastig om de opkomst bij herindelingsverkiezingen te vergelijken met de opkomst bij niet heringedeelde gemeenten.

Instrumenteel stemmen

Bij een structureel effect hoort een structurele verklaring. Die vinden wij in de vergroting van bestuurlijke schaal die inherent is aan gemeentelijke herindeling. De literatuur bevat verschillende theorieën die kunnen verklaren waarom schaalvergroting leidt tot een daling in opkomst (Allers et al. (2021).

De bekendste theorie, zeker onder economen, is die van instrumental voting, die stelt dat mensen stemmen om invloed uit te oefenen op het overheidsbeleid (Herrmann et al. 2019). Door een herindeling neemt het aantal kiesgerechtigden ineens toe en verwatert dus de invloed van een individuele stem. Uit deze theorie volgt de hypothese dat de opkomst sterker daalt naarmate meer gemeenten aan een herindeling meedoen, omdat de gemeente dan sterker groeit en een individuele stem meer verwatert.

Op basis van deze theorie verwachten we dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen vooral daalt wanneer kleine gemeenten herindelen. Voor gemeenten die al groter zijn verwachten we een kleiner effect omdat de politieke afstand daar al groot was.

We toetsen dit door dummyvariabelen te gebruiken die aangeven of er twee, drie, of meer gemeenten bij een herindeling betrokken zijn. In tabel 1 zien we dit geen significant verschil maakt. Deze, en de andere resultaten die wij hier bespreken, zijn robuust voor verschillende specificaties van de afhankelijke en onafhankelijke variabelen (Allers et al. 2021). Op basis van deze resultaten verwerpen wij de instrumental voting theorie als verklaring voor de daling in opkomst door gemeentelijke herindelingen.

Politieke afstand en sociale normen

Volgens een andere theorie leidt schaalvergroting tot meer afstand tussen burgers en politiek en daardoor tot een lagere opkomst (Lassen en Serritzlew 2011; Van Houwelingen 2017). In grotere gemeenten zijn beleidskeuzes abstracter en complexer en gaat het vaker over onderwerpen waar burgers geen voorkeuren over hebben, zoals nieuwe infrastructuur in een wijk waar zij zelf nooit komen. Ook neemt de afstand letterlijk toe doordat het gemeentehuis verder van de inwoners af staat. Daarbij komen politici op grotere sociale afstand van burgers te staan, doordat zij elkaar minder vaak persoonlijk kennen.

Op basis van deze theorie verwachten we dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen vooral daalt wanneer kleine gemeenten herindelen. Voor gemeenten die al groter zijn verwachten we een kleiner effect omdat de politieke afstand daar al groot was. Daarnaast verwachten wij conform deze theorie dat herindelingen waarin een van de partners veel groter is dan de anderen (“annexaties”) een kleiner effect hebben op de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen dan herindelingen van gemeenten van gelijkere omvang. Immers, bij annexaties verandert er voor een groot deel van de bevolking weinig aan de afstand tussen burgers en politiek terwijl dit in het laatste geval wel zo is. Bij Tweede Kamerverkiezingen verwachten we op basis van deze theorie geen effect.

De laatste theorie die wij onderzoeken stelt dat de sociale norm om te gaan stemmen losser wordt en de informele controle daarop afneemt met de bestuurlijke schaal (Denters et al. 2014; Hansen 2015). Normen gedijen bij sociale cohesie. Als een gemeente te groot wordt bestaat het gevaar dat die niet meer wordt ervaren als gemeenschap en dat normen aan kracht verliezen (Funk 2010). Op basis van deze theorie verwachten wij dat herindelingen van gemeenten die al groot zijn de opkomst minder verlagen dan herindelingen van kleine gemeenten. En dat bij zowel gemeenteraads- als Tweede Kamerverkiezingen. Verder verwachten we dat dit effect zwakker is bij annexaties, omdat voor de meeste inwoners de bestuurlijke schaal weinig verandert.

Verschillende schalen

Kolommen 1 en 2 van tabel 2 onderscheiden drie soorten herindelingen. Bij de eerste zijn gemeenten ook na de herindeling nog klein, bij de tweede worden kleine gemeenten samen een grote en bij de derde worden grote gemeenten nog groter. “Groot” is hier betrekkelijk: de drempel ligt op 20.000 inwoners. De meeste herindelingen in de onderzochte periode leverden gemeenten op met tussen de 10.000 en de 30.000 inwoners. Kolommen 1 en 2 van tabel 2 laten zien dat de opkomst significant daalt na herindelingen van kleine gemeenten, of die nu groot worden of niet. Herindelingen van gemeenten die al groot zijn beïnvloeden de opkomst niet. Dit geldt voor lokale en nationale verkiezingen.

Voor gemeenteraadsverkiezingen is dit in overeenstemming met de theorie van de bestuurlijke afstand. De opkomstdaling bij Tweede Kamerverkiezingen kan daar niet mee worden verklaard, omdat herindeling de afstand tussen kiezers en de landelijke politiek niet beïnvloedt. De opkomstdaling bij beide soorten verkiezingen is wel te verklaren met de sociale normen-theorie.

Tabel 2. Effect van herindeling op opkomst: verschillende schalen

Noot: Cluster-robuuste standaardfouten tussen haakjes. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Regressies met constante, controlevariabelen (zie tekst) en vaste effecten voor gemeenten en jaren.

Tot slot gaan we na of we (een van) deze theorieën kunnen verwerpen door annexaties te vergelijken met gelijkwaardige fusies. In kolommen 3 en 4 van tabel 2 worden daarvoor twee dummyvariabelen gebruikt. De eerste, annexatie, is 1 bij herindelingen waarbij een van de oorspronkelijke gemeenten 80 procent of meer van de bevolking van de nieuwe herindelingsgemeente herbergt. De tweede, gelijkwaardige fusie, is 1 bij alle overige herindelingen. Tabel 2 laat zien dat alleen gelijkwaardige fusies de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen verlagen. Bij annexaties is er geen effect. Bij Tweede Kamerverkiezingen is dit ook zo, maar hier verschillen beide coëfficiënten niet significant. Deze uitkomsten veranderen niet als we 85 procent als afkappunt kiezen. Dit is in overeenstemming met de hypothese dat het vergroten van de afstand tussen burgers en politiek leidt tot een daling van opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen. Voor beide soorten verkiezingen is dit in overeenstemming met de theorie dat opkomstdaling door herindeling wordt veroorzaakt door het verzwakken van sociale normen.

Conclusie en discussie

Gemeentelijke herindeling verlaagt de opkomst langdurig: bij Tweede Kamerverkiezingen met 0,7 procentpunt en bij gemeenteraadsverkiezingen met 2,2 procentpunt. De gemiddelde opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen in 2018 was slechts 55 procentpunt, dus na een herindeling is er een opkomstdaling van circa 4 procent.

Omdat de opkomst niet sterker daalt naarmate er bij een herindeling meer gemeenten betrokken zijn verwerpen wij de instrumental voting theorie als verklaring. Verwatering van de invloed van een individuele stem kan de uitkomsten immers niet verklaren. Twee andere theorieën kunnen dat wel. De eerste voorspelt dat de sociale norm om te stemmen verzwakt naarmate gemeenten groter worden, ook voor verkiezingen voor andere bestuurslagen zoals de Tweede Kamer. De tweede voorspelt dat de toegenomen afstand tussen burgers en politiek de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen verlaagt. De uitkomsten ondersteunen beide theorieën.

Dit geeft aanknopingspunten voor beleidsmakers. Ten eerste moeten herindelingen niet alleen economisch maar ook vanuit sociaal oogpunt kloppen. Zo wordt voorkomen dat herindelingen lokale gemeenschappen, en de bijbehorende normen, teveel verstoren. Ook zullen herindelingsgemeenten zich moeten inzetten voor het verkleinen van de afstand tussen burgers en politiek. Bijvoorbeeld middels dorpsraden, en het actief betrekken van inwoners uit alle delen van de gemeente. Dit gebeurt echter vaak al, en het is de vraag hoeveel winst hier nog te behalen valt.

De meer fundamentele vraag is of herindelingen, en de decentralisaties die daarvoor een drijvende kracht vormen, wel zo wenselijk zijn. Als het doel van decentralisaties meer lokaal maatwerk is, maar het resultaat grotere gemeenten met minder democratische participatie is, wat levert dit dan op?

Dit artikel is gebaseerd op Allers et al. (2021).

Referenties

Allers M.A. en J.B. Geertsema (2016) The effects of local government amalgamation on public spending, taxation, and service levels: evidence from 15 years of municipal consolidation. Journal of Regional Science, 56, 659-682.

Allers, M.A. en J.A. de Greef (2018) Intermunicipal cooperation, public spending and service levels. Local Government Studies, 44, 127-150.

Allers, M.A. (2019) Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking. ESB, 104(4770), 77-79.

Allers, M.A., J. de Natris, H. Rienks en J.A. de Greef (2021) Is small beautiful? Transitional and structural effects of municipal amalgamation on voter turnout in local and national elections. Electoral Studies, 70.

Denters, B., M. Goldsmith, A. Ladner, P.E. Mouritzen en L. Rose (2014) Size and Local Democracy. Cheltenham: Edward Elgar.

Franklin, M. (1999) Electoral Engineering and Cross National Turnout Differences. British Journal of Political Science, 29(1): 205-224.

Funk, P. (2010) Social incentives and voter turnout: evidence from the Swiss mail ballot system. Journal of the European Economic Association, 8:5, 1077-1103.

Gerritsen, S. en B. ter Weel (2014) Beantwoording vragen opkomstpercentage en herindelingen. CPB Notitie.

Hansen, J.H. (2016) Residential Mobility and Turnout: The Relevance of Social Costs, Timing and Education. Political Behavior, 38: 769-791.

Houwelingen, P. van (2017) Political participation and municipal population size: a meta-study. Local Government Studies, 43(3), 408–428.

Lassen, D. en S. Serritzlew, S. (2011) Jurisdiction Size and Local Democracy: Evidence on Internal Political Efficacy from Large-scale Municipal Reform. American Political Science Review, 105(2): 238-258.

Te citeren als

Maarten Allers, Joes de Natris, Harm Rienks, Tom de Greef, “Gemeentelijke herindeling schaadt lokale en nationale democratie”, Me Judice, 8 maart 2021.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Afbeelding door 'Patrick Rasenberg'

Ontvang updates via e-mail