Inleiding
Al decennia neemt het aantal Nederlandse gemeenten af. Er is al lang een discussie gaande over de ‘optimale’ grootte van jurisdicties (Dahl & Tufe, 1973). Voorstanders van grote gemeenten beroepen zich meestal op economische argumenten (Swianievicz et al, 2017). De rijksoverheid is voornamelijk in twee uitkomsten van herindeling geïnteresseerd: economies of scope – gemeenten moeten (rijks)beleid kunnen uitvoeren door groter te worden – en economies of scale – gemeenten moeten dit beleid goedkoper uitvoeren door groter te worden. Daarnaast heeft de rijksoverheid herindelingen historisch gezien ook gesteund om gemeentelijke organisaties te ‘moderniseren en rationaliseren’.
Figuur 1. Het aantal Nederlandse gemeenten.
Bron: Hoeben et al. 2021, geëxtrapoleerd.
Voorstanders van kleine gemeenten maken zich meestal juist zorgen over de lokale democratie. Onderzoek uit 2021 laat inderdaad zien dat deze constante stroom aan herindelingen schadelijke bijeffecten heeft (Allers et al, 2021). Een herindeling leidt tot een permanente afname in de verkiezingsopkomst van 2,2 procentpunt in gemeenteraadsverkiezingen en van 0,7 procentpunt in landelijke verkiezingen. Aangezien stemmen een zeer laagdrempelige manieren van deelname aan de lokale politiek is, suggereren de resultaten dat de deelname ook op andere manieren afneemt.
Het meest pijnlijke van deze onderzoeksresultaten is misschien wel de twee redenen dat de opkomst door herindeling afneemt: een toegenomen afstand tussen burgers en politiek en een verzwakking van de sociale norm om te stemmen naarmate gemeenten groter worden. Met andere woorden, herindeling lijkt de sociale lijm die lokale gemeenschappen bij elkaar houdt te verzwakken. Hoe dit precies in zijn werk gaat, en welke sociale banden worden verzwakt door herindeling, is echter vrijwel onbekend. Dit wijst op een lacune in de wetenschappelijke literatuur, in het beleidsproces en in het publieke debat over het herindelingsbeleid.
Deze lacune is niet noodgedwongen. Onder andere Edmund Burke’s (1790) werk representeert een andere manier van kijken naar hoe lokale overheden zich verhouden tot hun burgers en de centrale overheid. De optimale jurisdictionele indeling hing voor hem af van lokale factoren waar een centraal bestuur waarschijnlijk geen weet van heeft, laat staan de juiste prikkels om er rekening mee te houden. In Burke’s visie is het lokale bestuur een inherent onderdeel van bestaande lokale gemeenschappen, en niet slechts een dienstverlener die zo efficiënt mogelijk moet produceren. Lokale voorkeuren kunnen ook alleen goed tot uiting komen door een levendige gemeenschap met een goed functionerende lokale democratie en dito maatschappelijk middenveld. Volgens Burke gaan er onherroepelijk aspecten van lokale gemeenschappen verloren wanneer de centrale overheid jurisdicties herindeelt. Denk hierbij aan allerlei sociale banden en het onderling vertrouwen en de onderlinge loyaliteit in de samenleving.
Meningsverschillen over de optimale jurisdictiegrootte vloeien inderdaad vaak voort uit verschillende waarden of fundamentele definities van wat "optimaliteit" is. Op basis van slechts één maatstaf voor succes, wat James Scott een thin simplification noemt, is het misschien nog denkbaar om een optimum te schatten. Maar de vraag of er überhaupt zoiets bestaat als een ‘optimale jurisdictiegrootte’ als we verder kijken dan slechts de uitgaven wordt te weinig gesteld. Bijna alle maatstaven die in het politieke en wetenschappelijke debat over de optimale jurisdictiegrootte zijn gebruikt meten aspecten van de dienstverlening (de efficiëntie of de ‘bestuurskracht’) van de gemeenten. Qua politieke variabelen is er wetenschappelijk alleen naar de verkiezingsopkomst gekeken in Nederland en naar andersvormige politieke participatie in het buitenland. Het onderzoek naar de "prestaties" van lokale gemeenschappen na een herindeling (of daarvoor) is nog nauwelijks van start gegaan. Voordat we de immer aanhoudende trend van herindelingen voortzetten, zouden we moeten onderzoeken wat de sociale en politieke gevolgen van deze trend zijn.
De Franse revolutie & lokale overheden
Burke formuleerde zijn ideeën over lokale overheden in reactie op de Franse provinciale herindelingen tijdens de Franse revolutie. De Nationale Vergadering van het revolutionaire Frankrijk wiste de pre-revolutionaire historische provincies uit, en verving deze door 83 departementen van gelijke grootte en identieke bestuursstructuren. Hierbij werd geen rekening gehouden met eerdere grenzen of idiosyncratische lokale bestuursstructuren (Encyclopedia Britannica).
De centrale overheid probeerde de regionale overheden te optimaliseren op basis van één maatstaf: Hoe kunnen we de regionale overheden zo ‘rationeel’ mogelijk maken? Rationeel betekende in dit geval: vanuit Parijs ontworpen, en geometrisch en organografisch zo identiek mogelijk. De revolutionairen gingen er dan ook vanuit dat burgers allemaal dezelfde voorkeuren hebben en dat gemeenschappen allemaal dezelfde normen en waarden hebben. Immers, alleen wanneer lokale gemeenschappen inwisselbaar zijn, heeft het zin om overal dezelfde lokale instituties te implementeren, en lokaal gegroeide instituties en sociale banden hiervoor te vernietigen of ondermijnen.
Burke (1790) zag hierin een groot probleem. Voor hem was de kwaliteit van politieke instituties multidimensionaal, en hing deze dus niet alleen af van de rationele efficiëntie van het bestuur. Zaken als lokale sociale harmonie, geluk en inspraak waren voor Burke even waardevol als de efficiëntie van de voorziening in publieke goederen. Mogelijk is een herindeling efficiënt volgens een simplistisch budgettair perspectief, maar herindelingen maken het moeilijker om andere waarden tot uiting te laten komen. Goed lokaal bestuur moet volgens Burke namelijk goed aansluiten op de unieke sociaal-economische kenmerken van de jurisdictie, met een holistische kijk op haar rol in de gemeenschap.
Er is al aangetoond dat in Nederland de verkiezingsopkomst permanent daalt na een herindeling, niet alleen bij lokale maar ook bij Tweede Kamerverkiezingen.
Lokale sociale banden tussen bestuurders en burgers zijn hiervoor van groot belang, want deze creëeren onderling vertrouwen en loyaliteit en zorgen ervoor dat lokale bestuurders kennis hebben over hun jurisdictie waarover een centrale bestuurder niet kan beschikken. Burke waarschuwde daarom voor lukrake herindelingen, want daardoor weet niemand nog hoe de hazenpaadjes lopen, verwateren sociale contacten, en weten lokale bestuurders minder over de gemeenschap die zij dienen.
Een nauwe kijk op lokale gemeenschappen
Door gebrek aan onderzoek is er geen overtuigend bewijs dat Burke gelijk of ongelijk heeft. Maar het gebruik van thin simplifications bij het maken van beleid kan inderdaad leiden tot onverwachte, en grote negatieve bijeffecten in allerlei contexten, zoals James Scott (1998) overtuigend laat zien. Scott’s meest relevante onderzoek gaat over ‘hoog-modernistische’ stedelijke planning, met als basis de idee dat je een stad tot in detail kunt ontwerpen op basis van generieke, overal toepasbare, regels (1998, Chapter 4). De geometrische simpliciteit van het straten- en bestemmingsplan is hier een cruciaal onderdeel van. Lokale invloed op de stedelijke planning moet juist vermeden worden, want dat leidt tot ‘onwetenschappelijke en irrationele chaos’.
In de praktijk blijken tot in detail, op basis van generieke regels, ontworpen steden, zoals Brazilië’s hoofdstad Brasilia, onbewoonbaar, tenzij er wordt afgeweken van de officiële planning. Dit is omdat er alleen rekening is gehouden met zaken die voor de overheid direct relevant waren. Denk hierbij aan of ambtenaren naar de ministeries kunnen rijden met de auto. Er is geen rekening gehouden met waar mensen recreëren, samenkomen of diensten behoeven of leveren, behalve op speciaal daartoe aangewezen locaties, die ruimtelijk zijn gesegregeerd van andere delen van de stad die een andere functie zijn toebedeeld. Naast het geplande Brasilia is dientengevolge een ongeplande stad ontstaan, met een veel grotere bevolking en een veel levendiger straatbeeld en maatschappelijk middenveld en waar het geplande Brasilia van afhankelijk is voor allerlei diensten en producten.
Jane Jacobs (1961), en het door haar geïnspireerd onderzoek, toont juist aan dat een stad maar tot op zekere hoogte te plannen is en dat hiervoor allerlei lokale kennis nodig is. De leefbaarheid van de stad vereist een grote mate van flexibiliteit binnen het overkoepelende plan, zodat burgers en bedrijven op voor hen geschikte locaties kunnen wonen, werken en ontspannen. Hoe verder lokale bestuurders afstaan van de burger, hoe meer zij gebruik moeten maken van generieke kennis over hun burgers in plaats van lokale kennis (Oates, 1999), en hoe minder de stedelijke planning zal aansluiten op lokale voorkeuren en gemeenschappen. Binnen de stedelijke planning zijn Burke’s waarschuwingen dus van toepassing. Maar geldt dit ook voor het herindelingsbeleid?
De mogelijke gevolgen van het herindelingsbeleid
Nederlandse herindelingen proberen lokale gemeenschappen minder sterk te (her)vormen dan de hoog-modernistische stedenplanners van de 20e eeuw, en Nederlandse steden zijn gelukkig heel leefbaar. Maar een overeenkomst is wel dat ook de bestuurders achter het herindelingsbeleid op een zeer nauwe manier naar lokale gemeenschappen kijken. De gevolgen van deze nauwe kijk voor lokale gemeenschappen zijn vrijwel onbekend, omdat hier weinig onderzoek naar is gedaan. Maar we kunnen wel een lijst plausibele en toetsbare hypotheses opstellen over wat de gevolgen zouden kunnen zijn.
Er is een serieus risico dat door herindelingen de laagdrempelige lokale politiek transformeert in afstandelijke regionale politiek.
De afstand tussen bevolking en bestuurders neemt hoogstwaarschijnlijk toe door herindelingen. Zoals gezegd, er is al aangetoond dat in Nederland de verkiezingsopkomst permanent daalt na een herindeling, niet alleen bij lokale maar ook bij Tweede Kamerverkiezingen. De manier waarop suggereert dat gemeenschappen door een herindeling minder goed in staat zijn zichzelf te besturen: mensen voelen zich minder verbonden met hun gemeenschap, en de sociale norm om te stemmen verzwakt (Allers et al, 2021). Japan’s onderzoek laat zien dat de lokale afdelingen van nationale partijen worden verzwakt door herindelingen (Horiuchi et al., 2015). Deens onderzoek laat zien dat burgers minder weten over de lokale politiek en wat er speelt in hun gemeenschap na een herindeling (Lassen & Serritzlew, 2011). Politieke participatie is op allerlei manieren lager in grotere gemeenten dan in kleinere (Van Houwelingen, 2017). Ook het gevoel van politieke vervreemding neemt toe na herindelingen in Australië (McDonnell, 2021).
Dit is niet vreemd. In een kleine gemeenschap komen burgers hun bestuurders regelmatig tegen, op informele wijze, in de supermarkt, op de voetbalclub, en op formele wijze, in buurtvergaderingen of bij een raadsvergadering. Door zulke herhaaldelijke interacties kan een kleine, hechte gemeenschap erop vertrouwen haar politici goed te kunnen controleren en invloed op hen uit te oefenen. Sociale netwerken overlappen dan ook met de lokale politiek. We weten dat zulke sociale banden tussen partijen en burgers er toe doen: Op nationaal niveau is recent aangetoond dat partijen met sterke banden met het maatschappelijk middenveld kunnen rekenen op trouwere kiezers (Martin et al., 2022). Op lokaal niveau winnen de SGP en de ChristenUnie als enige zetels door te besturen, terwijl de meeste andere partijen zetels verliezen. Vermoedelijk is dit omdat zij de sterkste wortels in het maatschappelijk middenveld hebben. In een grotere gemeenschap verdwijnt dit alles deels, zoals de resultaten van Allers et al. (2021) suggereren.
Door sterke lokale sociale banden tussen burgers en lokale politici kunnen burgers ook meer vertrouwen hebben in nationale politici, die zij maar eens per vier jaar ter verantwoording kunnen roepen omdat zij hen niet in het echt tegenkomen. Immers, lokale politici zijn vaak electoraal afhankelijk van nationale politici, doordat zij onder hetzelfde partij-label werken. Hoe oneerlijk het ook is voor lokale politici dat zij hun baan kunnen verliezen door een nationale miskleun, het geeft lokale politici wel een reden om actief te zijn binnen de nationale partij en voor hun gemeenschap op te komen (Filippov et al., 2009).
Door ervaring met (de moeilijkheden) van zelfbestuur via een representatieve overheid, kunnen burgers een beter begrip krijgen van de moeilijkheden waarmee de nationale representatieve overheid te kampen heeft (Finkel, 1987). Burgers hebben meer van zulke ervaring in kleine gemeenten, omdat ze daar veel meer participeren in de lokale politiek (Van Houwelingen, 2017). Al met al zouden herindelingen dus ook tot minder vertrouwen in de nationale overheid kunnen leiden.
Dat de sociale norm om te stemmen verzwakt door herindeling is een slecht teken. Stemmen heeft alleen zin als gelijkgezinden ook stemmen, want een individuele stem telt zo licht mee dat stemmen voor de stemmer zelf weinig oplevert. Behalve in extreem kleinschalige settings (naar welke restaurant gaan we met de groep?), is stemmen dus iets dat je vooral doet voor anderen: de groep mensen waar je het mee eens bent. Wanneer de sociale norm om te stemmen verzwakt door herindeling, zou het kunnen dat andere sociale normen van hulpvaardigheid en liefdadigheid ook verzwakken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door het verlies van symbolen van het zijn van één gemeenschap, zoals het stadhuis, de vlag, lokaal zelfbestuur.
Door te leren genegenheid te voelen voor een gemeenschap op een schaal die nog niet helemaal abstract is, zouden burgers genegenheid kunnen voelen voor grotere gemeenschappen, waar hun lokale gemeenschap ook een deel van uitmaakt (Burke, 1790). Herindelingen zouden ook dit proces kunnen verzwakken.
Bezint, eer ge begint
Het voorgaande bestaat deels uit speculatie en deels uit de directe applicatie van buitenlands onderzoek. Geen van deze hypotheses is makkelijk te testen. Maar dat sommige aspecten van de sociale realiteit lastig te meten zijn, betekent niet dat ze er niet toe doen. Sommige van de hypotheses zijn misschien onjuist of doen er in het echte leven niet toe.
Maar het werk van James Scott (1998) toont aan dat een extreem eenzijdige visie op lokale gemeenschappen inderdaad tot schadelijke bijeffecten kan leiden. Er is een serieus risico dat door herindelingen de laagdrempelige lokale politiek transformeert in afstandelijke regionale politiek. En mogelijk verzwakken we het bindweefsel van lokale gemeenschappen, terwijl het juist de lokale organisatiekracht is die lokaal zelfbestuur zinvol maakt. Het is opvallend dat tekenen van onvrede met de democratie in Nederland en de afnemende sociale banden al enige tijd een soortgelijke tendens vertonen. De verzuiling liep ten einde, de partijtrouw nam af, en populistische en lokale partijen kwamen op als gevolg van gevoelens van machteloosheid en tegenstand tegen de overheersing door de centrale overheid. Het herindelingsbeleid zou deze ontwikkelingen kunnen versterken, alhoewel andere landen zonder zulk beleid soortgelijke tendensen kennen. Er ligt dus een schone taak voor wetenschappers om een beter beeld te krijgen van de gevolgen van herindelingen.
Het is onbezonnen om zonder zeer dringende redenen gemeenten her in te delen voordat we meer weten over de schade door herindeling. Het precautionary principle is van toepassing in deze situatie, aangezien we nog zo weinig weten van de effecten van herindelingen, terwijl de negatieve effecten significant kunnen zijn. Dus bezint eer ge begint met verdere herindelingen.
Literatuur
Allers, M., de Natris, J., Rienks H. & De Greef, T., (2021), “Is Small Beautiful? Transitional and structural effects of municipal amalgamation on voter turnout in local and national elections”, Electoral Studies.
Bachrach, B.S., et al. (Unknown Date). “France”, in: Encyclopedia Britannica, https://www.britannica.com/place/France.
Burke, E., (1790 [1998]), Reflections on the Revolution in France, Generic NL Freebook Publisher.
Dahl, R., and Tufte, E., (1973), Size and Democracy, Stanford University Press.
Filippov, M., Ordeshook, P., & Shvetsova, O., (2009), Designing Federalism, Cambridge University Press.
Finkel, S., (1987), The Effects of Participation on Political Efficacy and Political Support: Evidence from a West German Panel, The Journal of Politics.
Hoeben, C., Toolsema, L., De Natris, J., (2021), Atlas van de Lokale Lasten 2021, COELO.
Horiuchi, Y., Saito, J. & Yamada, K., (2015) Removing Boundaries, Losing Connections: Electoral Consequences of Local Government Reform in Japan, Journal of East Asian Studies.
Jacobs, J., (1961), The Death and Life of Great American Cities, Random House.
Lassen, D. & Serritzlew, S., (2011), Jurisdiction Size and Local Democracy: Evidence on Internal Political Efficacy from Large-scale Municipal Reform, American Political Science Review.
Martin, N., De Lange, S., (2022) Van der Brug, W., Holding on to voters in volatile times: Bonding voters through party links with civil society, Party Politics.
McDonnel, J., (2021) Political Alienation and Council Amalgamations: The Effect of Municipality Size on Levels of Political Efficacy and Political Participation, Doctoral Thesis (The University of Western Australia).
Oates, W., (1999), An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature.
Scott, J., (1998) Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Failed, Yale University Press.
Swianievicz, P., Gendzwill, A. & Zardi, A., (2017) Territorial reforms in Europe: Does size Matter?, Centre of Expertise for Local Government Reform, Council of Europe.
Van Houwelingen, P., (2017), Political participation and municipal population size: A meta-study, Local Government Studies.