Inleiding
Toen recent HP/De Tijd drie denkers des vaderlands, Maarten van Rossem, Herman Tjeenk Willink en Midas Dekkers, uitnodigde voor een gesprek over ‘het grote probleem van deze tijd’ waren de eerste twee het meteen met elkaar eens. Dat ‘onze overheid niet doet wat ze zou moeten doen’ is het grootste probleem.
Het gevoel van malaise over het overheidsoptreden in de afgelopen jaren is inderdaad, na grote crises zoals het toeslagenschandaal, Groningse aardbevingsschade en stikstofemissies, en een lange reeks met kleinere schandalen, veroorzaakt door een falende overheid zelf. Ooit hadden we het idee dat Nederland een redelijk goed georganiseerd land was, maar dat beeld is onder druk gekomen door de aaneenschakeling van ogenschijnlijk onoplosbare problemen: de kosten van de zorg, het oprukken van de harde criminaliteit, de woningnood, de ondercapaciteit bij defensie, het te krappe electriciteitsnetwerk, de dalende biodiversiteit en de afnemende kwaliteit van het onderwijs. Het is te veel om op te noemen.
Crisis van de jaren ’70 en ‘80
Als historicus probeer ik een dergelijke crisis te begrijpen door te zoeken naar historische parallellen. De meest recente crisis die eveneens een structureel karakter had was die van de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw, maar deze had heel andere oorzaken. In zeker zin was deze crisis het spiegelbeeld van die van nu. Toen stond het bedrijfsleven onder druk, zowel ideologisch als materieel, nu is de overheid de partij in de verdrukking.
De problemen in die tijd waren het gevolg van het grote succes van de ‘gouden jaren’ 1950-1973, toen na een vlotte wederopbouw de economie in de overdrive raakte en zeer sterk groeide. De werkloosheid verdween als sneeuw voor de zon. De krapte op de arbeidsmarkt die ontstond zorgde begin jaren zestig voor het doorbreken van de geleide loonpolitiek. De loongolf die daarvan het gevolg was, wakkerde de inflatie aan.
Het ideologisch tekort is fundamenteler. Het idee dat de markt de bron van alle welvaart is rechtvaardigde niet alleen de genoemde bezuinigingen, maar verzwakte de overheid fundamenteel als regulator en arbiter van het economisch leven.
Rond 1970 ontstond het probleem van de stagflatie: de economische groei vertraagde, maar de inflatie bleef hoog door onder meer de sterke verhoging van premies voor sociale zekerheid (de welvaartsstaat werd in de jaren zestig sterk uitgebreid). Het probleem dat zo ontstond was dat de rentabiliteit van het bedrijfsleven onder druk kwam te staan – door de toenemende claims van de overheid en van werknemers op het inkomen, en door de negatieve effecten van prijsverhogingen van olie en grondstoffen, die op het winstinkomen afgewenteld werden.
Arbeidsintensieve bedrijfstakken krompen sterk, een proces dat al in de jaren zestig was begonnen in de textielindustrie, gevolgd door onder andere de scheepsbouw. De rentabiliteit en daarmee de vitaliteit van het bedrijfsleven waren aan erosie onderhevig. Een en ander kwam tot uitdrukking in een sterke stijging van de arbeidsinkomensquote, de keerzijde van de dalende rentabiliteit van het bedrijfsleven. Zelfs de grootste bedrijven – zoals het toen nog gigantische Philips met meer dan 400.000 werknemers – kwamen in de problemen. Flankerend industriebeleid van de overheid, die bedrijven aanzette tot samenwerking en concentratie, was doorgaans weinig succesvol.
Deze verzwakking van de positie van het bedrijfsleven had ook een ideologische dimensie. In de jaren zestig was economische groei vanzelfsprekend geworden. Mede daardoor is misschien de kritiek op het bedrijfsleven en de kapitalistische markteconomie opgeleefd. De negatieve effecten van economisch expansie – ongelijkheid, milieuvervuiling, de problematiek van de Derde Wereld – werden direct in verband gebracht met het kapitalisme. Het kabinet Den Uyl dat van 1973 tot 1977 aan de macht was, symboliseerde deze kritiek op het bedrijfsleven, dat sterk het gevoel had geen luisterend oor in Den Haag meer te vinden (Van Zanden, 1997).
Rond 1980 stond het Nederlandse bedrijfsleven dus onder druk door de sterke achteruitgang van rentabiliteit en de ideologische kritiek op de rol die ‘het kapitaal’ in de economie speelde. De ‘uitweg’ die gevonden werd bestond uit het omarmen van een andere ideologie – het neoliberalisme – het vergroten van de invloed van de markt. Mede door de val van de Berlijnse muur is dit denken dominant geworden en, misschien wel tot de dag van vandaag, gebleven. Bezuinigingen door de overheid, loonmatiging en liberalisering van de economie hebben op den duur gezorgd voor enerzijds een daling van arbeidsinkomensquote en het aandeel van de overheid in BBP, en anderzijds voor groei van de werkgelegenheid. Maar net zoals de ‘gouden jaren’ 1950-1973 leidden het tot een ‘overshoot’. De verhouding overheid – economie lijkt de andere kant op uit het lood geslagen.
De huidige crisis: de overheid onder druk
De huidige crisis heeft, net als die rond 1980, een materiële en een ideologische dimensie. Nederland is een van de weinige landen waarin de overheid relatief sterk gekrompen is. De omvang van de overheidsuitgaven in BBP nam af van bijna 60% begin jaren ‘80 naar 42,3% in 2000, op welke niveau het bleef liggen tot de financiële crisis van 2008. Die crisis dwong de overheid om grote uitgaven te doen (o.a. om enkele banken te redden), waardoor het percentage omhoog veerde naar meer dan 48% in 2009/2010 (Bos, 2008). Daarna daalde, mede door ingrijpende bezuinigingen in 2015/16, deze ratio weer naar 42,5% in 2019, waarna het weer toenam tot rond 48% in de coronajaren. De daling was het resultaat van periodieke bezuinigingen en van de gevolgde begrotingssystematiek (zoals de Zalm-norm), en heeft voor een breed spectrum van collectieve goederen – van defensie tot de software van de belastingdienst – geleid tot ondercapaciteit en verwaarlozing van lange termijn doelen.
Maar het ideologisch tekort is fundamenteler. Het idee dat de markt de bron van alle welvaart is rechtvaardigde niet alleen de genoemde bezuinigingen, maar verzwakte de overheid fundamenteel als regulator en arbiter van het economisch leven. De eigenstandige rol die de overheid zou moeten spelen, als vertegenwoordiger van het algemeen belang, als hoeder van de zwakken, kwam in dit ideologisch klimaat onder druk te staan. Kenmerkend is dat diensten die zich dienden bezig te houden met toezicht op het bedrijfsleven (landbouw, visserij, chemische industrie) zich vaak zodanig met de belangen van ‘hun’ bedrijfstak identificeerden dat van werkelijk toezicht niet langer sprake was. Dat structurele gedogen paste ook in de Nederlandse tradities van polderoverleg, en verklaart veel van wat er in allerlei dossiers fout gegaan is (Gronings aardgas, PFAS, stikstof – er kan een lange lijst met voorbeelden gemaakt worden).
Maar hoe kun je als overheid effectief ingrijpen als je deep down gelooft dat de markt (die je als overheid ‘verstoort’) de bron van alle voorspoed is? Je hebt als overheid geen globalisering en aandeelhouderskapitalisme nodig om het onderspit te delven als je op een dergelijke ideologische achterstand staat. Het grote verschil met het ideologische tekort van het bedrijfsleven rond 1980 is dat toen een alternatief denkraam, het neoliberalisme, reeds in de coulissen klaarstond en naar voren geschoven kon worden om een ideologische omslag te forceren. Een vergelijkbaar alternatief ontbreekt op dit moment, waardoor het neoliberale denken, hoewel misschien al met de financiële crisis van 2008 in diskrediet gebracht, het handelen blijft domineren. En het voortdurende falen van de overheid lijkt het gelijk van het neoliberalisme (en het anti-overheidsdenken in het algemeen) alleen maar te bevestigen.
Hoe kun je als overheid effectief ingrijpen als je deep down gelooft dat de markt (die je als overheid ‘verstoort’) de bron van alle voorspoed is? Je hebt als overheid geen globalisering en aandeelhouderskapitalisme nodig om het onderspit te delven als je op een dergelijke ideologische achterstand staat.
Gebrek aan middelen en dit ideologisch tekort zorgen dus voor een vicieuze cirkel – resulteren in gebrek aan expertise, gebrek aan (zelf)vertrouwen, gebrek aan aansprekende resultaten – waardoor de crisis verder intensiveert. Alleen op deze manier kan de paradox verklaard worden dat er vanaf Fortuyns ‘Puinhopen van Paars’ een grote, onvervulde vraag naar betere en meer collectieve goederen wordt gevoeld, maar dat anderzijds de macht zich concentreert bij een partij, de VVD, die daar op zijn zachtst gezegd huiverig voor is. Het is de paradox van de overheid in de 21e eeuw: meer nodig dan ooit tevoren, maar niet in staat te ‘leveren’, want door ideologie zijn de handen gebonden en de middelen schaars.
Weg voorwaarts
Hoe komen we hier uit? Ik denk dat de hefboom – net als na 1980 – in de ideologie gezocht moet worden. Het neoliberalisme claimt dat alles van waarde geschapen wordt via de markt, en dat de overheid op zijn best de randvoorwaarden creëert. Op een vergelijkbare manier claimt het marxisme dat alle economische waarde het resultaat is van arbeid, en dat het winstinkomen dus het gevolg is van exploitatie van de arbeidskracht. We hebben, al is het maar voor het evenwicht, een denkraam nodig dat laat zien dat de overheid essentieel voor de economische waardevoortbrenging is.
De nieuwe institutionele economie bevat aanknopingspunten voor een dergelijke visie. Dit door Douglass North, Daron Acemoglu en anderen ontwikkelde paradigma om lange termijn economische ontwikkeling te duiden, laat zien dat instituties – de spelregels van het maatschappelijk verkeer – het gevolg zijn van historische veranderingsprocessen met een lange adem, en in hoge mate bepalend voor het succes en falen van naties. Inclusieve instituties, die brede participatie in economische en sociaal-politieke processen mogelijk maken, zijn de sleutel tot economisch succes. De overheid, een belangrijke bron van formele instituties (wetten), speelt als gangmaker en scheidsrechter een belangrijke rol in dit proces.
Vrij marktverkeer kan binnen de juiste institutionele kaders voor welbevinden zorgen, maar binnen een ander ook leiden tot de uitbuiting van de een door de ander.
Economische ontwikkeling, het vermogen in de zin van Amartya Sen mensen meer ruimte te geven om zelfstandig hun leven in te richten, is uiteindelijk niet het resultaat van investeringen in productiecapaciteit of onderwijs, van innovatief vermogen of wetenschappelijk onderzoek, maar van de inclusiviteit van het institutioneel kader van een land. De kwaliteit daarvan wordt voortdurend bedreigd door corruptie, ongelijkheid en misdaad (Acemoglu & Robinson, 1999). Vertaald naar Nederlandse situatie: ons poldermodel, een redelijk inclusief institutioneel kader dat teruggaat tot de Middeleeuwen, en de daarmee verbonden civil society, is de belangrijkste bron van welbevinden op de lange termijn. Vertaald naar het belang van de markt: vrij marktverkeer kan binnen de juiste institutionele kaders voor welbevinden zorgen, maar binnen een ander ook leiden tot de uitbuiting van de een door de ander (Prak & Van Zanden, 2013).
Efficiënte en inclusieve instituties zijn dus het meest waardevolle ‘bezit’ van een samenleving, die ontwikkeling mogelijk maken en als zodanig een bron van brede welvaart zijn. Instituties zijn in het verleden ontstaan door de wisselwerking tussen staat en de burgermaatschappij. De meest fundamentele taak van de overheid is de bewaking van het institutionele kader van de samenleving. Om dit wat concreter te maken, eerst een voorbeeld.
Zorgkosten
De zorg is een goed voorbeeld om de problemen van de huidige crisis in de productie van publieke diensten uit te diepen. De explosieve groei van de vraag naar zorg is een van de meest problematische onderdelen van de crisis van de overheid. De WRR schatte in een recent rapport dat, als huidige trends doorzetten, in 2050 een op de vier werknemers actief moet zijn in de zorg. De groeiende vraag naar zorg wordt veroorzaakt door enerzijds de vergrijzing van de bevolking en anderzijds de steeds complexere en duurdere zorg waardoor allerlei gezondheidsproblemen die nu wel bestreden kunnen worden. Eigenlijk is het goed nieuws: de (gezonde) levensverwachting kan verder opgeschroefd worden, maar daar hangt wel een prijskaartje aan.
Was zorg een ‘gewone’ dienst, dan zou de expansie van de zorgsector vermoedelijk een succesverhaal zijn; de sector slaagt er immers door voortdurende innovatie in een steeds grotere markt voor gezondheidsdiensten te creëren, waardoor we langer en veelal ook gezonder kunnen leven. Het neoliberale antwoord op het probleem van de financiering ervan is om alles aan de markt over te laten, waardoor de overheidsbegroting niet meer belast zou worden met deze kosten. Wat er dan gebeurt, laat grafiek 1 zien, waarin de kosten van de zorg (internationaal vergelijkbaar gemaakt) zijn afgezet tegen de opbrengst ervan, de gemiddelde levensverwachting.
Grafiek 1. Levensverwachting afgezet tegen zorgkosten per hoofd per jaar, 1970 tot 2015.
Bron: Our World in Data.
De VS komen het dichtst bij dat pure commerciële model, al is er voor laag betaalden en ouderen ook daar een door de overheid betaald programma. Maar de specifieke ontwikkeling van de VS – een stagnerende levensverwachting die met 78 jaar een maximum lijkt te naderen in combinatie met dramatische stijging van de kosten – is een typisch voorbeeld van een vrijwel geheel door de markt gedomineerd zorgsysteem (Case & Deaton, 2020). Ter vergelijking: landen als Japan en het VK maken de helft van de kosten van de VS, en hebben tegelijkertijd een 2 tot 4 jaar hogere levensverwachting. Vergeleken met het VK en Japan is NL relatief duur – zo’n 1000 dollar per jaar per hoofd duurder, maar 4000 dollar goedkoper dan de VS, met een aanzienlijk gunstiger levensverwachting dan de VS.
Waarom is het Amerikaanse zorgsysteem zoveel duurder en inefficiënter? Op de markt voor zorg bestaan grote informatieverschillen: de zorgverlener beschikt over informatie over de kwaal van de patiënt en de mogelijkheden en kosten van genezing, waar de patiënt niet over beschikt. De laatste is daarmee in een afhankelijke positie, en kan alleen maar afgaan op het advies van de dokter. Daarnaast zijn de meeste patiënten verzekerd, en betalen dus zelf niet – of een klein deel – van de kosten van behandeling. De dokter heeft er belang bij om zoveel mogelijk dure ingrepen te doen, en zoveel mogelijk dure medicijnen voor te schrijven, want daarvoor wordt hij/zij weer beloond door de farmaceut. De patiënt heeft geen informatie op grond waarvan zij selectief kan zijn. Kortom, de zorgverleners worden rijk, de premies rijzen de pan uit, en er vindt een grote overproductie van zorg plaats die niet bijdraagt aan de gezondheid.
Waarom werken zorgverleners in Japan, het UK of Nederland zo hard als ze werken – en zoveel efficiënter dan in de VS? Kent men daar de op winst gerichte homo economicus dan niet?
Het is opvallend dat deze Amerikaanse crisis in de zorg haaks lijkt te staan op de voorspellingen van economen die zich gebogen hebben over de financiering van collectieve goederen. Zij verwachten juist dat het (Amerikaanse) marktmodel tot beperking van de vraag naar zorg zou leiden – want de consument/patiënt wordt daarin met de prijs van de behandeling geconfronteerd – terwijl het NHS-systeem van Engeland, waarbij de zorg gratis is, tot onbeperkte expansie van vraag en daarmee aanbod zou moeten leiden, wat juist niet het geval lijkt te zijn (hoewel de NHS zijn fair share van de problemen heeft). De verklaring hiervoor lijkt te zijn dat in landen als Engeland, Nederland en elders in Europa, het aanbod door de overheid (al dan niet samen met verzekeraars) centraal vanuit overheidsfinanciën wordt gecoördineerd en aan banden gelegd. Dat creëert wel weer schaarste, wachtrijen en medicijntekorten.
Zo bezien is de explosie van zorgkosten in de VS een logisch gevolg van de vermarkting, de inbreng van het winstmotief in het systeem. Het lijkt ook een self-fulfilling prophesy te zijn geweest: beleid ging vanaf 1980 in toenemende mate ervan uit dat de mens zich als homo economicus gedroeg, wat ertoe leidde dat dergelijke gedrag aangemoedigd werd. Maar hoe werkt het zorgsysteem elders dan? Waarom werken zorgverleners in Japan, het UK of Nederland zo hard als ze werken – en zoveel efficiënter dan in de VS? Kent men daar de op winst gerichte homo economicus dan niet?
Professionele beroepstrots
Het antwoord is dat ze zo hard werken omdat ze goede doktoren, verpleegkundigen of chirurgen willen zijn. Ze zijn intrinsiek gemotiveerd voor dit werk, een motivatie die al te vinden is in de bekende Eed van Hippocrates: een arts is dienstbaar aan zijn patiënten en streeft geen eigenbelang na. Dat is de kern van de motivatie van zorgverleners. Sam Bowles (2016), die baanbrekend onderzoek deed op dit terrein, vat het als volgt samen: ‘When people engage in trade, produce goods and services… they are attempting not only to get things, but also to be someone, both in their own eyes and in the eyes of others’.
De filosoof Lijster (2015) noemt een plek waar dergelijke ‘andere’ – uiteindelijk op goed burgerschap gebaseerde – normen en waarden domineren een ‘meente’ (naar de ‘commons’ , de gemene gronden, die door Elinor Ostrom bestudeerd zijn). Het is een collectief goed, waar mensen hun eigen regels ontwikkeld hebben om dat collectieve goed met elkaar te beheren, maar dat ook steeds onder druk staat van krachten – de markt – die gedrag aanmoedigt die leidt tot ondermijning van het collectief goed. In de gezondheidszorg kunnen dat privéklinieken zijn die zich alleen richten op de activiteiten die relatief veel opbrengen, en de zware gevallen/ingrepen aan anderen overlaten en via dit free rider gedrag zoveel mogelijk winst proberen te maken. Of het is de ZZP’er die als free rider alleen de ‘leuke’ diensten wil doen.
Meenten met hun specifieke regels zijn in zekere zin de niet-kapitalistische eilanden in de markteconomie. De overheidssector bestaat daar in hoge mate uit: de lerares in het middelbaar onderwijs, de buschauffeur, de ingenieur bij Rijkswaterstaat, de rechter, de vuilnisman, de politieagent, misschien zelfs de hoogleraar aan de universiteit. Allen hebben een beroepstrots, voelen zich verantwoordelijk voor hun werk en worden gemotiveerd door de maatschappelijke betekenis daarvan. Deze meenten creëren grote maatschappelijke meerwaarde – zonder de inzet en professionaliteit van de betrokkenen zou de overheid niet kunnen functioneren.
Maar dit gedrag staat onder druk, omdat de motieven voor dit professionele, intrinsiek gedreven gedrag niet onderkend worden, omdat managementsystemen niet uitgaan van vertrouwen in de professionele kwaliteiten van de betrokkenen, maar gebaseerd zijn op wantrouwen van gedrag en capaciteiten. De managers die deze systemen ontwerpen zijn immers opgeleid met de homo economicus in het achterhoofd, en gaan ervan uit dat de betrokkenen nauwgezet gescreend moeten worden. Veel van de stress en burn-out komt uit deze botsing van culturen voort.
Dit gedrag staat onder druk, omdat de motieven voor dit professionele, intrinsiek gedreven gedrag niet onderkend worden, omdat managementsystemen niet uitgaan van vertrouwen in de professionele kwaliteiten van de betrokkenen, maar gebaseerd zijn op wantrouwen van gedrag en capaciteiten.
Deze botsing leidt vrijwel steeds tot kostenverhogingen en afnemende productiviteit, want tijd en geld gaat zitten in het ‘monitoren’ van elkaar. Over een heel breed front – van onderwijs tot defensie, van zorg tot justitie - leidt dit tot een sluipende afname van de kwaliteit van de publieke goederen, en uiteindelijk tot een erosie van arbeidsmoraal en professioneel gedrag. Veel van de schandalen van de laatste jaren ontstonden omdat ambtenaren en politici de andere kant op keken en omdat er eindeloos geknoeid werd in de uitvoering van beleid op het terrein van milieu en natuur, bijvoorbeeld (Bastmeier geeft tal van voorbeelden).
Collectieve goederen
Het voorbeeld van de zorg illustreert het belang van normen, van instituties, die het handelen van burgers sturen en een essentiële bron van welbevinden vormen. In de productie van collectieve goederen spelen dergelijke normen een cruciale rol. De vraag naar collectieve goederen – naar klassieke collectieve goederen als defensie, rechtsbescherming (politie, justitie), maar ook ‘quasi’ collectieve goederen als onderwijs, gezondheidszorg, jeugdzorg, natuurbescherming, en ga zo maar door – is sterk toegenomen met het proces van economische groei.
Dat overheidsuitgaven sterker toenamen dan het BBP is al anderhalve eeuw het geval; deze trend lijkt ergens rond 1870 te beginnen. We zagen al eerder dat na 1980 een breuk is ontstaan en dat de tendens de laatste decennia eerder dalend dan stijgend is; wat internationaal vrij uitzonderlijk is. Daar komt bij dat de stijging tot 1980 plaatsvond in een sterk groeiende economie, terwijl de daling van de afgelopen 40 jaar gebeurde in een tijd met geringe inkomenstoename. De groei van de productie van collectieve goederen is dus na de jaren zeventig vrijwel tot stilstand gekomen. Dit is de achtergrond van de materiële kant van de huidige crisis.
De spanning tussen de (almaar groeiende) vraag naar collectieve goederen en de fundamentele problemen in het organiseren van het aanbod, leidden tot afnemend vertrouwen in de overheid, en de opkomst van populistische bewegingen/partijen. In dit verband kan populisme gezien worden als de belofte om via een quick fix de kloof tussen verwachtingen van de overheid (die onverminderd hoog zijn) en feitelijke prestaties (die tegenvallen) te dichten. Daarbij worden de problemen toegeschreven aan het feit dat de zittende politici ‘insiders’ zijn die door gevestigde belangen en een beperkt denkraam niet in staat zijn deze kloof te dichten, terwijl de populistische leiders dat als ‘belangeloze’ outsiders wel kunnen.
Dergelijke beloften kunnen zelden waargemaakt worden, zeker niet in de Nederlandse compromissencultuur. Experimenten met regeringsdeelname van populistische partijen (de kabinetten Balkenende I en Rutte I) zijn geëindigd in teleurstelling en een dramatische afname van het vertrouwen in de overheid. Momenteel lijken we te beginnen aan een derde populistische golf (met de opkomst van BBB). Na een dergelijke crisis herstelt het vertrouwen wel weer in zekere mate, maar het netto resultaat is toch dat waar Nederland voor 2000 nog een heel hoog niveau van vertrouwen in de democratie had, dit inmiddels behoorlijk gedaald is.
Een sleutelinstitutie: burgerschap
De crisis in de staat, in het bijzonder het materiële aspect daarvan, de onderfinanciering van publieke diensten, komt voort uit het onvermogen om de sociale baten en lasten van de productie van deze diensten in overeenstemming met elkaar te krijgen. Omdat collectieve goederen niet-exclusief zijn (iedereen ervan kan profiteren zonder daarvoor de lasten te betalen) ontstaat het free rider probleem; voor het individu die zich gedraagt als homo economicus is het niet rationeel om mee te betalen aan de financiering ervan. In het uiterste geval, als alle burgers de constructies om belastingen te ontlopen maximaal benutten, zal de staat geen geld hebben om collectieve goederen te verzorgen. Dan zal de ‘meente’ ophouden te bestaan. Maar volgens Elinor Ostrom mogen we verwachten dat bij herhaalde, regelmatige interactie tussen groepsdeelnemers instituties zullen ontstaan die dit dilemma helpen oplossen.
Zo’n institutie is burgerschap. Burgerschap is het impliciete contract dat burgers met de staat sluiten om zich als goede burgers te gedragen – bijvoorbeeld naar behoren belasting te betalen – in ruil waarvoor de burger op bescherming en zelfs het behartigen van zijn belangen mag rekenen. In plaats van de staat te zien als een vijandige entiteit die inkomens afroomt en belangen van de burgers dreigt te schaden, in plaats van een beperkte focus op private baten en lasten, ziet de burger de ‘big picture’, wat leidt tot de bereidheid redelijke belastingen te betalen ten bate van de ‘common good’.
De opkomst bij verkiezingen, het ledental van politieke partijen, vrijwilligerswerk en liefdadigheid, het vrijwel afwezig zijn van corruptie, en de hoge organisatiegraad van natuur- en milieuorganisaties – het zijn alle tekenen dat de burgerlijke cultuur nog steeds vitaal is.
Zo ontstaat een coöperatieve relatie tussen staat en burgerij – een win-win situatie waarbij de onderproductie van collectieve diensten beperkt wordt. Het is als het ware een nationale – in de woorden van Lijsters – meente waar niet het gedrag van de homo economicus domineert, maar de burger met zijn inclusieve afweging van sociale baten en lasten de toon zet. Burgerschap – ten overvloede – is een traditie die is ontstaan in kleinere politieke eenheden – in de stadstaten van de Grieks-Romeinse Oudheid, in de Middeleeuwse communes – en na de Franse Revolutie de kern is gaan uitmaken van het burgerlijke, democratische project. Elders hebben Maarten Prak en Jan Luiten van Zanden (2006) betoogd dat dit de kern vormde van het burgerschap van de Republiek – een van de schakels tussen communes en 19e-eeuwse democratisering.
Al vanaf de 18e eeuw discussiëren economen over deze kwestie – Mandeville, een in Rotterdam afkomstige Engelse auteur, was de eerste die zijn publiek van het ‘greed is good’ probeerde te overtuigen, terwijl Adam Smith veel meer oog had voor de morele kant van economische gedrag (vooral in zijn ‘Theory of Moral Sentiments’). Men zou verwachten dat de ideologische dominantie van het neoliberalisme geleid heeft tot het verdwijnen - of ten minste verminderen - van het coöperatieve gedrag van de burger, wat zou helpen verklaren waarom collectieve goederen steeds lastiger te financieren zijn. Maar Bowles (en niet alleen hij) heeft er op gewezen dat de landen met diepgewortelde burgerlijke culturen zoals het VK en Nederland, gekenmerkt worden door een ‘vreedzame co-existentie’ – misschien wel een symbiose – van markteconomie en civic culture.
Daar zijn ook voor de periode na 1980 nog steeds aanwijzingen voor. De opkomst bij verkiezingen, het ledental van politieke partijen (van de grote drie sterk gekrompen, maar dat wordt gecompenseerd door een toename aan kleine partijen), vrijwilligerswerk en liefdadigheid, het vrijwel afwezig zijn van corruptie, en de hoge organisatiegraad van natuur- en milieuorganisaties – het zijn alle tekenen dat de burgerlijke cultuur nog steeds vitaal is (in een meer uitgebreide publicatie hoop ik hier verder op in te gaan). Dat ondanks deze sterke burgerlijke cultuur de collectieve goederen productie het zo sterk laat afweten, zegt misschien iets over de strakke ideologische tegenwind van de afgelopen jaren. Maar het maakt ook duidelijk dat verandering daarin niet ondenkbaar is, gezien de kracht van het Nederlandse (en meer algemeen Europese) burgerschap.
Conclusie: het post neoliberale schemergebied
Er is een scenario denkbaar waarbij de crisis van de overheid een zichzelf versterkend karakter krijgt, waarin wantrouwen van burgers toeneemt, zelfvertrouwen van de staat afneemt, middelen beperkt worden, achterstanden verder oplopen, en beleid steeds vaker (nog vaker) mislukt, daarmee bevestigend dat de overheid eigenlijk alleen maar een sta-in-de-weg is. Het lijkt er op dat bijvoorbeeld de VS een dergelijk pad ingeslagen is (verergert door het twee-partijen systeem), wat op den duur leidt tot zelfdestructie van de democratie zoals we die nu kennen. Dit proces keren vereist een grondige reflectie op de fundamentele rol die de overheid speelt in de economie – in het bijzonder als bewaker van de kwaliteit van het institutionele kader van de samenleving. Efficiënte en inclusieve instituties zijn het meest waardevolle bezit van een land, waarin vrijwel al het andere goede wortelt. De overheid anno 2023 is – net als het bedrijfsleven rond 1980 – in de verdrukking geraakt – materieel en ideologisch – en zal weer de nodige ruimte moeten krijgen om zich te herpakken. De grote uitdaging waar we momenteel voor staan, de overgang naar een duurzame economie, is niet denkbaar zonder een krachtige, slagvaardige staat. In het post neoliberale schemergebied waar we vanaf 2008 in vertoeven, lijkt een ideologische heroriëntatie een eerste vereiste.
Referenties
A. Case en A. Deaton, Death of Despair and the Future of Capitalism. Princeton UP 2020.
D. Acemoglu en J. Robinson , Why Nations Fail. Profile Books, 2013. A. Sen, Development as Freedom, Anchor Books, 1999.
Frits Bos, The Dutch Fiscal Framework, OECD Journal on Budgeting Volume 8 – No. 1, OECD 2008.
J.L. van Zanden en M. Prak, Towards an economic interpretation of citizenship, European Review of Economic History, X, 2006, 111-145.
J.L. van Zanden, Een klein land in de 20e eeuw. Het Spectrum 1997.
M. Prak en J.L. van Zanden, Nederland en het Poldermodel. Bert Bakker 2013.
S. Bowles, The Moral Economy.
S. Bowles, The Moral Economy: Why Good Incentives Are No Substitute for Good Citizens. Yale University Press. (2016), 192.2…
T. Lijster, Wat we gemeen hebben. De Bezige Bij, 2022; E. Ostrom, Governing the Commons. Cam bridge UP, 2015.