Klimaattransitie lijkt economische groei maar beperkt te remmen

Inleiding

De noodzaak om de economie klimaatneutraal te maken leek lange tijd breed geaccepteerd. Maar recent komt er zowel van de linker- als van de rechterflank van het politieke spectrum kritiek op de gekozen koers. Beide kampen betwijfelen dat een klimaattransitie samen kan gaan met economische groei. Vervolgens trekken ze daar verschillende conclusies uit: aan de linkerflank dat we moeten stoppen met economische groei (ontgroeien), aan de rechterkant dat we moeten stoppen met klimaatbeleid. Het draagvlak voor de klimaattransitie neemt daardoor af.

De meeste economische groei in Nederland komt namelijk uit sectoren die nauwelijks klimaatgassen uitstoten [...] De dienstverlening, goed voor 76 procent van de economie, stoot minder dan 0,01 kg CO₂ per euro toegevoegde waarde uit.

Voor het democratische debat is dus een belangrijke vraag: klopt de aanname dat klimaatbeleid niet samengaat met economische groei? In dit artikel analyseren wij op basis van de literatuur het effect van de klimaattransitie op de verwachte groei. Kunnen groei en vergroening wel samengaan? En zo ja, hoeveel groei kost de klimaattransitie? Blijft de groei daarna permanent lager? En hoe groot zijn deze effecten dan voor Nederland?

Groei en vergroening kunnen samengaan

Voor we ons richten op de effecten van klimaatbeleid op groei, beginnen we met een fundamentelere vraag. Kunnen vergroening en groei überhaupt samengaan? Of is een transitie naar een economie zonder uitstoot alleen mogelijk als onze economie krimpt?

Wereldwijd vindt een ontkoppeling van economische groei en uitstoot plaats. Figuur 1 toont dat zowel Nederland, als andere landen, emissies reduceren (emissies verbonden aan productie, per hoofd van de bevolking), terwijl dit gepaard gaat met economische groei (per hoofd van de bevolking). Ook in China, waar de emissies lange tijd meestegen met een snelle economische ontwikkeling, stagneren de emissies verbonden aan productie inmiddels. De totale wereldwijde emissies stijgen nog wel door bevolkingsgroei, dus klimaatverandering blijft een urgent probleem.

Een veelgehoorde zorg over de klimaattransitie is dat de consumptie van Nederland mogelijk niet verduurzaamt, zelfs als de Nederlandse productie dat wel doet. Dit kan het resultaat zijn van de import van producten uit andere landen waar niet verduurzaamd wordt. Maar in de data zien we deze trend niet. Ook de Nederlandse economie vergroent, zowel de productie als de consumptie. Voor Nederland is de daling van op consumptie gebaseerde emissies sinds 1990 per inwoner procentueel vergelijkbaar met de op productie gebaseerde emissies.

Veel van onze economische groei gaat niet of nauwelijks met uitstoot gepaard. De meeste economische groei in Nederland komt namelijk uit sectoren die nauwelijks klimaatgassen uitstoten. Figuur 2 toont de emissies en groei van Nederlandse sectoren. In het rood staan per sector de emissies per euro toegevoegde waarde in 2022. We zien dat voor de landbouw de emissie-intensiteit per euro toegevoegde waarde meer dan een factor 250 hoger dan de dienstverlening, waar de emissie-intensiteit het laagst ligt. De dienstverlening, goed voor 76 procent van de economie, stoot minder dan 0,01 kg CO₂ per euro toegevoegde waarde uit. In het grijs wordt het groeipercentage tussen 2005 en 2022, weergegeven; de covid-jaren 2020 en 2021 zijn eruit gelaten. De breedte van de balken toont de economische grootte van de sector in Nederland in 2022. De oppervlakte van de rode balken geeft dus de totale emissies weer. Om figuur 2 te produceren hebben we sectorale data van het CBS over toegevoegde waarde gekoppeld aan emissiedata van het CBS. Hoe we dat hebben gedaan beschrijven we in de technische appendix.

Op termijn is te verwachten dat schone sectoren een steeds groter aandeel van de groei voor hun rekening nemen. De sectorsamenstelling van de economie verandert naarmate landen zich economisch ontwikkelen (Herrendorf, Rogerson en Valentinyi, 2013). Tijdens die ontwikkeling neemt het relatieve aandeel van eerst de industrie en dan de dienstensector toe en dat van de landbouw af. In ontwikkelde economieën krimpt vervolgens ook het relatieve aandeel van de industrie. De groei komt dan vooral uit de relatief schone dienstensector, zoals we ook in Figuur 2 zien.

Ook in de vervuilende sectoren gaat economische groei samen met een sterke afname van emissies. Tussen 2005 en 2022 is de emissie-intensiteit van verschillende sectoren per euro toegevoegde waarde sterk afgenomen, zoals in de industrie (43 procent), landbouw (24 procent) en dienstverlening (54 procent). In de tussentijd zijn deze sectoren ook gegroeid. Economische groei lijkt dus samen te kunnen gaan met een afname van emissies. Als we zowel de trends in de sectorsamenstelling van de economie als de afname van emissie-intensiteit binnen sectoren lineair voortzetten over tijd, dan zal 1 procent huidige economische groei samengaan met een 4 procent daling van de totale emissies.

Klimaatbeleid remt de groei op korte termijn

Vergroening en groei gaan tot nu toe dus samen. Toch geeft dat nog geen antwoord op de vraag wat er gebeurt als de uitstoot helemaal naar nul gaat. Blijft er dan nog economische groei over? En als onze economie eenmaal uitstootvrij is, zal deze dan nog net zo hard groeien als vroeger?

Bestaande literatuur suggereert een lagere groei in de EU van zo’n 2 procentpunt door klimaatbeleid, cumulatief over de transitie. Daarbij wordt uitgegaan van beleid dat de klimaatdoelen haalt en dat voornamelijk via beprijzen bewerkstelligt. Schattingen voor de meest relevante scenario’s tonen verliezen van BBP-groei van ongeveer 1 procentpunt tot 2 procentpunt tegen het midden van de jaren 2030. Deze schattingen zijn afhankelijk van modelaannames, van de beleidsmix, kunnen sterk variëren per land en zijn over het algemeen groter wanneer de transitie over een kortere periode wordt afgedwongen. We bespreken hieronder hoe de literatuur tot zulke inschattingen komt, bespreken belangrijke recente bijdragen, en gaan ten slotte in op de vraag wat er over de effecten op de economische groei op lange termijn (nadat de transitie voltooid is) gezegd kan worden.

Het inschatten van het effect van beleidsmaatregelen op het bbp is veeleisend. Klimaatbeleid kan tot hogere kosten leiden voor producenten in de vervuilende sectoren van de economie. Dit kan op zijn beurt de vraag (en mogelijk de export) verminderen. Echter, een aantal aanpassingsmechanismen zal de impact op het BBP dempen. Producenten kunnen de energiemix in hun productie veranderen, hun productiemethoden innoveren of uiteindelijk vervuiling compenseren met CO2-opslag. Arbeid en kapitaal kunnen zich verplaatsen naar niet-vervuilende sectoren. Consumenten kunnen kiezen voor binnenlands geproduceerde in plaats van geïmporteerde goederen, of hun consumptiemix aanpassen naar meer niet-vervuilende goederen (waardoor de vraag in die sectoren toeneemt). De verschuiving van arbeid en kapitaal van de ene sector naar de andere kan op korte termijn leiden tot fricties en een daling van het BBP (vergelijkbaar met economische neergangen), maar kan ook leiden tot verhoogde investeringen. Onderweg kunnen lonen en rentetarieven reageren op veranderingen in vraag en aanbod, wat algemene evenwichtseffecten toevoegt aan het beeld.

De verschuiving van arbeid en kapitaal van de ene sector naar de andere kan op korte termijn leiden tot fricties en een daling van het BBP, maar kan ook leiden tot verhoogde investeringen.

Het gebruik van Integrated Assessment Models (IAMs) is de beste manier om deze inschatting te maken. Literatuur die het effect van eerder klimaatbeleid op groei onderzoekt (zie bijvoorbeeld Trinks en Hille, 2023), is waarschijnlijk niet informatief voor de toekomst, omdat ingrepen van de omvang die nodig zijn om klimaatdoelen te bereiken in het verleden niet zijn waargenomen. In plaats daarvan is een model nodig om te begrijpen welke beleidsmaatregelen voldoende zouden zijn om klimaatdoelen te halen en wat de impact van deze maatregelen op het BBP zou zijn. Hiervoor zijn IAMs bedoeld. In de loop van de tijd zijn IAMs uitgebreid en gekalibreerd voor steeds meer van de bovenstaande aanpassingsmechanismen, vaak via grote samenwerkingsprojecten. De relevante literatuur is te uitgebreid om hier een volledige literatuurreview te geven. In plaats daarvan lichten we enkele studies uit die bijzonder relevant zijn voor de EU-beleidscontext. We zijn vooral geïnteresseerd in modelstudies die i) een transitie naar netto nul emissies in 2050 onderzoeken en ii) beprijzen als het primaire beleidsinstrument hanteren, aangezien dit de belangrijkste componenten van het beleid in de EU lijken te worden (namelijk ETS1 en ETS2).

Varga, Roeger en In ’t Veld (2022) breiden QUEST, het macro-economische model dat door de Europese Commissie wordt gebruikt, uit om CO2-beprijzing te onderzoeken. Het resulterende model, E-QUEST, bevat alle hierboven genoemde aanpassingsmechanismen en is gekalibreerd om de EU weer te geven. Het model wordt gebruikt om de macro-economische implicaties van het bereiken van netto nul in 2050 met koolstofprijzen te verkennen, volgens een exogeen emissiereductiepad. De auteurs vergelijken verschillende manieren om de belastinginkomsten uit koolstofheffingen te herinvesteren. De BBP-groei komt met 0,5 procentpunt tot 1 procentpunt lager uit tegen het einde van een aanpassingsperiode van 30 jaar. Om deze transitie te realiseren zijn na 10 jaar gematigde koolstofbelastingen nodig (ongeveer $100 USD per ton CO2), maar na 30 jaar moeten deze stijgen tot ongeveer $600 per ton CO2.

Het Network for Greening the Financial System (NGFS), een samenwerkingsverband van centrale banken en toezichthouders waaronder de Europese Centrale Bank, levert schattingen van BBP-verliezen als gevolg van beleid voor verschillende emissiereductiescenario’s. NGFS (2023) combineert een macro-econometrisch model (NiGEM) met drie verschillende IAMs. Deze IAMs worden ook gebruikt in IPCC-rapporten. Van de drie IAMs die worden gebruikt (GCAM, MESSAGE, REMIND), biedt het REMIND-model de meest uitgebreide modellering van aanpassingsmechanismen en is het meest vergelijkbaar met andere studies in deze sectie. NGFS vergelijkt verschillende reductiescenario’s. Kortere transities leiden tot grotere BBP-verliezen dan meer geordende transities (zoals die zijn bestudeerd met E-QUEST). Afhankelijk van het exacte scenario kan het verlies van BBP-groei in Europa als gevolg van beleid oplopen tot 1,5 procentpunt. Deze verliezen kunnen nog groter zijn in de overgangsperiode wanneer beleid sneller wordt ingefaseerd.

Château, Miho en Borowiecki (2023) schatten dat het ‘Fit for 55’-pakket van de EU tegen 2035 een verlies van BBP-groei van iets meer dan 2 procentpunt zal veroorzaken, op basis van het ENV-Linkages-model van de OESO. Naast Fit for 55-componenten zoals ETS2, proberen de auteurs ook bestaande EU-beleidsmaatregelen, het Carbon Border Adjustment Mechanism, en nationale beleidsmaatregelen van lidstaten zoals beschreven in de Nationale Energie- en Klimaatplannen te modelleren. Het verlies van BBP-groei versnelt na 2030, oplopend van 1 procentpunt tot meer dan 2 procentpunt. De impact verschilt per land en is groter voor landen met een grote industriesector. De auteurs gaan ervan uit dat de inkomsten uit koolstofheffingen worden geïnvesteerd in de energietransitie, wat verder gaat dan het huidige beleid. Zonder dergelijke groeibevorderende maatregelen zou de negatieve impact van klimaatbeleid op het BBP naar verwachting groter zijn. Modellering in andere contexten toont vergelijkbare BBP-verliezen (zie bijvoorbeeld Hinterlang et al., 2023; en International Monetary Fund, 2023, hoofdstuk 1 en online appendices).

Vergroening hoeft niet te leiden tot permanent lagere groei. De gangbare theorie van economische groei (zie bijvoorbeeld Romer, 1990) is dat de langetermijngroei een resultaat is van interne factoren binnen de economie, zoals kennisontwikkeling en technologische vooruitgang. Externe factoren zoals klimaatomstandigheden en de specifieke natuurlijke hulpbronnen die gebruikt worden komen eigenlijk niet voor in theorieën over langetermijngroei. Belangrijkste reden om wel een lange termijn impact op groei te verwachten is dat bepaalde technologische ontwikkelingen in wezen worden uitgesloten, omdat ze vervuilend zijn. Dit effect hoeft echter niet significant te zijn, als deze ontwikkelingen niet de meest interessante mogelijkheden tot innovatie zijn of het verschil met alternatieven klein is. Gangbare aanname in de literatuur lijkt te zijn dat de groei op lange termijn herstelt, maar dit is uiteraard een bron van onzekerheid.

Kwantitatieve impact op groei in Nederland lijkt beperkt, maar is onzeker

De literatuur die zich op de EU richt, voorspelt dus een beperkte impact van beleid op economische groei. Maar geldt dit ook voor Nederland? En hoeveel groei houden we dan onder de streep over, als we naast de impact van beleid ook de schade die klimaatverandering veroorzaakt meenemen?

Kijken we specifiek naar de Nederlandse economie, dan is deze in 2050 naar verwachting kleiner door klimaatverandering en -transitie. Om te zien of de economische groei de komende jaren lager uitkomt door klimaatverandering, moeten we ook de directe schade van de klimaatverandering optellen bij de hierboven genoemde impact van beleid. Immers, ook als we de klimaatdoelen halen zal er klimaatverandering plaatsvinden. Hoeveel dat is, hangt niet alleen van beleid in Nederland en in de EU af, maar ook van de rest van de wereld. Wereldwijd is er sprake van een afruil: klimaatverandering voorkomen kost groei, maar klimaatverandering veroorzaakt klimaatschade die ook groei kost. Het is nog onduidelijk hoe deze afruil precies wordt gemaakt. Daarom wordt er in de literatuur veelal gewerkt met scenario-analyses. Eigenlijk is er maar één bron die een volledig kwantitatief beeld biedt voor Nederland, namelijk de resultaten van het Network for Greening the Financial System (NGFS, 2024).

Klimaatverandering raakt de economische groei ook direct, via klimaatschade. Dit wordt ook wel ‘fysieke impact’ genoemd. Structurele fysieke impact omvat de gevolgen van structureel hogere temperaturen, zeespiegelstijging en verandering in neerslag. Omdat het klimaat structureel verandert, kan arbeid, land en kapitaal minder productief worden en moeten bedrijven, huishoudens en overheid zich aanpassen en investeren. Acute fysieke impact kan optreden door extreme weersomstandigheden, zoals droogte, hittegolven en overstromingen. Ook zulke natuurrampen kunnen via de arbeidsproductiviteit, de landbouw en het kapitaal van bedrijven invloed hebben op economische groei.

Empirische studies suggereren dat de gevolgen van klimaatschade op groei tijdelijk zijn. Studies als Kalkuhl en Wenz (2020) vinden wel een effect van klimaatverandering op de grootte van de economie in de vorm van productieniveau, maar geen significant effect van klimaatverandering op de lange-termijn economische groei. Newell et al. (2021) laten zien dat studies die wel effecten van klimaatverandering op economische groei meten niet erg betrouwbaar zijn: het 95 procent betrouwbaarheidsinterval van het effect van een 4,3 graden stijging in 2100 op de gecumuleerde BBP-groei van 2010 tot 2100 varieert van -84 tot +359 procent. Belangrijke nuance is dat de onzekerheid over de langetermijneffecten in deze analyses, die gebaseerd zijn op historische data, zodanig groot is dat een (negatief) effect op groei niet uit te sluiten is (Tol, 2024).

Ook als we de klimaatdoelen halen zal er klimaatverandering plaatsvinden. Hoeveel dat is hangt niet alleen van beleid in Nederland en in de EU af, maar ook van de rest van de wereld. Wereldwijd is er sprake van een afruil: klimaatverandering voorkomen kost groei, maar klimaatverandering veroorzaakt klimaatschade die ook groei kost.

Op basis van resultaten van NGFS schatten we de effecten van klimaatverandering en klimaatbeleid op de Nederlandse groei. Het NGFS berekent effecten van verschillende klimaatscenario’s op onder andere economische groei. Wij kiezen het scenario dat ons op basis van huidige beleidstrends het meest waarschijnlijk lijkt (de ‘disorderly transition’), namelijk een transitie die later op gang komt en waarin vergroening in 2050 grotendeels (maar niet volledig) voltooid is. NGFS rapporteert veranderingen ten opzichte van een hypothetisch basispad waarin helemaal geen klimaatverandering plaatsvindt. De projectie van de economische groei in die twee scenario’s is te zien in figuur 3, waarbij we in het hypothetische scenario zonder klimaatverandering uitgaan van de groeiraming van de Europese Commissie. Om Figuur 3 te produceren moeten we de resultaten van NGFS bewerken en omzetten naar één cijfer dat de verwachte impact op economische groei weergeeft. Dit beschrijven we in de technische appendix. Het is belangrijk om te onderstrepen dat de cijfers en modellen van NGFS gepaard gaan met grote onzekerheid, zoals ook door verschillende wetenschappers wordt aangestipt (Bezemer, 2023).

In 2050 is de Nederlandse economie naar verwachting 6,9 procentpunt minder gegroeid door klimaatverandering en -transitie, maar de langetermijngroei blijft onaangetast. Van de afname van de cumulatieve economische groei tot 2050 wordt 3,4 procentpunt veroorzaakt door acute fysieke impact (in het bijzonder door hittegolven en droogte), 3,0 procentpunt door structurele fysieke impact en 0,4 procentpunt wordt toegeschreven aan klimaatbeleid. De variabiliteit van de inschattingen waarbij klimaatverandering is meegenomen, hebben te maken met het feit dat hier een specifieke modeluitkomst van NGFS wordt gerapporteerd, waarbij bijvoorbeeld aannames over de timing van de inzet van klimaatbeleid invloed op de uitkomst hebben.

Het voeren van klimaatbeleid zorgt in deze analyse voor meer economische groei dan het niet voeren van klimaatbeleid. Als we het scenario van NGFS zouden volgen waarbij Europa volledig klimaatneutraal is in 2050, zou het geschatte effect op de economie kleiner zijn (3,9 procent in plaats van 6,9 procent). Dit komt omdat fysieke schade als gevolg van klimaatverandering wordt voorkomen en de langetermijngroei onaangetast blijft.

De genoemde getallen zijn om allerlei redenen onzeker. Het betreft grote modellen die vele theoretische en numerieke aannames vergen, allen omgeven met onzekerheid. De NGFS-projecties modelleren klimaatuitkomsten als een stochastische uitkomst. Wij richten ons (op een benadering van) de verwachtingswaarde van de uitkomsten. Rond het 95^e percentiel ligt de impact van (structurele en acute) klimaatschade ongeveer tweemaal zo hoog. Bijzonder noemenswaardig is daarnaast dat ons NGFS-voorkeursscenario aanneemt dat de rest van de wereld de EU volgt. In bijvoorbeeld de Verenigde Staten lijkt dit momenteel echter minder realistisch. Het effect op de economie is op korte termijn dan mogelijk groter. Wereldwijde voortzetting van de huidige niveaus van beprijzing zou de klimaatschade in Nederland met enkele procentpunten vergroten.

Conclusie

Economische groei gaat gepaard met een langere levensverwachting, minder armoede, minder kindersterfte (Hillebrandt, 2020) en zelfs met geluk, ook bij hoge inkomens (Killingsworth et al., 2022). Anderzijds zijn extra broeikasgassenemissies en klimaatverandering een bedreiging voor de biodiversiteit, voedsel- en waterzekerheid en luchtkwaliteit (IPCC, 2023). Het zou dan ook slecht nieuws zijn als economische groei niet hand in hand zou kunnen gaan met het voorkomen van klimaatverandering. Gelukkig lijkt dit niet het geval, al is het niet met zekerheid te zeggen.

Desondanks brengt klimaatbeleid moeilijke keuzes met zich mee. Ook al blijft de economische groei overeind, brengt de klimaattransitie kosten met zich mee. Die kunnen ook nog eens ongelijk neerslaan, afhankelijk van hoe het beleid wordt ingevuld. Bijvoorbeeld omdat energiekosten bij huishoudens oplopen, omdat individuele bedrijven krimpen, of omdat er flink geïnvesteerd moet worden in vergroening van infrastructuur. Hier liggen dan ook politieke keuzes.

Referenties

Aznar-Siguan, G. en Bresch, D. N. (2019). CLIMADA v1: A global weather and climate risk assessment platform. Geoscientific Model Development, 12(7), 3085–3097.

Bezemer, D. (2023) ‘3,5 graden is optimaal.’. De Groene Amsterdammer, 147(34).

Chateau, J., A. Miho en M. Borowiecki (2023) Economic effects of the EU’s ‘Fit for 55’ climate mitigation policies: A computable general equilibrium analysis. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).

European Central Bank. (2022). 2022 climate risk stress test.

European Central Bank. (2023). Results of the 2022 climate risk stress test on the Eurosystem balance sheet.

Herrendorf, B., R. Rogerson en A. Valentinyi, A. (2013) Two perspectives on preferences and structural transformation. American Economic Review, 103(7), 2752-2789.

Hillebrandt, H. (2020) Growth and the case against randomista development. Te vinden op www.forum.effectivealtruism.org, 16 januari 2020.

Hinterlang, N., Martin, A., Röhe, O., Stähler, N., en Strobel, J. (2023). The Environmental Multi-Sector DSGE model EMuSe: A technical documentation (No. 03/2023). Technical Paper.

International Monetary Fund (2023). Fiscal monitor: Climate Crossroads: Fiscal Policies in a Warming World (October 2023).

IPCC (2023) AR6 synthesis report: climate change 2023 – IPCC. Intergovernmental Panel on Climate Change

Kalkuhl, M. en L. Wenz (2020) The impact of climate conditions on economic production. Evidence from a global panel of regions. Journal of Environmental Economics and Management, 103, 102360.

Kotz, M., Levermann, A. en Wenz, L. (2024) The economic commitment of climate change. Nature 628, 551–557.

Killingsworth, M. A., D. Kahneman en B. Mellers (2023) Income and emotional well-being: A conflict resolved. Proceedings of the National Academy of Sciences, 120(10), e2208661120.

NGFS (2024) NGFS scenarios technical documentation: Phase V. Network for Greening the Financial System

Newell, R. G., B. C. Prest en S. E. Sexton (2021) The GDP-temperature relationship: implications for climate change damages. Journal of Environmental Economics and Management, 108, 102445.

Our World In Data (2023) Change in per capita CO₂ emissions and GDP.

Romer, P. M. (1990) Endogenous technological change. Journal of political Economy, 98(5, Part 2), S71-S102.

Tol, R. S. J. (2024). A meta-analysis of the total economic impact of climate change. Energy Policy, 185, 2024, 113922.

Toor, J. van en A. Nibbelink (2023) Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiële lasten. CPB Publicatie

Trinks, A., en Hille, E. (2023) Carbon costs and industrial firm performance: Evidence from international microdata, CPB Discussion Paper, No. 445.

Varga, J., W. Roeger, W. en J. in ’t Veld (2022) E-QUEST: A multisector dynamic general equilibrium model with energy and a model-based assessment to reach the EU climate targets. Economic Modelling, 114, 105911.