Leefomgeving ondergewaardeerd in kosten-batenanalyses

MKBA’s

Overheidsbeleid heeft vaak negatieve effecten voor de leefomgeving. Omwonenden protesteren tegen nieuwe snelwegen, dijkverhogingen en gaswinning. In MKBA’s zijn de kosten voor de leefomgeving meestal klein vergeleken met de baten. De gemonetariseerde reistijdvoordelen van nieuwe infrastructuur zijn meestal veel groter dan de gevolgen voor omwonenden. Hogere dijken verlagen de kans op zeer grote schade. En ondanks de ernstige gevolgen van gaswinning zijn de baten van het gas nog veel groter (Koopmans, 2018). Er is dus een kloof tussen economen en omwonenden.

Kwalitatief onderzoek

Om de oorzaken van dit verschil te kunnen duiden is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd (Koopmans, 2018). Daarbij is een lijst van hypothesen opgesteld die mogelijke oorzaken weerspiegelen. De hypothesen zijn getoetst op basis van cases en interviews. De volgende acht cases zijn onderzocht:

• Gaswinning in Groningen (2010-2017)
• Parallelle Kaagbaan Schiphol (2002-2017)
• Zuiderzeelijn Amsterdam-Groningen (ca. 2000)
• Verbreding A27 bij Amelisweerd (2008-2017)
• Snelwegen A6-A9 (2004-2017)
• Snelweg A4 Midden-Delfland (2000-2017)
• Windmolens op zee (2015-2017)
• Versterking Markermeerdijken (2006-2017)

Resultaten

Uit het onderzoek blijkt dat het verschil tussen maatschappelijk debat en MKBA’s meerdere oorzaken heeft. Onderstaande figuur laat zien welke factoren invloed hebben en hoe ze onderling samenhangen. In de maatschappelijke discussie worden leefomgevingseffecten soms uitvergroot door media-aandacht en lobbykracht. En in MKBA’s worden deze effecten juist onderschat. Economen kunnen dit verschil verkleinen door deze effecten completer in beeld te brengen, ze vaker in geld uit te drukken en ze expliciet te presenteren.

Figuur 1: Het maatschappelijk debat vergroot de leefomgevingseffecten terwijl MKBA’s deze effecten onderschatten

Verliesaversie, media-aandacht en steun

Er zijn sterke indicaties dat omwonenden sterk hechten aan de bestaande situatie, en dus (bijna) elke verandering als negatief ervaren. Bovendien hechten zij zeer veel (negatieve) waarde aan deze veranderingen. ‘Verliesaversie’ is een belangrijk onderdeel van gedragseconomie (Kahneman & Tversky, 1979). In de milieueconomie is de gemeten betalingsbereidheid (willingness-to-pay) voor een vooruitgang vaak lager dan de benodigde compensatie (willingness-to-accept) voor een even grote achteruitgang (Pearce et al., 2006). Verliesaversie leidt tot verzet. Dit lokt soms steun van anderen uit, met name als er sprake is van media-aandacht. Dit versterkt de lobbykracht van omwonenden. Een voorbeeld is de gaswinning in Groningen, die sterk is verminderd nadat effecten van aardbevingen aandacht kregen. Na een relatief grote aardbeving bij Huizinge in 2012 ontstond er ongerustheid bij burgers (Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2015) en nam het aantal publicaties in de media sterk toe (Van der Meijs, 2014). Daardoor kregen de negatieve effecten van gaswinning ook politiek gewicht, met het besluit om de gaswinning te stoppen als gevolg.

Of de omwonenden steun krijgen van anderen wordt niet alleen bepaald door media-aandacht. Ook rechtvaardigheidsopvattingen (‘ongelijkheidsaversie’), eigen beelden van de werkelijkheid en eigen doelen bij deze anderen spelen een rol. Als er veel steun is, ontstaan maatschappelijke discussies. Daarin hebben mensen ideeën over (on)gewenst beleid en de effecten daarvan. De initiatiefnemers (vaak een ministerie of Rijkswaterstaat) komen met beleidsvarianten die hun eigen doelen bereiken, zoals bereikbaarheid. De tegenstanders brengen soms nieuwe alternatieven naar voren die minder ongunstige effecten hebben op de leefomgeving. Een voorbeeld hiervan zijn de Markermeerdijken, waar omwonenden voorstelen om de dijken niet op te hogen maar het waterpeil te verlagen.

MKBA’s kunnen beter

Het belang van de leefomgeving is in MKBA’s vaak relatief klein. En voorbeeld is de MKBA van verbreding van de A27 bij Amelisweerd. In een MKBA werden de kosten van natuurverlies (bomen) op slechts € 2 miljoen geschat, terwijl de andere kosten en baten in de honderden miljoenen lopen (Decisio, 2014). Een belangrijke oorzaak van deze beperkte effecten is dat het aantal omwonenden vaak klein is vergeleken met het aantal mensen dat voordeel ondervindt. Zo is het aantal mensen dat bij Amelisweerd over de A27 rijdt veel groter dan het aantal mensen dat daar woont en recreëert.

Er zijn echter ook oorzaken in de MKBA zelf. Effecten op de leefomgeving worden vaak niet in geld uitgedrukt. Ze worden weergegeven als “PM” (pro memorie) posten, en daardoor vaak niet meegeteld in het saldo van kosten en baten. Dit leidt tot een incompleet beeld (Koopmans, 2011). Zo werd in de MKBA van de A27 gesteld “Wat niet is gewaardeerd is de recreatieve, landschappelijke en cultuurhistorische waarde van de bomen als onderdeel van het landgoed en de belevingswaarde die zij daarmee vertegenwoordigen op de huidige locatie” (Decisio, 2014).

Ook is het mogelijk dat onomkeerbare effecten op de leefomgeving niet goed substitueerbaar zijn met andere effecten zoals baten van bereikbaarheid (Ayres et al., 1998), of dat de relatieve schaarste van natuur door onomkeerbaarheid toeneemt. Dit laatste kan aanleiding zijn voor een lagere discontovoet (en daardoor hogere verdisconteerde kosten) voor natuureffecten (PBL, 2017). En zelfs als effecten wel goed worden meegenomen, geldt dat MKBA’s voor niet-economen een ‘black box’ zijn. Daardoor kunnen zij de indruk hebben dat effecten die zij belangrijk vinden niet (goed) zijn meegenomen.

Er zijn diverse methoden om leefomgevingseffecten in geld uit te drukken (Arcadis en CE Delft, 2018). Door deze methoden vaker toe te passen, kan het aantal PM-posten worden verkleind. En waar toch een PM-post blijft staan, zou geen saldo van kosten en baten exclusief deze onbekende post moeten worden berekend, om een scheef beeld te voorkomen. Een lagere discontovoet voor natuur is een belangrijke stap. Er zijn MKBA-richtlijnen die onder meer advies geven over heldere presentatie van uitkomsten (Romijn en Renes, 2013). Deze richtlijnen kunnen in de MKBA-praktijk beter worden toegepast.

MKBA’s kunnen het maatschappelijk debat beter ondersteunen. Om in te spelen op verliesaversie kan een gevoeligheidsanalyse worden uitgevoerd waarin negatieve welvaartseffecten twee maal zo zwaar worden gewogen. Ongelijkheidsaversie kan worden meegenomen door de verdelingseffecten per groep vaker en completer te laten zien. Ook kan een gevoeligheidsanalyse worden toegevoegd waarin de effecten voor mensen met lage inkomens zwaarder wegen (Van der Pol et al., 2017). Daarnaast kunnen beleidsvarianten worden toegevoegd met aanvullend beleid om negatieve verdelingseffecten (sterker) te beperken of (beter) te compenseren.

Naast uitvoerders van MKBA’s kunnen ook opdrachtgevers zorgen voor meer aandacht voor leefomgevingseffecten. De MKBA kan een betere rol spelen als deze al vroeg in het besluitvormingsproces wordt uitgevoerd, en de resultaten actief worden uitgedragen. Als leefomgevingseffecten in de MKBA niet voldoende naar voren komen, wordt dit probleem hierdoor eerder geïdentificeerd. Daarnaast is het van belang als voor de MKBA voldoende middelen en doorlooptijd beschikbaar zijn. Een snelle en goedkope MKBA ‘omdat het nu eenmaal moet’, is meestal geen goede, complete MKBA.

Slot

Sinds het jaar 2000 worden MKBA’s van infrastructuurprojecten uitgevoerd. Dit heeft met name bij grote projecten geleid tot uitstel, afstel en verkleining, met sterke positieve welvaartseffecten (Koopmans, 2010). De leefomgevingseffecten komen er echter bekaaid af. Hopelijk leiden recente richtlijnen (Arcadis en CE Delft, 2018) en de observaties in het hierboven beschreven onderzoek tot meer aandacht voor de leefomgeving bij uitvoerders en opdrachtgevers van MKBA’s.