Longread: De ontwikkeling van het sociaal contract en de herverdeling van inkomens in Nederland

Gamechanger

Cindy stond eventjes in het middelpunt van de belangstelling. Ze vroeg lijsttrekker Timmermans tijdens het SBS-debat waarom hij niet meer deed aan armoedebestrijding. Toen hij antwoordde dat zijn partij er als enige in slaagde om de armoede in Nederland in de komende vier jaar te halveren, schamperde ze dat zij deze tijd niet had. Er moet nu iets gebeuren, zoals de afschaffing van het eigen risico. Timmermans stelde voor dat ze er ‘samen aan zouden werken’. Het maakte geen indruk, waarna Wilders het gesprek overnam en Timmermans confronteerde met zijn wachtgelduitkering van 15.000 euro per maand.

Het was een cruciaal moment in de reeks debatten voor de laatste verkiezingen, volgens Maurice de Hond zelfs een gamechanger. Deze korte confrontatie is symbolisch voor de positie van links in de huidige politiek. Het suggereert een antwoord op de vraag waarom links de achterban kwijt is geraakt. Wat is hier aan de hand? In deze bijdrage kijken we naar de (her)verdeling van inkomens en het sociaal contract.

Koopkrachtplaatjes en de inkomensverdeling

Allereerst een bekende paradox. In de afgelopen veertig jaren is in Nederland de inkomensongelijkheid volgende geldende maatstaven – de bekende gini coefficient - maar weinig toegenomen, terwijl de vermogensongelijkheid sterk steeg.[1] Dat is een tamelijk uitzonderlijk beeld, want in de meeste landen nam de inkomensongelijkheid na 1980 fors toe – door globalisering, door technologische ontwikkelingen en door de flexibilisering van de arbeidsmarkt. Maar in Nederland werd deze door de markt ingegeven trend aan banden gelegd door het systeem van koopkrachtplaatjes dat in de jaren zeventig en tachtig ontwikkeld werd, waarbij er jaarlijks gekeken werd wat de invloed was van het in de Miljoenennota aangekondigde beleid voor de verschillende inkomensgroepen. Vervolgens werd een zodanige mix van begrotingsmaatregelen voorgesteld om te voorkomen dat delen van de bevolking sterk in koopkracht achteruit zouden gaan. Uitkeringen en minimumlonen werden daaraan aangepast, en een heel stelsel van gerichte regelingen om steeds fijnmaziger de reële inkomens van bevolkingsgroepen aan de onderkant van de inkomenspiramide te kunnen beïnvloeden.

Veelal wordt het dominante neoliberalisme van de afgelopen decennia gezien als de kwade geest achter alles wat er misgegaan is, maar dit instrumentarium om de koopkrachtplaatjes in evenwicht te houden, was uitgesproken niet-neoliberaal.

Het idee was dat deze specifieke toeslagen – die zich uitsluitend richtten op de groepen die in het nauw gedreven werden door bepaalde veranderingen of maatregelen – veel minder kostten dan een algehele verhoging van bijvoorbeeld minimumloon en sociale uitkeringen. Zo werden grote groepen aan de voet van het inkomensgebouw gedeeltelijk, veelal met ad hoc maateregelen afgeschermd van de krachten van de markteconomie, althans dat was het idee. Extreme armoede werd – zo was althans de opzet – met zeer gerichte maatregelen voorkomen.

Deze fijnmazige aanpak van de herverdelende taak van de overheid dateert van het eind van de jaren 1970. Volgens de krantendatabase Delpher dateert de eerste vermelding van het woord ‘koopkrachtplaatje’ in de geschreven pers uit 1978. In 1979 werd het in de pers maar 3 keer gebruikt en pas in 1980 werd de term gemeengoed. Deze timing is niet onbegrijpelijk: de jaren vanaf 1980 stonden in het teken van grote ingrepen in de inkomensverhoudingen ten koste van uitkeringen en ambtenarensalarissen die deels weggemasseerd werden door in detail te kijken naar de koopkrachtplaatjes.

Het vangnet van de overheid

Veelal wordt het dominante neoliberalisme van de afgelopen decennia gezien als de kwade geest achter alles wat er misgegaan is, maar dit instrumentarium om de koopkrachtplaatjes in evenwicht te houden, was uitgesproken niet-neoliberaal. Het ging uit van de gedachte dat de overheid in hoge mate verantwoordelijk was voor de inkomensontwikkeling van de minder verdienende burgers, en dus maatregelen diende te nemen als hun inkomen aangetast dreigde te worden door economische of politieke schokken. Dit idee paste meer in het denken over de welvaartsstaat dat in de naoorlogse periode tot ontwikkeling gekomen was, en dat culmineerde in het streven naar inkomensherverdeling van de jaren zeventig. Dat de overheid deze verantwoordelijkheid erkende kwam tot uitdrukking in artikel 20 van de herschreven Grondwet waarin het recht van alle ingezetenen op een ‘toereikende levensstandaard’ wordt geformuleerd.

Dit artikel werd in 1975, tijdens het kabinet Den Uyl, aan de concept Grondwet toegevoegd,[2] op ongeveer hetzelfde moment dat de koopkrachtplaatjes ingevoerd werden. De precieze formulering laat geen twijfel over de plicht van de staat: “De overheid moet ervoor zorgen dat iedereen in Nederland voldoende inkomen heeft om van te kunnen leven. Nederlanders die dat niet op eigen kracht lukt, komen in aanmerking voor een uitkering.” Vergelijk dit met de formulering van het vergelijkbare artikel in de daaraan voorafgaande Grondwet van 1848 dat tot weinig verplicht: “Het armbestuur is een onderwerp van aanhoudende zorg der Regering, en wordt door de wet geregeld. De Koning doet van de verrigtingen dienaangaande, jaarlijks een uitvoerig verslag aan de Staten-Generaal geven.” Verrassend is misschien dat het Ontwerp van Constitutie uit 1797 – dus voor de ‘liberale ommezwaai’ van 1848 – weer veel ambitieuzer was: “De Staat beschouwt alle behoeftige Leden der Maatschappy, die buiten de mogelykheid zyn, om zich en hunnen huisgezinnen het noodige levensonderhoud te verschaffen, als voorwerpen zyner byzondere zorg en oplettendheid, zonder aanzien van Godsdienst of Kerk genootschap, waar toe zy zouden mogen behooren.”. De ‘radicale’ formulering uit 1975 verschilt dus niet veel van die van 1797, die overigens (ook) in een periode van ‘revolutionaire’ verandering (zoals het ontstaan van een eenheidsstaat) was neergeschreven.

Voor de echte neoliberaal waren koopkrachtplaatjes en de daarmee verbonden inkomensgaranties door de overheid overbodig – elke burger moest dat zelf uitzoeken, door actief in te spelen op de mogelijkheden die de markt bood. In het liberalisme zijn toeslagen juist maatregelen die deze markt verstoren. Een maatschappelijk debat over dit fundamentele onderdeel van het ‘sociaal contract’ is na 1980 niet gevoerd. De kritiek van rechtse/populistische zijde heeft zich geconcentreerd op het feit dat de beloofde ‘bestaanszekerheid’ (die het logische gevolg is van deze belofte) in feite niet waargemaakt is, dat de overheid gefaald heeft bij het uitvoeren van dit beleid, zoals vooral bleek uit de toeslagenaffaire. Ook de VVD, de dominante partij na het optrekken van mist rond de neoliberale ‘revolte’ van de jaren 1990, heeft dit ‘sociaal contract’ tot heden niet ter discussie gesteld. Tijdens de ‘energiecrisis’ van de afgelopen jaren werd door een door de VVD geleid kabinet zonder veel aarzeling weer naar dit instrument (energietoeslag) gegrepen. Dat dit beleid breed gedragen wordt blijkt uit het feit dat de gemeenten hun eigen programma’s hebben ontwikkeld om de onderkant van inkomenspiramide tegemoet te komen, zoals de bijzondere bijstand. Een eenoudergezin met een minder dan modaal inkomen kan momenteel naar verluid een beroep doen op tenminste 30 verschillende toeslagen en tegemoetkomingen.

Welk minimum werd gegarandeerd?

Maar wat was nu precies de inhoud van dit (deel van het) ‘sociaal contract’? Garandeerde de overheid dat de laagstbetaalden zouden meegroeien met de andere inkomensgroepen of ging het alleen om het tegengaan van reële achteruitgang van het inkomen? De praktijk kwam veelal neer op het uitvoeren van zodanige compensaties dat sterke daling van de reële inkomens van laagstbetaalden voorkomen werd. Grafiek 1, ontleend aan een artikel van Wiemer Salverda, laat zien hoe de verschillende groepen zich in koopkracht ontwikkeld hebben. De breuk in 1978/79 – precies op het moment dat het koopkrachtplaatje ingang vindt in het politieke debat – is duidelijk: tijdens het kabinet Den Uyl waren de uitkeringen en cao-lonen nog scherp gestegen, maar daar kwam een eind aan door de omslag in economische ontwikkeling (de eerste en tweede oliecrisis van resp. 1973 en 1979) en het politiek beleid (het Keynesiaanse beleid van het kabinet Den Uyl maakte plaats voor voorzichtige bezuinigingen van het kabinet Van Agt-Wiegel). De economie bevond zich in 1979 niet in een evenwicht – de arbeidsinkomensquote was sterk opgelopen en de winstgevendheid van het bedrijfsleven stond onder grote druk. De jaren daarna stonden in het teken van het zoeken naar een nieuw evenwicht; vooral het kabinet Lubbers I (1982-86) greep diep in op de inkomensverhoudingen. Maar na 1986 volgde er nauwelijks herstel. Het minimumloon bleef dalen (in reële termen), en, niet verrassend, ook de laagste cao-lonen bleven sterk achter bij de gemiddelde uurlonen die vanaf 1984 aan een sterke stijging begonnen.

Figuur 1. Ontwikkeling reëel minimumloon, bestaansminimum, cao-lonen en -schalen en gemiddeld uurloon.

Het grote plaatje is dat het BBP per hoofd van de bevolking tussen 1980 en 2019, het jaar voor de coronacrisis, verdubbelde, wat laat zien dat er structureel ruimte was voor een stijging van het reële inkomen.[3] Het reële uurloon nam in deze periode per saldo met bijna 30% toe, maar het reële minimumloon daalde met 15 tot 20% , terwijl het reële cao-loon eveneens daalde (zie figuur 1). De koopkracht van minima verbeterde ook niet in de jaren 1990 toen de economie de wind mee had, noch in de jaren voorafgaand aan de financiële crisis van 2008. Het was beleid om zoveel mogelijk werk te creëren, en daarvoor werd matiging van de loonontwikkeling - en dus het vrijwel niet reëel verhogen van de (minimum)lonen - als belangrijk instrument gezien. Dat de Gini van de inkomensverdeling geen sterk opgaande trend liet zien in deze jaren, lag deels aan het feit dat – mede door de doorbraak van de (gehuwde) vrouw op de arbeidsmarkt – de arbeidsparticipatie sterk steeg, waardoor het aantal inkomens dat per huishouden verdiend werd toenam. Het is complex beeld: de hoogste inkomens stegen veel meer dan de cao-lonen en het minimumloon, maar het negatieve effect daarvan op de inkomensverdeling werd deels gecompenseerd door de groeiende arbeidsparticipatie, waardoor de ‘middenklassen’ sterker werden. Een ander compenserende beweging was het opbouwen van een behoorlijk pensioeninkomen door de babyboomers. Terwijl traditioneel de meeste ouderen rond moesten komen met een laag inkomen, en dus de onderste lagen van het inkomensgebouw domineerden, wist de naoorlogse generatie een redelijk tot goed pensioen bij elkaar te sparen, wat een gunstig effect had op de inkomensverdeling. Maar voor de huishoudens die afhankelijk waren van minimumlonen en sociale uitkeringen was de 30 jaar na 1984 er een van tamelijk uitzichtloze stagnatie op een relatief laag niveau.

Daar kwam bij dat het idee van de koopkrachtplaatjes het budget dat nodig was om een redelijk leven te leiden niet wezenlijk veranderde. Maar economische ontwikkeling gaat ook gepaard met het verschijnen van nieuwe producten en ermee verbonden nieuwe behoeften – denk bijvoorbeeld aan de mobiel en de laptop. Dit heeft ook consequenties voor wat nodig is voor het functioneren in een bepaalde samenleving. Amartya Sen (1983) maakt het punt dat voor participatie op de arbeidsmarkt in een relatief eenvoudige economie alleen het bezit van een nette broek en een shirt nodig was, maar dat in de ‘moderne’ economie een auto, telefoon, internetaansluiting en dergelijke vereist is. Met andere woorden, het minimumpakket dat nodig is om in een bepaalde samenleving te overleven, groeit met deze samenleving mee.

In zekere zin was er sprake van een soort bijziendheid: men dacht door elk jaar een scherpe daling van de koopkracht te voorkomen, de minima op peil zouden blijven, maar had geen oog voor de lange termijn gevolgen hiervan.

In de meeste landen wordt een armoedegrens vastgesteld die gebruikt kan worden om inzicht te krijgen is de relatie tussen inkomen en minimumniveau. Een recente internationaal-vergelijkende studie toonde aan dat de elasticiteit van de armoedegrens ten opzicht van het reële inkomen bij benadering 0,5 is, wat betekent dat een verdubbeling van het inkomen per hoofd gepaard gaat met een stijging van de armoedegrens met 50% (Jolliffe & Prydz, 2017). Gezien de verdubbeling van het BBP per hoofd tussen 1980 en 2019 was het dus nodig om de minima per saldo met 50% te verhogen om de ‘reële armoede’ niet te doen toenemen. In plaats daarvan gingen de minima er juist in koopkracht achteruit. In zekere zin was er sprake van een soort bijziendheid: men dacht door elk jaar een scherpe daling van de koopkracht te voorkomen, de minima op peil zouden blijven, maar had geen oog voor de lange termijn gevolgen hiervan. Een herijking van de norm ‘voldoende inkomen’ uit artikel 20 van de Grondwet, kwam er niet van.

Pas recent heeft de commissie Sociaal Minimum in haar rapport Een zeker bestaan aangetoond hoe groot de kloof is tussen het sociale minimum en dat wat nodig is om in deze samenleving te functioneren. “In een realistisch scenario komen alleenstaanden en stellen zonder kinderen bijna 100 tot 200 euro per maand tekort. Een paar met een of meerdere kinderen kan te maken krijgen met een tekort van circa 200 tot bijna 500 euro per maand”. Recent zijn minimumlonen en uitkeringen fors verhoogd, maar dat gebeurde in een periode van scherpe inflatie, waardoor het effect weer weglekte (zie grafiek 1). Het structurele tekort dat het gevolg was van meer dan 30 jaar koopkrachtplaatjesbeleid moet daarom in de praktijk aangevuld worden met de voedselbank en andere vormen van liefdadigheid, en desnoods met het ontwijken van de strikte uitkeringsregels.

De invloed van volkshuisvesting

Achter de wereld van de uitkeringen en de koopkrachtplaatjes speelde zich nog een ander drama af, waarbij, ingegeven door het dominante neoliberale denken, haast stiekem inkomen en vermogen herverdeeld werden ten nadelen van de onderkant van het inkomensgebouw. Volkshuisvesting was -- en is - complexe materie, waardoor we ons hier beperken tot enkele hoofdlijnen. Rond 1980, het beginpunt van dit verhaal, waren er bijna 5 miljoen huishoudens waarvan bijna de helft in een sociale huurwoning woonde, 42% een eigen woning bezat en de rest commercieel huurde. Dat systeem was niet perfect – er waren lange wachttijden voor sociale huurwoningen, de kwaliteit liet te wensen over, gezien de lage huurprijs moest de sociale woningbouw fors gesubsidieerd worden, en de woningnood die na 1945 nijpend was geweest, wilde maar niet helemaal verdwijnen. Daar stond tegenover dat er veel was gebouwd om de woningnood het hoofd te bieden en dat de huren relatief laag waren. In 1975, het jaar dat de huursubsidie ingevoerd werd, bedroeg de huurquote tussen de 10% en 16% (Van der Schaar, 1987). De overheid speelde daarbij, samen met de corporaties, een sterk sturende rol. En de private sector werd aan banden gelegd door onder meer de huurbescherming die slechts beperkte stijgingen toestond.

Vanaf de neoliberale ommezwaai rond 1980 moest dit anders. De huren werden meer marktconform, wat betekende: stijgen. De corporaties werden meer commercieel georiënteerd – het winststreven nam de plaats in van sociale doelstellingen. De sociale huursector moest bovendien inkrimpen en plaatsmaken voor het eigen woningbezit. Het ultieme doel, een geheel gecommercialiseerde woningbouw die niet meer afhankelijk zou zijn van subsidies, kwam na 2010 in zicht toen de VVD minister Blok het ministerie van VROM (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) kon sluiten. Bovendien werd het de corporaties eerst toegestaan, later gestimuleerd, om hun huurwoningen te koop aan te bieden. Tegelijkertijd werd er een extra belasting op het vermogen van de corporaties ingesteld om het aanwezige ‘surplus’ af te romen. Dit alles stimuleerde de bouw van sociale huurwoningen niet bepaald, deze bleef op den duur achter bij de nog steeds groeiende bevolking en de nog snellere toename van het aantal huishoudens.

Dit vanaf 1988 ontwikkelende beleid in de huursector was nauw verbonden met de politiek om het eigen woningbezit te stimuleren. Van de verschillende instrumenten die daarvoor ingezet werden, was de hypotheekrenteaftrek vermoedelijk de belangrijkste. Deze was bovendien regressief: huishoudens met hoge inkomens konden relatief veel aftrekken. Daarnaast golden gunstige voorwaarden voor het verkrijgen van hypotheken – huishoudens mochten zelfs tot 120% van het aankoopbedrag lenen - waarmee in feite gespeculeerd werd op de toename van de waarde van het vastgoed. Het effect van deze door een breed politiek spectrum gekoesterde maatregelen was dat de huizenprijzen de neiging hadden sterk te stijgen, want de rente was (na aftrek) laag en men kon makkelijk veel geld lenen. De meest extreme situatie deed zich na de Europese crisis van 2012 voor, toen de rentestand daalde naar bijna nul procent, omdat de Europese Centrale Bank letterlijk alles deed om de euro te beschermen. De inflatie van de huizenprijzen werd bovendien gesteund door het tekortschieten van de (geliberaliseerde) woningbouw en – daar weer achter – de beperkte ruimte waar het steeds drukker bevolkte land over beschikte.

Het had een sterk ‘geen gezeik, iedereen rijk’ karakter, want door de structurele schaarste en de lage reële rente werden alle eigenaren van eigen woningen steeds rijker [...] Het aandeel in de bevolking van de eigen woningbezitters nam toe tot meer dan 50%, en deze ‘happy many’ profiteerden optimaal van het overheidsbeleid.

Huizenprijzen zijn door dit beleid sterk toegenomen – veel sterker dan de inflatie. De focus op het bevorderen van het eigen woningbezit werkte als een aanjager van de prijs van dit vastgoed. Het had een sterk ‘geen gezeik, iedereen rijk’ karakter, want door de structurele schaarste en de lage reële rente werden alle eigenaren van eigen woningen steeds rijker – en daar hoefden ze niets voor te doen. Het aandeel in de bevolking van de eigen woningbezitters nam toe tot meer dan 50%, en deze ‘happy many’ profiteerden optimaal van het overheidsbeleid. Maar er zaten ook schaduwzijden aan: de schuldquote van huishoudens nam door de explosie van de hypotheekschuld sterk toe, en in jaren van recessie – als de rente opliep en de huizenprijzen daalden – kreeg de economie er nog een sterke negatieve impuls bij, waardoor bijvoorbeeld de Europese crisis van na 2010 hier langer duurde dan in omringende landen. Deze ervaring leidde ook tot het geleidelijk (iets) verminderen van de subsidies voor eigen woningbezit. De babyboomers die goedkoop een huis konden kopen, profiteerden, terwijl de jongeren die de woningmarkt voor het eerst betraden de tol daarvan betaalden. Dit is allemaal bekend terrein. Maar er is relatief weinig aandacht geweest voor de effecten op inkomensverdeling.

Hoge huizenprijzen en liberalisering van de huurwetgeving joegen de huren in de vrije sector op, en omdat weer bij te benen, werden ook de beschermde huren van corporaties naar boven aangepast. Hoge huizenprijzen dreven ook de kosten van de bouw op – gemeenten konden meer vragen voor de grond en bouwmaterialen konden in prijs toenemen. Terwijl de eigen-woning-bezitter slapend rijk werd, werden de huurders van sociale woningbouw steeds meer geconfronteerd met snel stijgende uitgaven voor het wonen. Het nieuwe beleid voor de sociale woningbouw bepaalde bovendien dat de corporaties zich moesten concentreren op de echte minima, wat de clustering van huishoudens met lage inkomens in bepaalde wijken in de hand werkte. Deze ‘stiekeme’ inkomensherverdeling werd bovendien niet meegenomen in de schattingen van de ontwikkeling van de inkomensongelijkheid, die daardoor te gunstig bleven[4].

De huizenprijs en de daaraan gerelateerde huurprijs bepaalden dus achter de schermen van koopkrachtplaatjes grote verschuivingen in de verdeling van het inkomen. De eigenaar van een huis van een ton (in guldens) in 1980, werd zonder een vin te verroeren in 2024 (bijna) euromiljonair. De uitkeringsgerechtigde die in 1975 misschien 18% van het inkomen uitgaf aan woninglasten, zag dit aandeel fors stijgen naar 33% (bewoners van corporatiewoningen) tot zelf 42% (in de particuliere sector). Tegelijkertijd namen de kosten voor woningeigenaren de laatste jaren juist af. De koopquote bedroeg in 2021 16,5% (in 2015, 19,1%), en de totale relatieve kosten aan wonen bedroeg 22,4% (2015: 26,2%).

Vervreemding

Terug naar de toeslagen. De bekende argumenten tegen de wildgroei van het toeslagengebouw zijn dat de onderkant van de inkomensverdeling als het ware ingedrukt wordt waardoor prikkels om meer te verdienen en meer te werken verdwijnen – de bekende armoedeval. Daaraan zou toegevoegd kunnen worden dat het toeslagensysteem leidt tot het kunstmatig laag houden van de lonen; de werkgever hoeft niet de totale lasten nodig voor het levensonderhoud van de werknemer te betalen, want een deel komt via de toeslagen en subsidies bij de werknemer binnen. Het is – misschien typisch Nederlands – een beleid om met minimale kosten de reële inkomens van de minima op peil te houden. Maar het doel om de kosten – en dus de overdrachten aan de minima – zoveel mogelijk te beperken betekent ook dat de baten voor de minima zo klein mogelijk gehouden worden. Generieke maatregelen – verhoging van minimumlonen en uitkeringen - worden daarom geschuwd – maar die brengen voor de minima natuurlijk het meest op.

Een bijkomend effect is dat door dit beleid minimumlonen (en daarmee de lagere loonschalen) zo weinig mogelijk worden verhoogd, waardoor de prikkel om arbeidsbesparende technologie te ontwikkelen en toe te passen zwak blijft, waardoor er vervolgens geen ‘loonruimte’ is om de lonen te verhogen (Van Riel & Van Zanden, 2023). Het koopkrachtplaatjes-beleid dat erop gericht was de reële inkomens van de werknemers selectief te beschermen, doet denken aan het naoorlogse beleid gericht op loonmatiging om daarmee de concurrentiepositie te versterken. Dat laatste richtte zich op matiging van alle lonen, terwijl het werken via specifieke koopkrachtplaatjes voor specifieke groepen hetzelfde doel – het voorkomen van generieke loonstijging – in feite goedkoper wist te realiseren. Zo keerde het ‘sociaal contract’ zich in zekere zin tegen de groep waarvoor het bestemd was.

Het doel om de kosten – en dus de overdrachten aan de minima – zoveel mogelijk te beperken betekent ook dat de baten voor de minima zo klein mogelijk gehouden worden. Generieke maatregelen – verhoging van minimumlonen en uitkeringen – worden daarom geschuwd – maar die brengen voor de minima natuurlijk het meest op.

Maar dat is maar een deel van het verhaal. Het maakt voor het zelfbeeld van iemand veel uit of haar inkomen via een gewone baan verdiend wordt of (deels) bijeen gescharreld moet worden door allerlei vormen van inkomenssteun te verzamelen. Het toeslagenbeleid heeft – misschien wat overdreven – van de zelfstandige arbeid(st)er een afhankelijke uitkeringstrekker gemaakt. De ontvanger van de toeslagen is kwetsbaar – zie de toeslagenaffaire en de parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid – en afhankelijk van oncontroleerbare bureaucratische processen en ondoorgrondelijke algoritmen. Het vereist bovendien een digitale vaardigheid die vaak ontbreekt bij ouderen en laagbetaalden. En de helpende hand van de ambtenaar is allang vervangen door een FAQ-pagina en het kiesmenu bij de helpdesk. ‘De drempel om hulp te vragen is hoog en de schaamte is groot’, schreef daarover Charisma Hehakay in een ingezonden bijdrage in NRC op 3 december 2023. ‘En vraag je hulp, dan is de overheid ontoegankelijk.’ Het Kafka-gevoel, de vervreemding en machteloosheid, is een veel voorkomende collateral damage van de afhankelijkheid van toeslagen en van interactie met de overheid in het algemeen. Stress over het indienen van een aanvraag en over de onvoorspelbare uitkomst ervan, is onvermijdelijk. En hoeveel stress kan men aan als men bijvoorbeeld afhankelijk is van 30 verschillende programma’s? In haar overigens uitstekende rapport ging de commissie Sociaal Minimum (p. 96) ervan uit dat de minima er niet alleen in slagen een minimumuitkering te verkrijgen, maar tevens inkomen uit zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderbijslag, kindgebonden budget, energietoeslag en gemeentelijke regelingen te verwerven. Veel toeslagen en subsidies blijven dan ook onbenut omdat procedures te complex zijn, of vanwege de vrees om beboet te worden als er fouten gemaakt zouden worden.[5]

Artikel 20 van de Grondwet was erop gericht de positie van de minima te versterken door hen het recht op ‘een uitkering’ toe te kennen. In feite gaf de overheid daarmee aan dat ze een verantwoordelijkheid had voor het materiële welzijn van haar burgers. Economische ontwikkeling is in de benadering van Amartya Sen gericht op het realiseren van vrijheid, op het vermogen zelfstandig betekenisvolle beslissingen te nemen over het eigen leven; zo bezien vergrootte een dergelijk recht in principe de positie van de minima doordat de Grondwet hen een soort minimuminkomen toekende. Maar door het gebruik van het instrument van de gedifferentieerde subsidies en toeslagen pakte dit in de praktijk heel anders uit. Doordat men bijna letterlijk voor een dubbeltje op de eerste rij wilde zitten, kregen de minima niet meer, maar juist minder controle over eigen inkomen en daarmee de vrijheid waar Sen over schrijft. Inkomens en toelagen werden sterk gesegmenteerd – voor huur, voor energie, voor kinderopvang, voor kosten van gezondheid en zorg etc. – omdat men aan de voorwaarden van alle subsidies moest voldoen. Het web van regels dat steeds meer om deze huishoudens gesponnen werd, verkleinde daarmee juist deze fundamentele vrijheid.

Links heeft traditioneel alle kaarten op deze – nu falende – overheid gezet: dat is het instrument waarmee de maatschappelijke problemen opgelost moeten worden, de drager van de maakbaarheid van de samenleving. Maar deze strategie is zijn krediet kwijtgeraakt.

Deze vervreemding helpt verklaren waarom de ruk naar rechts de laatste tijd zo radicaal is, en waarom links geen grip krijgt op deze ontwikkelingen. De meest dramatische schandalen van het Nederlands politiek bedrijf – de toeslagenaffaire, de Groningse aardbevingsschade – draaiden om deze problemen. De overheid zag niet welke schade ze toebracht aan de burgers, en zelfs toen dit duidelijk werd, was ze niet in staat effectief op te treden om een en ander te redresseren. Charisma Hahekaya (NRC, 1 december 2023) omschreef de redenen waarom mensen op 22 november 2023 op Wilders stemden als volgt: ‘Ze voelen afstand tot de overheid.. Ze voelen irritatie over beleid dat losstaat van de realiteit.. Hoe armer iemand is, hoe meer hij in contact komt met de overheid’. Links heeft traditioneel alle kaarten op deze – nu falende – overheid gezet: dat is het instrument waarmee de maatschappelijke problemen opgelost moeten worden, de drager van de maakbaarheid van de samenleving. Maar deze strategie is zijn krediet kwijtgeraakt, want de staat bleek de afgelopen jaren niet in staat om de burgers te beschermen – de staat werd in zekere zin het echte probleem. De problemen van de falende staat zijn vooral aan links blijven kleven, hoewel de eigenlijke oorzaak van deze problemen misschien vaak in neoliberale politiek en overtuigingen gezocht moet worden.

Leve het sociaal contract!

Maar dat betekent niet dat dit sociaal contract dood is. Integendeel, vrijwel het gehele politieke spectrum gaat ervan uit dat de overheid conform artikel 20 van de Grondwet de minima en vrijwel alle andere bevolkingsgroepen, inclusief boeren en ondernemers die getroffen waren door de Covid-epidemie, in bescherming moet nemen. Als de Geul overstroomt, als mensen een beroep moeten doen op de gezondheidszorg, en ga zo maar door, steeds wordt ervan uitgegaan dat het ‘sociaal contract’ nog werkt. Nederlandse populisten verwerpen niet het sociaal contract zoals het in de jaren zeventig is geformuleerd (met uitzondering van Forum voor Democratie misschien). Het ‘nieuwe’ sociale contract waarvoor wordt gepleit moet betekenen dat de burger weer op de overheid kan vertrouwen – niet dat de overheid haar beloftes structureel matigt of dat de burger zijn verwachtingen bijstelt.

Het probleem van Cindy is dat de verwachtingen van de overheid in feite nog zijn toegenomen en de interacties tussen burgers en overheid steeds frequenter zijn geworden, terwijl de capaciteit van de overheid om dit in goede banen te leiden eerder af dan toenam. Misschien is het daardoor niet onbegrijpelijk dat haar woede zich richtte op de lijsttrekker die dit systeem personificeerde. Het lijkt een omgekeerd Stockholm-syndroom, waarbij de ‘gegijzelde’ zich afzet tegen de hand die haar gevoed heeft. Het verleden wordt getekend door teleurstelling over wat het sociaal contract opgeleverd heeft – en daarbij heeft Cindy zoals we al zagen zeker een punt.

Deze zoektocht naar het ontsporen van het sociaal contract toont ook aan dat de discussie over de vraag of de ongelijkheid van inkomen en vermogen de afgelopen decennia is toegenomen verder verdiept kan worden. Er zijn sterke aanwijzingen dat achter de lage gini’s van de inkomensverdeling grote verschuivingen in de inkomensverhoudingen schuil gaan, die we hebben geïllustreerd aan de hand van de veranderingen op de woonmarkt, waar de inkomensherverdeling dramatisch geweest is.

Terug naar artikel 20: die spreekt over ‘een uitkering’. Niet over 30 uitkeringen. ‘Een uitkering’ die ervoor zorgt ‘dat in Nederland (iedereen) voldoende inkomen heeft om van te kunnen leven’. Het impliceert in feite de garantie van een minimuminkomen, dat alle toelagen en subsidies vervangt en de minima de ruimte – de vrijheid in de benadering van Sen – geeft om het eigen leven vorm te geven. Dit lijkt de enige uitweg uit het huidige moeras – en er is het voorbeeld van de AOW als misschien wel enige uitkering met een vlekkeloze track-record dat aantoont dat simpele minimumuitkeringen zeer goed kunnen werken.

Voetnoten