Koopkrachtreparatie: werken moet lonen

12 okt 2022

In reactie op de toenemende inflatie heeft de politiek een enorm koopkrachtreparatiepakket samengesteld. Het is een nivelleringsoperatie van ongekende omvang. Volgens hoogleraar Coen Teulings zijn we de wijze les uit de jaren zeventig dat werken moet lonen vergeten - juist nu de arbeidsmarkt vastloopt. 

Verdelen van welvaartsverlies

De oorlog in de Oekraïne heeft wereldwijd tot ontwrichting geleid. In zekere zin profiteert de EU van de oorlog omdat het Oekraïense verzet werkt als afschrikking tegen verdere Russische agressie. De EU betaalt daarvoor echter ook een prijs, letterlijk: Russisch gas is nu veel duurder. Na het opblazen van de Nordstream pijpleidingen weten we dat dit blijvend is. Dit heeft voor Nederland grote sociale gevolgen. De stijging van de gasprijs heeft in 2021 en 2022 geleid tot een groot ruilvoetverlies. De prijs van onze invoer is 7,4% meer gestegen dan die van de uitvoer[1], wat leidt tot een verlies in nationaal inkomen van rond de 5%. Terwijl onze bruto binnenlands product (bbp) groeit, krimpt ons netto nationaal inkomen (nni), omdat onze invoer duurder is geworden. Nederland wordt dus armer.

Aangezien de hogere energierekening deels blijvend is, zullen we het vroeg of laat eens moeten worden hoe dit welvaartsverlies wordt verdeeld.

Hoe moet dit onvermijdelijke welvaartsverlies over bevolkingsgroepen worden verdeeld? Eerder commentaren twijfelen vooral aan de betaalbaarheid van de voorgestelde koopkrachtreparatie. Met een staatsschuld van minder dan 50% zijn tijdelijke extra uitgaven geen groot probleem. Maar aangezien de hogere energierekening deels blijvend is, zullen we het vroeg of laat eens moeten worden hoe dit welvaartsverlies wordt verdeeld. De sterkste schouders moeten daarbij ongetwijfeld de zwaarste lasten dragen, maar daaraan zit een grens. De inkomensverschillen worden door de voorgestelde koopkrachtreparatie te sterk samengeperst. Werk gaat minder lonen. De ervaring met eerder energiecrises leert dat dit Nederland veel schade zal doen.

Forse nivellering

Tabel 1 brengt de door het CPB verwachte gevolgen van de koopkrachtreparatie over 2022 en 2023 in beeld. De tabel laat per kwintiel de gevolgen voor de koopkracht zien. Het eerste kwintiel – de groep met de 20% laagste inkomens – draagt niets bij aan het opvangen van welvaartsverlies. Sterker nog, deze groep gaat er qua koopkracht 2,1% op vooruit. Hogere kwintielen gaan erop achteruit. Hoe hoger het kwintiel, des te groter de achteruitgang. Ten opzicht van het eerste kwintiel verliest het hoogste kwintiel 7% aan koopkracht.[2] De inkomensverdeling wordt dus fors samengeperst.

Tabel 1. Koopkrachtstijging 2022-23 voor diverse groepen (%).

Bron: MEV 2023

Een samengeperste inkomensverdeling betekent dat werken minder loont. Een leerling verpleger verdient minder dan een gediplomeerd verpleger, een verpleger die 12 uur werkt verdient minder dan een verpleger die 24 uur of zelfs 36 uur werkt, die op zijn beurt weer minder zal verdienen dan een voltijd werkend afdelingshoofd, en die verdient weer minder dan een afgestudeerde arts. Door al die tussenliggende stapjes verdient een voltijd werkende arts uiteindelijk veel meer dan een deeltijd werkende leerling verpleger. Al die tussenliggende stapjes zijn nodig om werk te laten lonen. Wie meer werkt - of voor zijn werk langer heeft moeten studeren - moet beter betaald krijgen. Anders wordt het werk niet gedaan. Dit is een oude economische wijsheid: te veel nivellering staat op gespannen voet met een goed functionerende arbeidsmarkt. Dit probleem komt het scherpst in beeld door te kijken naar de koopkrachtgevolgen voor werkenden en uitkeringsgerechtigden. Tabel 1 laat zien dat werkenden er in vergelijking tot uitkeringsgerechtigden 10% op achteruit gaan.

Een nivelleringsoperatie van deze omvang is voor zover ik me kan herinneren nooit eerder vertoond. Opmerkelijk: voor dit pakket bestaat brede steun, van PVV tot GroenLinks. Anders dan in de jaren zeventig is de inkomensverdeling geen onderwerp meer voor politieke meningsverschillen. “Nederland is een land dat in de kern diep socialistisch is”, aldus premier Rutte.

Om de omvang van deze nivellering in perspectief te plaatsen geeft Tabel 2 een overzicht van de inkomensongelijkheid in 2019 in een aantal hoog-ontwikkelde, velaal Europese, landen. Omwille van de overzichtelijkheid zijn de landen in vijf groepen verdeeld, van landen met een extreem lage ongelijkheid tot landen met een extreem hoge ongelijkheid. Noord-west Europa heeft een lage tot gemiddelde ongelijkheid. De Angelsaksische landen hebben een hoge of extreem hoge ongelijkheid, met name de VS. Nederland zit met Belgie en Scandinavie in het groepje landen met een lage inkomensongelijkheid. Extreem lage ongelijkheid komt in Europa tegenwoordig alleen voor in een paar landen uit het voormalige Oostblok, die voor Nederland door hun lage bbp per inwoner een minder relevant referentiekader zijn.

Tabel 2. Gini-coefficienten in 2019 voor de inkomensverdeling van diverse landen (%).

Bron: Wereld Bank, en voor Nederland (voor eerdere jaren): CBS.

Voor twee landen, Nederland en de VS, geef ik in Tabel 2 ook weer hoe de ongelijkheid zich sinds de jaren tachtig heeft ontwikkeld. In 1985 behoorde ons land tot de groep landen met een extreem lage ongelijkheid.  De eerste twee kabinetten Lubbers hebben daar - met doelbewust beleid - een einde aan gemaakt. Tussen 1985 en 1990 is de Gini-coefficient in Nederland met 3%-punt gestegen. Sindsdien is Nederland verschoven van de groep landen met een extreem lage inkomensongelijkheid naar de groep met een lage ongelijkheid. In 2000 heeft de belastingherziening Oort de Gini-coefficient met nog eens 2% verder verhoogd, vooral door de belasting op topinkomens te verlagen. Nadien is de Gini-coefficient in Nederland nagenoeg stabiel gebleven. De beleidsplannen voor 2022-23 verlagen de Gini-coefficient met ongeveer 1%-punt. Ongeveer één derde van de beleidswijziging van de jaren tachtig wordt hiermee dus ongedaan gemaakt.

De situatie in Nederland is vanuit het ene perspectief goed vergelijkbaar met die in de VS, maar vanuit een ander perspectief totaal verschillend. Net als in Nederland is de inkomensverdeling in de VS in de jaren tachtig ongelijker geworden, ook daar als gevolg van doelbewust beleid. Maar anders dan Nederland is het niveau van de ongelijkheid in de VS juist erg hoog. Dat was al zo voor de beleidswijziging van de jaren tachtig, en die ongelijkheid is daarna alleen maar verder toegenomen.

Vaak wordt in discussies over de lage inkomensongelijkheid in ons land naar voren gehaald dat de vermogensongelijkheid in Nederland juist hoog is. Er valt inderdaad van alles te zeggen over de hoge vermogensongelijkheid, wereldwijd - en meer in het bijzonder in Nederland. Dat staat echter los van de observatie dat, om werk te laten lonen, de inkomens ongelijkheid niet te klein mag worden. De discussie over de vermogensongelijkheid in Nederland laat ik in dit artikel verder buiten beschouwing.

Oliecrises en de beleidswijziging in de jaren tachtig

Die beleidswijziging van de jaren tachtig was een doelbewuste reactie op grote sociale problemen die in Nederland waren ontstaan na de twee energiecrises uit de jaren zeventig als gevolg van de Yom Kippoer oorlog tussen Israël en Egypte in 1973 en de Golf oorlog tussen Iran en Irak in 1980. Den Uyl sprak bij die eerste crisis de historische woorden: "de tijden van weleer komen nooit meer terug”. Hij kreeg gelijk. In 1982 was de olieprijs tien keer zo hoog als in 1972. Daarna golfde de olieprijs op en neer met de conjunctuur, maar de tijd van goedkope olie was inderdaad definitief voorbij. Precies zoals nu het tijdperk van goedkoop Russische gas ten einde is.

Ook in de jaren zeventig stond Nederland voor de vraag wie de hogere energierekening moest betalen. Die vraag werd tot 1985 niet bevredigend beantwoord. Werknemers vonden dat werkgevers moesten betalen, werkgevers vonden het omgekeerde, met een loon-prijsspiraal als gevolg. Minder goed renderende ondernemingen gingen failliet. De werknemers die hun baan dreigde te verliezen kregen WW of een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Vooral die laatste regeling was toen nog ruimhartig, zodat velen daar dankbaar een beroep op deden. Rond 1985 had Nederland bijna een miljoen werklozen en bijna een miljoen arbeidsongeschikten tegenover ongeveer zes miljoen werkenden. Voor jonge afgestudeerden was de bijstand een vanzelfsprekend carrièreperspectief. De maatschappelijke crisis was alom. Ons land kelderde tussen 1980 en 1985 acht plaatsen op de internationale ranglijst van bbp per inwoner.

In de VS is de extreme hoge inkomensongelijkheid vooral het resultaat van een tekortschietende overheid die niet in staat is grote groepen mensen toegang te geven tot essentiële voorzieningen, en niet het gevolg van de noodzaak om werken lonend te maken en prestaties te waarderen.

Tegen deze achtergrond vond rond die tijd in Nederland, net als in de VS en het VK, de beleidswijziging plaats. De basisgedachte van dit nieuwe beleid was dat de arbeidsmarkt beter moest gaan functioneren: werk moest weer lonen. Uitkeringen - en het daaraan gekoppelde minimumloon - werden eerst met 3,5% verlaagd, en vervolgens jarenlang bevroren. Figuur 3 brengt dit in beeld. De koopkracht van minimumlonen, maar vooral van de daaraan gekoppelde uitkeringen, daalde met 20%. De stijging van de Gini tussen 1985 en 1990 was het direct gevolg van dit doelbewust beleid.

Figuur 3. Ontwikkeling minimumloon 1969-2019.

Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Nederland is zoals gezegd een egalitair land met een afkeer van grote inkomensverschillen. Dat gold ook toen. De doorgevoerde beleidswijziging was omstreden en stuitte op verzet. Maar al snel bleek zij een succes. De werkgelegenheid groeide als kool en overal ontstond nieuwe bedrijvigheid. Het crisisgevoel smolt weg als sneeuw voor de zon. Nederland steeg tien plaatsen op de ranglijst van bbp per inwoner. Tussen 1985 en 2000 groeide ons bbp 10-20% sneller qua bbp per inwoner dan vergelijkbare landen. Bbp per inwoner is geen zaligmakende maat voor ons welbevinden, maar de zeven meest gelukkige landen ter wereld (Scandinavie, Nederland en Zwitserland) hebben wel het hoogste bbp per inwoner.[3]Whoever said that money can’t buy happiness, simply didn’t know where to go shopping”.

De enige uitzondering op de regel dat landen met een hoog bbp per inwoner ook gelukkig zijn, zijn de VS. Dat land is wel rijk, maar niet gelukkig. Waar een toename van de inkomensverschillen in Nederland nodig was om werken weer lonend te maken, heeft het in de VS geleid tot sociale deprivatie en ongelijke kansen. Zo besteed dat land van zijn hoge bbp per inwoner ook nog eens het hoogste percentage van dat bbp aan gezondheidszorg. Toch weet de VS met al dat geld niet meer te bereiken dan een 48ste plaats op de ranglijst van landen naar levensverwachting, omdat een groot gedeelte van de bevolking niet van deze uitgaven profiteert. In de VS is de extreme hoge inkomensongelijkheid vooral het resultaat van een tekortschietende overheid die niet in staat is grote groepen mensen toegang te geven tot essentiële voorzieningen, en dus niet het gevolg van de noodzaak om werken lonend te maken en prestaties te waarderen.

De beleidswijziging in de jaren tachtig heeft Nederland kennelijk het beste van twee werelden gebracht.[4] Enerzijds heeft de stijging van de inkomensverschillen in de jaren tachtig Nederland grote voordelen gebracht. Doordat werk weer loonde, vonden veel mensen een baan, daalde de werkloosheid en nam de welvaart toe. Daardoor is de gemiddelde Nederlander nu zeer gelukkig. Anderzijds zijn die inkomensverschillen binnen de perken gebleven en hoort Nederland nog steeds bij de groep landen met een lage ongelijkheid.

Lessen voor nu

Nederland bleef echter dat diep socialistische land, wat van inkomensverschillen überhaupt niets moest hebben. Het zou de beleidswijziging van de jaren tachtig het liefst ongedaan maken. Dat is precies wat met deze koopkrachtreparatie voor een aanzienlijk deel gebeurt. Er is thans een nieuwe energiecrisis, nu niet door een gebrek aan olie als gevolg van oorlogen in het Midden Oosten, maar door een gebrek aan gas als gevolg van oorlog in de Oekraïne. Zijn er misschien punten waarop eerdere beleidswijzigingen zijn doorgeschoten? Biedt de nieuwe energiecrisis de kans om de fouten recht te zetten?

Een eerste punt van overweging is het minimumloon. Het traditionele economische diagnose is gebaseerd op het standaard model van een evenwicht op het kruispunt van een dalende vraag- en een stijgende aanbod curve. In die diagnose is een minimumloon altijd slecht voor de werkgelegenheid. Klopt dit model? Die vraag is sinds de geruchtmakende studie van David Card en Alan Krueger (1994) uit den treure onderzocht, voor tal van landen, bijvoorbeeld voor de VS, het VK, Duitsland, Frankrijk en Brazilië. Inmiddels zijn hierover boekenkasten vol geschreven. Ik ben daar vanaf het vanaf het allereerste begin bij betrokken geweest en doe er tot op de dag van vandaag onderzoek naar.[5]

De conclusie uit dit onderzoek is verrassend: het standaard model wordt veelal weerlegd. Minimumlonen leidden tot compressie van beloningsverschillen. Zolang niet meer dan 4% van de werknemers het minimumloon verdient lijkt het de werkgelegenheid eerder te stimuleren dan te beperken. Die resultaten laten zich met een iets uitgebreider model ook goed verklaren. Werkgevers maken bij een beloningsbeleid een afweging tussen twee factoren: enerzijds is een hoger loon een kostenpost, anderzijds maakt dat het makkelijker om werknemers aan te trekken en vast te houden. Het eerste pleit vanuit het gezichtspunt van de werkgever voor een lager loon, het tweede voor een hoger loon. Als een werkgever door wetgeving gedwongen wordt meer te betalen, dan vervalt het eerst argument en resteert alleen het tweede. Hij zal dus makkelijker mensen kunnen aannemen en eenmaal aangenomen zullen zij minder snel vertrekken. Om bij het thema van dit artikel te blijven: werk gaat door een hoger minimumloon beter lonen.

De koopkrachtreparatie leidt ertoe dat werk minder lonend wordt. Het functioneren van de arbeidsmarkt wordt verder belemmerd. Met feilloze precisie herhalen we de fouten van de jaren zeventig.

De minimumlonen in Nederland zijn in verhouding tot het gemiddelde loon laag. Er zijn dus goede argumenten voor een verhoging van het minimumloon, zoals het kabinet nu voorstelt. Echter, minimumlonen zijn in Nederland traditioneel gekoppeld aan uitkeringen. Een verhoging van het minimumloon werkt dus door in de uitkeringen en juist dat maakt werken minder lonend.

Een tweede punt van overweging is het arbeidsrecht. Dit is in de loop van de vorige eeuw geleidelijk ontwikkeld om werknemers tegen al te grote willekeur van werkgevers te beschermen. Dit arbeidsrecht is de afgelopen decennia geleidelijk aan afgebroken doordat werkgevers in de gelegenheid werden gesteld om het met allerlei nieuwe contractenvormen en flexibele arbeidsrelaties te omzeilen. Ook bedrijven met nieuwe technologie zoals Uber hebben daaraan bijgedragen. Zij claimen simpelweg hun medewerkers niet in dienst te hebben. De commissie Borstlap heeft een goed rapport over geschreven met voorstellen om daar wat aan te doen.

Conclusie

Tot een maand terug konden we hopen dat de onderbreking van de levering van goedkoop gas uit Rusland tijdelijk was. Een blijvende verstoring van de gasimport was immers in het belang van noch de EU, noch Rusland. Met het opblazen van de Nordstream pijpleiding is die hoop vervlogen. Op de korte termijn blijft gas schaars en op de langere termijn ziet het er niet veel beter uit. Nederland moet zich dus opmaken voor structurele veranderingen. We zullen zuiniger met gas moeten omspringen. Sommige productieprocessen met een hoge gasintensiteit zullen niet meer uit kunnen. Die bedrijven zullen hun deuren moeten sluiten. Of dat nodig is kunnen bedrijven en hun kapitaalverschaffers beter inschatten dan de overheid. Tijdelijke steun vertraagd slechts de noodzakelijke aanpassing. Het valt moeilijk te begrijpen dat we burgers vragen om korter te douchen als we tegelijkertijd sauna’s subsidiëren om de deuren open te houden. Aanpassing is altijd pijnlijk, maar in dit geval helpt die aanpassing ons bovendien om de klimaatdoelstellingen te halen. Dit maakt de argumenten voor snelle aanpassing alleen maar sterker.

Ondertussen wordt het kabinet geconfronteerd met nijpende betalingsproblemen bij mensen met een laag inkomen. Het traditionele economische advies zou zijn om de gasrekening de gasrekening te laten en mensen met een algemene belastingverlaging in hun koopkrachtverlies tegemoet te komen. Dat is uitvoeringstechnisch immers eenvoudig en laat het marktmechanisme zoveel mogelijk in tact. De inzichten uit de gedragseconomie geven aanleiding om toch direct in te grijpen bij de gasrekening. Het sluit aan bij ons idee over de oorzaak van de problemen en bij ons rechtvaardigheidsgevoel dat iedereen in ieder voor een gemiddeld verbruik beschermd is tegen verdere stijging van de gasprijs. Juist aan dit gevoel van zekerheid en rechtvaardigheid is een dergelijke crisis veel behoefte. Kahneman e.a. (1986) geven een prachtig voorbeeld van een energiecrisis in Californië: de oliemaatschappijen kozen niet voor prijsverhoging, maar voor een rantsoeneringssysteem, uit bezorgdheid over de reactie van hun klanten op excessieve winsten.

Een prijsplafond biedt echter alleen tijdelijk soelaas, omdat het marktwerking ontwricht en daarmee de aanpassing vertraagt. Omdat het er niet naar uitziet dat de gasprijzen snel zullen dalen, doemt de vraag op hoe we ooit weer van de prijsplafond afkomen. Immers, niets is meer permanent dan een tijdelijke maatregel.

Maar nu met het prijsplafond voor grote groepen een basisbehoefte aan energie is veiliggesteld, kun je afvragen waarom de andere maatregelen nodig zijn. Schiphol moet vluchten schrappen, de NS kort treinen in vanwege een tekort aan conducteurs en de installateurs van zonnepanelen kunnen geen mensen vinden. Dit is maar een kleine greep uit de tekorten op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd leidt de koopkrachtreparatie ertoe dat werk minder lonend wordt. Het functioneren van de arbeidsmarkt wordt verder belemmerd. Met feilloze precisie herhalen we de fouten van de jaren zeventig.

Hoe valt deze paradox te begrijpen? Waarom grijpen we terug op overheidsinterventie, terwijl we de beperkingen daarvan kennen? Ik zie twee verklaringen. Allereerst de naweeën van de coronapandemie. We hebben toen gezien hoe kordaat overheidsingrijpen (chapeau voor bewindslieden die dat mogelijk hebben gemaakt!) een crisis behapbaar maakt. Daarmee was de beer echter los. In de Tweede Kamer ontstond het idee dat voor ieder probleem een overheidssubsidie de oplossing was en dat tegelijkertijd voorkomen kon worden dat ook maar één euro terecht zou komen bij iemand die daar in de ogen van diezelfde Kamer bij nader inzien geen recht op had. Corona heeft laten zien dat de overheid veel kan, maar niet alles.

De tweede verklaring is dat Nederland dolgraag een rol wil spelen in het grote drama geschreven door Thomas Piketty. Piketty is een geweldig econoom die het onderwerp van een toenemende ongelijkheid terecht op de kaart heeft gezet. In dat script zien wij een exploderende ongelijkheid die als gevolg van de oorlog in de Oekraïne alleen maar erger wordt. En dus willen we ingrijpen met grootscheepse nivellering. Het hoofdtoneel van Piketty’s drama is echter de VS. Voor ons land is slechts een bijrol weggelegd: Nederland behoort nog steeds bij landen met een lage ongelijkheid. De jaren zeventig hebben ons geleerd dat werk moet lonen. Juist nu de arbeidsmarkt vastloopt, lijken we dat te vergeten.

Voetnoten


[1] CPB (2022), MEV 2023, blz. 5.

[2] Deze cijfers zijn vertekend omdat het CPB rekent met de gemiddelde inflatie - terwijl juist nu de effectieve inflatie sterk afhankelijk is van het (directe en indirecte) energieverbruik.

[3] Bij de ranglijst van landen naar bbp per inwoner laat ik olielanden en stadstaten als Singapore en Luxemburg buiten beschouwing, zie het World Happiness Report.

[4] Leerzaam is ook een vergelijking met Duitsland. Anders dan Nederland heeft Duitsland in de jaren tachtig geen grote beleidswijziging gekend. Gedurende de hele jaren negentig is de werkloosheid in Duitsland rond de 10% gebleven. Pas in het eerste decennium van de 21ste eeuw werd in Duitsland het roer omgegooid met de Hartz hervormingen van de arbeidsmarkt. Net als in Nederland, waren deze hervormingen mateloos onpopulair, maar net als eerder in Nederland waren ze ook in Duitsland succesvol.

[5] Zie bijvoorbeeld Dolado e.a. (1996) en Chen en Teulings (2022).

Literatuur

Card, D., & Krueger, A. B. (1994). American economic association. The American Economic Review84(4), 772-793.

Chen, Y. R., & Teulings, C. N. (2022). What is the optimal minimum wage? CEPR Discussion Paper 17026.

Commissie Borstlap (2020), In wat voor een land willen wij werken?

Dolado, J., Kramarz, F., Machin, S., Manning, A., Margolis, D., & Teulings, C. (1996). The economic impact of minimum wages in Europe. Economic policy11(23), 317-372.

Kahneman, D., Knetsch, J. L., & Thaler, R. (1986). Fairness as a constraint on profit seeking: Entitlements in the market. The American economic review, 728-741.

Piketty, T. (2018). Capital in the 21st century. In Inequality in the 21st Century (pp. 43-48). Routledge

Te citeren als

Coen Teulings, “Koopkrachtreparatie: werken moet lonen”, Me Judice, 12 oktober 2022.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Door ''Metropolitan Transportation''

Ontvang updates via e-mail