Nieuwe industriepolitiek draait vooral om nieuwe combinaties van kennis

Vernieuwingsopgaven

De Nederlandse economie staat de komende jaren voor grote en uiteenlopende structurele vernieuwingsopgaven. Zo stellen de doelstellingen van het klimaatbeleid om te komen tot een drastische reductie van de CO ₂-uitstoot vooral de energie-intensieve industriële sectoren voor een enorme extra opgave. De noodzaak tot verduurzaming van de productie en consumptie stelt ook ingrijpende nieuwe eisen aan het (her)gebruik van grondstoffen, aan de ontwikkeling van nieuwe materialen en grondstoffen, aan de ontwikkeling van nieuwe vervoersconcepten en aan koolstofarm(e) energiegebruik en -productie. Naast succesvolle technologische vernieuwingen vraagt dat ook om de ontwikkeling van nieuwe verdienmodellen, nieuwe dienstenconcepten en organisatorische en institutionele vernieuwingen. De verdergaande digitalisering en innovaties in tal van sleuteltechnologieën (zoals micro- en nano-electronica, fotonica, biotechnologie, geavanceerde fabricagesystemen, nieuwe materialen) gaan die transities ook mede mogelijk maken. De manier waarop daar het hoofd aan kan worden geboden is cruciaal voor de toekomstige internationale concurrentiekracht en daarmee voor het nationaal verdienvermogen.

In toenemende mate wijzen economen en beleidsonderzoekers op de noodzaak van een actieve overheidsrol bij het sturen van economische ontwikkeling en transities

In toenemende mate wijzen economen en beleidsonderzoekers op de noodzaak van een actieve overheidsrol bij het sturen van economische ontwikkeling en transities (zie bijvoorbeeld de recente bijdrage in Me Judice van Frenken & Hekkert over innovatiebeleid en maatschappelijke uitdagingen). Recent werk van Mariana Mazzucato laat zien dat veel innovaties of zelfs sectoren in belangrijke mate dankzij overheidssteun tot stand zijn gekomen (Mazzucato, 2013). Een ondernemende overheid is volgens haar niet alleen essentieel voor het stimuleren van economische groei: ze kan er ook voor zorgen dat de technologie zich in een maatschappelijk gewenste richting ontwikkelt. In een recent ESB-artikel pleit de Secretaris-Generaal Camps (2017) eveneens voor een actieve overheidsrol bij het richten van het economische beleid op de belangrijkste maatschappelijke uitdagingen van deze tijd, zoals die op het terrein van vergroening, veiligheid, gezondheid en voedselkwaliteit. Ook het CPB lijkt zich voorzichtigjes aan te sluiten bij het pleidooi voor een actieve overheidsrol op dit terrein (CPB, 2017).

Hoewel er sprake lijkt te zijn van een “revival” van het vertrouwen in een regisserende en richtinggevende overheidsrol, juist in een tijdsperiode van toenemende complexiteit (zie Hommes et al. 2017), zijn er nog maar weinig concrete antwoorden op de vraag hoe een overheid de economische ontwikkeling het beste richting kan geven. Economen zijn de afgelopen decennia huiverig geworden voor een ‘backing winners’-beleid waarbij de reeds gevestigde sectoren veel ondersteuning ontvangen (Rodrik, 2008); radicale vernieuwing vereist immers vaak het doorbreken van de bestaande technologische trajecten en routines van de gevestigde orde. ‘Picking winners’ is eveneens een riskante vorm van industriebeleid. Het is twijfelachtig of de overheid, beter nog dan private investeerders, in staat is om te bepalen welke niches in de toekomst bijzondere kansen bieden voor de economie. De vraag is dus of er een geschikte strategie bestaat om als overheid gericht de gewenste vorm van economische vernieuwing te stimuleren met specifiek industriebeleid.

Economische vernieuwing als een potje Scrabble

Een relatief nieuw en nog jong perspectief om naar de economische ontwikkeling van een economie te kijken is door het industriële weefsel van een land te beschouwen als een (unieke) verzameling en combinatie van kennis en competenties (‘capabilities’) in uiteenlopende economische sectoren en bedrijven. Nieuwe markten en (radicale) innovaties ontstaan vaak door nieuwe combinaties van complementaire competenties, technologieën en kennisgebieden die voorheen niet met elkaar verbonden waren. Volgens Hausmann van het Center for International Development aan Harvard kunnen we economische ontwikkelingen beter begrijpen door ze te beschouwen als een potje Scrabble (Hidalgo & Hausmann, 2009). Letters staan daarbij symbool voor de productieve vaardigheden die in een economie aanwezig zijn. Door letters (competenties) te combineren kunnen woorden (oftewel producten en diensten) worden gevormd. Des te meer letters een economie heeft, des te groter het aantal mogelijke combinaties dat gevormd kan worden. Hoe unieker en schaarser de letters (kennisspecialisaties) zijn, des te groter de potentiële (woord)waarde, waarbij de positionering ervan op het speelveld uiteindelijk bepaalt of de potentiële (woord)waarde ook wordt geïncasseerd.

Nieuwe combinaties van complementaire kennis en vaardigheden vormen zo beschouwd een belangrijke bron van innovatie en economische vernieuwing. De variëteit en complexiteit van de textuur van een economie is dus medebepalend voor de economische ontwikkeling van een land (Hidalgo et al., 2007). Als we de economische structuur van een land beschouwen als een industriële weefsel met een (unieke) verzameling en combinatie van kennis en competenties (‘capabilities’), en daarbij de scrabble-analogie gebruiken, dan is de voor de hand liggende strategie om het industriebeleid meer te richten op het vermogen en de mogelijkheden letters te combineren in woorden met een hoge woordwaarde. Dit kan ondere andere door:

1. Het bewaken van een gelijk speelveld met gelijke spelregels voor iedereen.
2. Het vergroten van de “woordenschat” door te investeren in meer en hoogwaardige kennis en competenties (wetenschaps- en technologiebeleid);
3. Betere vaardigheden ontwikkelen om letters (compententies) om te zetten in woorden met een hoge waarde (innovaties). Om gebruik te maken van specialistische kennis hebben organisaties een zekere mate van ‘absorptievermogen nodig. Sluit bepaalde kennis nauwelijks aan bij de kennisbasis die een organisatie al heeft, dan is de kans groot dat zij die kennis niet goed op waarde zal schatten en ook de benuttingsmogelijkheden onbekend zijn: de cognitieve afstand is immers te groot (Nooteboom, 2000). Veel moderne innovatie-instrumenten zijn er bij uitstek op gericht het innovatie- en het absorptievermogen van kennis in de volle breedte te vergroten zoals bij fiscale R&D-stimulering (in Nederland de WBSO).
4. De mogelijkheden te vergroten om nog geïsoleerde sets van letters (lees complementaire kennis en vaardigheden) met elkaar te kunnen combineren om te worden omgezet in nieuwe woorden met een hoge woordwaarde (innovatieve producten en diensten). Met andere woorden: breng complementaire kennis en kundes bij elkaar en organiseer de interactie om tot nieuwe combinaties en innovaties te komen. Een deel van het instrumentarium van landen met een modern innovatiebeleid is hier ook op gericht (publiek-private samenwerkingsverbanden, industriële clusters, netwerkaanpak). In de volgende sectie gaan we hier nader op in.

Cross-specialisatie als uitgangspunt

Recent onderzoek, onder andere op basis van patenten, heeft laten zien dat radicale vernieuwing vooral voortkomt uit de combinatie van ongerelateerde maar specialistische kennis (Kaplan & Vakili, 2015; Castaldi et al., 2015; Arts & Veugelers, 2015). Specialistisch verwijst hierbij naar de mate waarin bedrijven reeds ervaring hebben met bepaalde kenniscomponenten. De essentie van cross-specialisatie is dat het verbinden van ongerelateerde specialisaties bijdraagt aan het totstandkomen en incasseren van inter-industriële spillovers (Janssen, 2015a). Het specifieke deel van het industriebeleid dient zich volgens deze aanpak niet te richten op het ondersteunen van bestaande activiteiten, maar op het creëren van mogelijkheden voor uitbreiding van het industriële weefsel door in te zetten op de totstandkoming van nieuwe verbindingen tussen complementaire kennis en kunde.

Cross-specialisatie behelst beleid dat de complementaire kennisbases van sterke sectoren met elkaar verbindt om tot nieuwe producten en diensten samen te smelten

Kennisstromen tussen sectoren met een sterke kennisbasis hebben een relatief grote potentie om uit te monden in innovatie. Tegelijkertijd is het vanwege de cognitieve afstand onwaarschijnlijk dat dergelijke kennisstromen altijd op natuurlijke wijze en vanzelf tot stand komen. Gevolg daarvan is dat eventuele synergieën niet benut worden en maatschappelijk gewenste externaliteiten en transacties niet tot stand komen. Deze coördinatiegebreken zijn te verhelpen door ervoor te zorgen dat bedrijven met een sterke en complementaire kennisbasis elkaar beter weten te vinden. Dit is niet zomaar een kwestie van makelen-schakelen, maar het vereist een interactieproces waarin schijnbaar ongerelateerde bedrijven ontdekken hoe de combinatie van hun kunnen tot fundamentele vernieuwing kan leiden. Met andere woorden: cross-specialisatie behelst beleid dat de complementaire kennisbases van sterke sectoren met elkaar verbindt om tot nieuwe producten en diensten samen te smelten (of te convergeren).

Recentelijk is er in het economisch onderzoek meer aandacht voor ‘(on)gerelateerdheid’ van economische activiteiten en R&D-velden, zowel in de theoretische als in de meer empirische literatuur (Frenken et al, 2007). Dit type onderzoek richt zich op de vraag waar de economische activiteiten qua benodigde kennis, technologie en competenties op elkaar lijken (“homogene kennisbasis”) of elkaar juist nodig hebben omdat ze over complementaire kennis en kunde beschikken (“complementaire kennisbasis”). Dergelijk onderzoek naar de economische structuur van een land kan zich richten op verschillende dimensies, waaronder de structuur van handelsstromen van producten tussen bedrijfstakken (productie-gerelateerdheid, zie Panteia, 2014), van technologiestromen via octrooien (technologische gerelateerdheid, zie Koops en Van Bree, 2011), en van arbeidsmobiliteit tussen verschillende sectoren (“skill”-gerelateerdheid; kennis “embodied” in menselijk kapitaal, zie Janssen, 2015b).

Die laatste methode is onlangs door Dialogic (in samenwerking met het Planbureau voor de Leefomgeving) toegepast in een studie uitgevoerd naar “cross overs” tussen (top)sectoren op basis van “skill”-gerelateerdheid van de onderliggende bedrijfstakken (zie Dialogic, 2015 en de verantwoording van de toegepast methodologie). De studie illustreert het belang van kennisstromen tussen sectoren en de bestaande cross-overs tussen de (top)sectoren (zie figuur 1): tussen de sectoren bestaan omvangrijke stromen van kennisuitwisseling (in de figuur zichtbaar in de overlapgebieden), die noodzakelijk zijn voor het tot stand brengen van innovaties en waarmee complementaire kennisgebieden worden verbonden. Daar waar de kennisbasis van verschillende sectoren elkaar raken vindt veel R&D plaats.

Figuur 1: De samenhang in het industriële weefsel van de topsectoren

 

Een recente analyse van het CBS van de R&D-programma’s die worden uitgevoerd in de aan de topsectoren gerelateerde Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s) laat zien dat het merendeel van de onderzoeksprojecten “cross overs” betreft waarbij kennis, kunde en compenties uit uiteenlopende sectoren worden gecombineerd. Het aandeel “cross-over” is bijna 60% als er naar het totale aantal bedrijfsparticipaties gekeken wordt (figuur 2). En zelfs tweederde als elk uniek bedrijf slechts één keer meetelt (een bedrijf kan in meerdere projecten participeren). Een andere bevinding is dat relatief veel startende en jonge bedrijven een belangrijke rol spelen bij de totstandkoming van deze “cross overs”. Hoewel de causaliteit lastig is aan te tonen suggereert het onderzoek dat publiek-private samenwerking op dit vlak de totstandkoming van “cross overs” vergemakkelijkt, en daarmee de kans op innovaties. Daarnaast blijkt dat zo’n driekwart van deze R&D-programma’s zijn gericht op de maatschappelijke uitdagingen (“social challenges” volgens de definitie van het EU-onderzoeksprogramma Horizon 2020), zoals die op het terrein van milieu, gezondheid of veiligheid.

Figuur 2: Onderzoeksfocus van de topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI), 2014

Bron: CBS

Hoe krijgt cross-specialisatie vorm?

Kennisuitwisseling en publiek-private samenwerking over de grenzen van sectoren heen vergroten dus de kans op de totstandkoming van cross-specialisaties. Wat zijn de mogelijkheden om cross-specialisatie vorm te geven? Onderstaande figuur reflecteert de drie voornaamste bestanddelen.

De vorm is bijna per definitie een fysiek of virtueel platform waar kennisuitwisseling kan plaatsvinden. Concrete voorbeelden van faciliteiten en gelegenheden waar organisaties elkaar kunnen treffen zijn gedeelde trainings-, productie- of onderzoekscentra (zoals TKI’s). Dergelijke vernieuwingsplatforms kunnen worden georganiseerd rondom een bepaalde doorbraaktechnologie (zoals biobased materialen) of rondom een toepassingsgebied (thema’s zoals “smart industrie” of “verduurzaming industrie”).

Figuur 3: Cross-specialisatie vergt kennisuitwisselingsplatforms met een technologische en/of thematische invulling.

 

De zoektocht naar innovaties die kunnen bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken (duurzaamheid, veiligheid, gezondheid) vereist de totstandkoming van nieuwe combinaties van kennis en competenties uit uiteenlopende bedrijfstakken en wetenschaps- en kennisgebieden. Dat zien we bijvoorbeeld op het terrein van duurzame energie, of bij het verbinden en hergebruiken van materiaalstromen (circulaire economie), maar ook bij de ontwikkeling van nieuwe behandelmethoden in de gezondheidszorg. Transities op dit terrein vereisen – onder meer - technologische doorbraken op technologische sleutelgebieden, zoals op terreinen als micro- en nano-electronica, fotonica, biotechnologie, geavanceerde fabricagesystemen, nieuwe hoogwaardige en koolstofarme materialen en grondstoffen. Deze nieuwe combinaties van kennis komen niet als vanzelf tot stand, omdat vaak verbindingen moeten worden gelegd met kennisgebieden buiten de eigen expertise en competenties. De cognitieve afstand is vaak te groot.

Vanwege coördinatieproblemen en in zekere zin ook “informatie-assymetrie” ligt er een rol van de overheid om het incasseren van kennis-spillovers te organiseren en uit te lokken. De kans op technologische doorbraken is klein als beleid zich louter op de ontwikkeling van de kennisbasis van één sector richt, maar het grootst als de interactie, kennisuitwisseling en R&D-samenwerking op gang wordt gebracht tussen bedrijven en sectoren met complementaire en uiteenlopende specialismen in de technologie- en kennisbasis.

Vernieuwingsplatforms zoals die voor verduurzaming van de industrie, die dwars door bestaande sectorgrenzen en kennisgebieden heen gaan (gericht op het incasseren van kennis-spillovers door het organiseren van cross-overs), zijn dus, naast een duidelijke norm- en doelstelling, ook nodig om die interactie en “botsing” van complementaire kennisvelden mogelijk te maken. Thematisch gerichte publiek-private onderzoeksnetwerken en R&D-samenwerkingsprojecten zijn daarmee, mits gericht op het bijeenbrengen van diverse kennisbases, een bijzonder relevant onderdeel van een moderne en missiegedreven vorm van industrie- en innovatiebeleid.

Afgezien van het actief aanjagen van innovatie kan de overheid ook maatschappelijk gewenste ontwikkelingen uitlokken via zogenaamd ‘vraaggestuurd’ beleid (Boon & Elder, 2017). Zo kan ze het zoekproces naar nieuwe combinaties van complementaire kennis en kunde richting beïnvloeden met een duidelijke norm- en kaderstelling (CO₂ -reductie x%, electrische auto’s in 2040, e.d.) en ook door als veeleisende klant haar inkoopmacht te benutten op maatschappelijke terreinen (“er worden voor de overheidsdienst alleen nog maar electrische auto’s aangeschaft”) en nieuwe, markten te creëren. Het door de overheid actief tot stand laten komen van een nieuwe markt is economisch legitiem wanneer dit leidt tot positieve externaliteiten, zoals het wegnemen van negatieve externe effecten en het incasseren van kennis-“spillovers” (Hausmann & Klinger, 2007). Die positieve externaliteiten lijken in potentie het grootst op maatschappelijke terreinen met grote transitieopgaven en een duidelijke publieke taak (zoals energie, logistiek, voedsel); immers die transitieopgaven zijn gericht op het wegnemen of voorkomen van omvangrijke negatieve externe effecten, zoals bijvoorbeeld die op het terrein van milieuvervuiling.

Conclusie

Cross-specialisatie is een geschikte strategie voor specifiek industriebeleid dat zich richt op doorbraakinnovaties èn vernieuwingsopgaven. Het zoekproces naar nieuwe combinaties van voorheen ongerelateerde kennisgebieden kan door de overheid in de maatschappelijk gewenste richting worden geleid met behulp van vernieuwingsplatforms, duidelijke norm-, doel en kaderstelling en door als een veeleisende klant met inkoopmacht nieuwe markten te creëren.

Referenties:

Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie (2015a). Blijf scherp op continue ontwikkeling Topsectorenaanpak.Den Haag.

Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie (2015b). Column: Impuls voor niet-technologische innovatie.Den Haag.

Arts, S., & Veugelers, R. (2014). Technology familiarity, recombinant novelty, and breakthrough innovation. Industrial and Corporate Change, 26(6), 1215-1246.

Boschma, R., & Frenken, K. (2011). Technological relatedness and regional branching. In H. Bathelt, M. Feldman, & D. Kogler, Beyond Territory. Dynamic Geographies of Knowledge Creation, Diffusion and Innovation (pp. 64-81). London and New York: Routledge.

Boon, W. & Edler, J. (2017). Demand, challenges and innovation: Making sense of new trends in innovation policy. Science and Public Policy. Te verschijnen.

Castaldi, C., Frenken, K., & Los, B. (2015). Related variety, unrelated variety and technological breakthroughs: An analysis of U.S. state-level patenting. Regional Studies, 49(5), 767-781.

CPB. (2017) CPB Policy Brief 2017/04, 7 april 2017.

Dialogic en PBL (2015). Cross-overs en industriebeleid. Utrecht: Dialogic. In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken.

Foray, D., David, P., & Hall, B. (2009). Smart specialisation: the concept. Knowledge Economists Policy Brief, 9, 1-5.

Frenken, K. & Hekkert, M. (2017). Innovatiebeleid in tijden vanmaatschappelijke uitdagingen. Me Judice. 21 april 2017.

Frenken, K., Van Oort, F., & Verburg, T. (2007). Related variety, unrelated variety and regional economic growth. Regional Studies, 41(5), 685-697

Hausmann, R., & Klinger, B. (2007). The structure of the product space and the evolution of comparative advantage. CID Working Paper, 146, Center for International Development, Harvard University, Cambridge, MA.

Hausmann, R., Hidalgo, C., Bustos, S., Coscia, M., Chung, S., Jimenez, J., Simoes, A., & Yildirim, M. (2011). The Atlas of Economic Complexity: Mapping Paths to Prosperity. Puritan Press, 2011

Hidalgo, C., & Hausmann, R. (2009). The building blocks of economic complexity. PNAS, 106, 10570-10575.

Hidalgo, C., Klinger, B., Barabási, A.L., & Hausmann, R. (2007). The product space conditions the development of nations. Science, 317, 482-487.

Hommes, C., Scheffer, M., Heesterbeek, H., Garlaschelli, D., en van Dalen, H., 2017, “Complexe lessen voor bankiers en toezichthouders”, Me Judice, 7 september 2017.

Janssen, M. (2015a). Cross-specialization: A New Perspective on Industry Policy. Papers in Evolutionary Economic Geography, 15.19.

Janssen, M. (2015b). Service Innovation in an Evolutionary Perspective. Eindhoven: Technische Universiteit Eindhoven.

Kamps, M. (2017). Durf te leren, Economisch Statistische Berichten, 102, blz. 6-9.

Kaplan, S., & Vakili, K. (2015). The double-edged sword of recombination in breakthrough innovation. Strategic Management Journal, 36(10), 1435–1457.

Koops, O. & Van Bree, T. (2011). De economische verwevenheid van Topsectoren in Nederland, TNO, Delft.

Mazzucato, M. (2013). The Entrepreneurial State: debunking public vs. private sector myths . London UK: Anthem Press.

Ministerie van Economische Zaken (2015a). Monitor Bedrijvenbeleid 2015, Den Haag.

Ministerie van Economische Zaken (2015b). Reactie op de AWTI rapporten ‘Diensten Waarderen’ en ‘De kracht van sociale innovatie’ .

Nano4Health. (2015) http://www.nano4health.be/. Geraadpleegd op 17-11-2015.

Neffke, F., Henning, M., & Boschma, R. (2011). How do regions diversify over time? Industry relatedness and the development of new growth paths in regions. Economic Geography, 87, 237-265.

Nooteboom, B. (2000). Learning and Innovation in Organizations and Economies. Oxford: Oxford University Press.

Panteia (2014). De effecten van de Topsectoren op de bredere economie: kwantificering met behulp van inputoutputanalyse . Zoetermeer.

Rodrik, D. (2008). Normalizing Industrial Policy.World Bank: Commission on Growth and Development, Working paper 3.