Oostelijke Stadsbrug Rotterdam is luxe, geen noodzaak

MKBA en MIRT

De minister van Infrastructuur en Waterstaat, Cora van Nieuwenhuizen, zond onlangs een bief aan de Tweede Kamer inzake de werkwijze bij MIRT-verkenningen [1] (minIenW, 2018). Hierin erkent zij, net als vele van haar voorgangers, dat voor het in kaart brengen van de gevolgen op de welvaart van voorgenomen beleid, de MKBA een nuttig hulpmiddel is. “De analyse draagt bij aan de keuze tussen verschillende oplossingsrichtingen voor het in de MKBA geanalyseerde probleem. Bij de voorbereiding van infrastructuurprojecten die zijn opgenomen in het MIRT is het uitvoeren van een MKBA een verplicht onderdeel in de verkenning voor de onderbouwing van de voorkeursbeslissing”. Bij de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) lijkt men er anders over te denken. Het debat over de voorkeurslocatie van een nieuwe oeververbinding Rotterdam wordt gevoerd zonder MKBA.

Afweging oeververbinding Rotterdam zonder oog voor de maatschappelijke baten

Al decennialang wordt een MKBA aanbevolen of verplicht gesteld voor beleidsanalyses ex ante (Ministerie van Financiën, 1986) voor de onderbouwing van een uitgave van de overheid en/of een keuze tussen verschillende oplossingsrichtingen. Gewenst of verplicht, in de praktijk wordt daar vaak van afgeweken (van Holst, 2014), actualisaties van werkwijzers ten spijt. Een bevinding die ook van toepassing lijkt op het vraagstuk van de Oeververbinding regio Rotterdam. In de zogenoemde Bestuurlijke Overleggen MIRT (2018) is besloten dat medio 2019 de startbeslissing zal worden gepubliceerd voor een éénduidige locatie van een nieuwe oeververbinding aan de oostkant van Rotterdam. Een alternatief in het westen is in de pre-verkenning al afgevallen op basis van een multi-criteria-analyse, al werd deze zo niet genoemd (Gemeente Rotterdam e.a., 2018). De alternatieve locaties zijn beoordeeld op aspecten als:

• Oplossen van knelpunt van Brienenoord- en Algeracorridor (A16/A15).
• Oplossen van knelpunten stedelijk OV: metro en tram.
• Verstedelijking (wonen en economische toplocaties) in relatie tot agglomeratiekracht.
• Verbeteren van stedelijke leefkwaliteit.
• Vergroten van kansen voor mensen.

Brede gedifferentieerde doelstellingen die moeten worden bereikt met vooral een nieuwe brug over de Maas, beter openbaar vervoer en betere fietsroutes. Doelstellingen die niet zijn vertaald in concrete beleidsdoelstellingsvariabelen in de zin van bij voorbeeld terugdringen CO₂. Nut en noodzaak worden niet genoemd.

Keuze tussen in de stad of buiten de stad op proces

Het debat in de regio (MRDH) gaat nu verder over een locatie aan de oostkant van de stad. Hierbij worden twee alternatieve locaties voor een nieuwe oeververbinding bezien. De keuze gaat de komende maanden tussen een verbinding in het verlengde van de Kralingse Zoom naar Feyenoord, de Oostelijke Stadsbrug genoemd en een Oost-oostelijke brug van de Krimpenerwaard naar Ridderkerk. Verbaal niet direct te zien als een stadsbrug voor Rotterdam, maar dat ter zake. Voor iedere locatie zijn verschillende capaciteiten voor de bruggen bezien daarnaast onderscheidende maatregelen voor de verbeteringen in kwaliteiten voor het openbaar vervoer en fiets.

Bewoners worden geïnformeerd en de verschillende gemeenteraden in de regio buigen zich over de vraag naar welk alternatief hun voorkeur moet uitgaan. Ridderkerk lijkt tegen een brug van en naar de Krimpenerwaard te zijn, Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel hebben vooralsnog juist een voorkeur voor deze brug. Bewoners langs de voorziene route voor de Oostelijke Stadsbrug in Rotterdam pleiten voor een tunnel in plaats van een brug. Een prachtig vraagstuk dus voor een maatschappelijke kosten-batenanalyse.

De keuze staat al vast

Maar de keuze lijkt al gemaakt, want in de Bestuurlijk Overleggen MIRT 2018 is al besloten voor een variant met een pakket van maatregelen met een kostenplaatje van € 640 miljoen (excl. BTW). De gemeente Rotterdam, de provincie Zuid Hollland en MRDH reserveren daar een bedrag voor van € 280 miljoen (excl. BTW) en het Rijk € 200 miljoen (incl. BTW).[2] De rest ziet men later wel weer. Het gereserveerde budget is bestemd voor:

• Een multimodale oeververbinding aan de oostzijde van Rotterdam;
• Met aanvullend daarop onder meer een HOV-verbinding (Zuidplein-KralingseZoom), station Stadionpark;
• En een pakket van maatregelen ter ontlasting van de Van Brienenoord- en Algeracorridor.

Hiermee lijkt te zijn gekozen voor een pakket van maatregelen dat als pakket niet één op één is terug te vinden in het verkeersonderzoek van de pre-verkenning (Goudappel Coffeng, 2018). De bestuurders hebben gevist in de pakketten. Hiermee komen we op een andere bemerking bij het dossier. Het verkeersonderzoek heeft pakketten van maatregelen voor weginfrastructuur, openbaar en fietsverkeer als één geheel verkend en niet, zoals de voorkeur heeft, opgebouwd uit een analyse van de verschillende zelfstandig uit te voeren onderdelen. Hierdoor ontbreekt het zich op het effect van de afzonderlijke maatregelen. Daarbij komt dat de pakketten niet gelijkwaardig zijn. Zo is alleen in één van de twee varianten van de Oost-oostelijke verbinding naast de brug naar Ridderkerk ook een nieuwe Algerabrug opgenomen, een brug tussen Krimpen aan den IJssel en Capelle . De Algerabrug is het knelpunt waar bewoners van Krimpen aan den IJssel en Capelle het hardst over klagen. Deze laatste variant telt dus twee bruggen, de andere één.

Maatschappelijk nut discutabel

Geen van de pakketten lijkt goed te scoren op een voor een MKBA belangrijke baat, de voertuigverliesuren. De hoogste vermindering ten opzichte van de referentiesituatie valt te verwachten van een westelijk alternatief, in 2030 met 538 uren over beide spitsen gesommeerd. Bij een waardering van 10 euro per uur over 300 dagen een baat van 1,6 miljoen euro in 2030, nog geen half procent van de investeringskosten. De andere alternatieven scoren slechter. Er zijn zelf varianten met meer verliesuren bij uitvoering van het maatregelenpakket dan zonder het pakket. Er zullen nog flink wat baten moeten worden bedacht wil een MKBA van een pakket positief zijn. Men kan denken aan een bijzondere stadsbrug met iconische waarde.

De verkeersanalyse van de pakketten laat verder zien dat er grote verschillen in effecten zijn per wegvak of deelgebied. Zo zal bij de Oost-oostelijk locatie in 2030 in de Krimpenerwaard 24 tot 26 % procent meer voertuigkilometers gereden worden dan zonder deze verbinding. Het aantal verliesuren in de spits voor bewoners in de Krimpenerwaard kan met de nieuwe verbinding naar Ridderkerk fors oplopen ten opzichte van de referentiesituatie, zelfs meer dan verdubbelen. Een of twee nieuwe bruggen om langer in de file te staan. Met het pakket aan maatregelen wordt het probleem van files dus erger en verplaatst in plaats van opgelost, de baten zullen negatief zijn. Voor verder inzicht wreekt het zich dat pakketten zijn beoordeeld en niet de onderliggende deelbesluiten.

Bestuurders kiezen

Bestuurders in de Krimpenerwaard hebben blijkbaar deze getallen niet gezien bij het uitspreken van hun voorkeur voor een brug naar Ridderkerk. Mogelijk voor het verdere proces niet van belang, want wie betaalt bepaalt dus zal het, gelet op de financiële inbreng van Rotterdam, de Oostelijke Stadsbrug wel worden. Imago gaat voor de baten, óók in Rotterdam.

Conclusie

Samenvattend, op proces en op inhoud een bedenkelijk voorbeeld voor hoe het niet moet met beleidsanalyses ex ante. De vraag rijst of hier een bron inzit om het dossier te laten stranden bij de Raad van Staten. Maar ook dat is, net als de bekostiging, van latere zorg. Het wachten is op de een bestuurder die naar de kosten-batenanalyse vraagt ter ondersteuning van zijn of haar voorkeur.

Voetnoten:

Referenties

Bestuurlijk Overleggen MIRT (2018), Afsprakenlijst Overleggen MIRT, 21 en 22 november 2018.

Gemeente Rotterdam, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Provincie Zuid Holland (2018), Resultatennota pre-verkenningsfase MIRT, Oeververbindingen regio Rotterdam, Rotterdam.

Goudappel Coffeng (2018), Pre-verkenning Oeververbindingen Rotterdam, Verkeersonderzoek, Deventer.

Holst, B. van (2014), Weerbarstige praktijken bij gebruik MKBA, www.mkba-infomatie.nl.

Ministerie van Infrastructuur en Verkeer (2018), Kamerbrief over actualisering Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen, Den Haag.

Ministerie van Financiën (1986), Beleidsonderzoek, het ontwikkelen en beoordelen van beleidsmaatregelen en – projecten, Den Haag.