Te voorkomen
Het plan van het kabinet om de landbouwsector in hele delen van het land uit te kopen heeft begrijpelijkerwijs veel mensen boos gemaakt. Rurale gemeenschappen staan onder druk en dit wordt door velen als onrechtvaardig gezien. De ontstane bitterheid tussen stedelingen en bewoners van plattelandsgebieden schaadt het sociale bindweefsel van onze samenleving en maakt toekomstige compromissluiting lastiger. Deze milieucrisis is daarmee ook een maatschappelijke crisis geworden.
Met de instrumenten die de Tweede en Eerste Kamer ter beschikking staan, hadden zij deze crisis kunnen voorkomen. Via de parlementaire beraadslaging hadden zij jaren geleden al moeten achterhalen dat de plannen van de regering het waarschijnlijk niet zouden redden in de rechtszaal. Parlementaire beraadslaging had ook moeten leiden tot werkbare compromisoplossingen, die de boeren en de natuur er op vooruit helpen. Via de banden met het maatschappelijk middenveld en lokale partijafdelingen hadden Kamerleden hun compromissen moeten verkopen aan hun achterban.
Door deze gerechtelijke uitspraak staat de overheid met de rug tegen de muur, omdat het negeren van de rechtelijke uitspraak de rechtstaat zou ondermijnen. De regering moet dus zorgen voor een snelle vermindering van de stikstofuitstoot.
Door dit alles na te laten, hebben de Staten-Generaal gefaald om een aantal van hun meeste basale taken uit te voeren: het beschermen van de maatschappelijke vrede en het bevorderen van de welvaart. Zelfs de democratische controle over het geweldsmonopolie van de overheid en de rechtsstaat staan onder druk. Kunnen we hierom spreken van het institutionele falen van de Staten-Generaal?
De aanloop naar de stikstofcrisis
Aan de maatschappelijke crisis binnen de stikstofcrisis ging een lange weg vooraf. Boeren hebben lange tijd een sterke lobby gehad in Den Haag, wat zich vertaalde in een stikstofbeleid dat de boeren en voedselverwerkende bedrijven op korte termijn bevoordeelde (evenals de politici op wie zij stemden), maar dat in de rechtszaal onhoudbaar bleek te zijn. De Raad van State oordeelde namelijk dat het stikstofprogramma van de regering niet in overeenstemming was met de EU-richtlijn voor stikstofemissies. Van cruciaal belang is dat het stikstofprogramma de Natura-2000 gebieden niet voldoende beschermt. Dit zijn natuurgebieden die de Nederlandse overheid heeft geselecteerd vanwege hun bijdrage aan de biodiversiteit en die de overheid van de EU moet beschermen. Door deze uitspraak staat de overheid met de rug tegen de muur, omdat het negeren van de rechtelijke uitspraak de rechtstaat zou ondermijnen. De regering moet dus zorgen voor een snelle vermindering van de stikstofuitstoot.
De paniekreactie die volgde op de rechterlijke uitspraken heeft er tot nu toe niet voor gezorgd dat het overheidsoptreden volledig in overeenstemming is met de EU-regelgeving. Eerder dit jaar bleek het gedoogbeleid van de regering omtrent stikstofuitstoot onhoudbaar in de rechtbank en oordeelde de rechter dat één van de maatregelen die na de eerste uitspraak zijn genomen, zijnde de verlaging van de maximumsnelheid op snelwegen, de stikstofuitstoot niet voldoende vermindert om allerlei bouwprojecten toe te staan.
Zelfs grondwettelijk gezien begeeft het kabinet zich ondertussen op glad ijs. Het kabinet voert namelijk nieuwe stikstofemissieregels in, die de vermindering van de stikstofemissies moeten versnellen ten opzichte van de nu geldende wet. Deze regels zijn echter niet gebaseerd op een door de Staten-Generaal goedgekeurde nieuwe wet. Dit is grondwettelijk gezien problematisch. De regering wil op basis van deze nieuwe regelgeving versneld op grote schaal boeren gaan uitkopen. Dit uitkopen zal in veel gevallen gedwongen zijn. Omdat het uitkoopbeleid verder gaat dan wat er in de nu geldende wet is vastgelegd, kunnen er binnenkort bedrijven worden onteigend en levens ingrijpend worden veranderd op basis van regelgeving die niet in de wet is verankerd. Dit is precies het soort bestuurlijke willekeur waartegen de Staten-Generaal een bolwerk zouden moeten zijn.
Parlementaire instituties
Kunnen we spreken van het institutionele falen van de Staten-Generaal? Om te beginnen is een definitie van institutioneel falen nodig. Instituties zijn ‘de regels van het spel in een samenleving’, oftewel de normen, gebruiken, gedragsregels en procedures die ons gedrag vormgeven (North, 1990). Denk hierbij aan de procedures die bepalen hoe ons parlement functioneert, zoals het kiesstelsel, de maximale termijn tussen verkiezingen en hoeveel Kamerleden er nodig zijn om de grondwet aan te passen. In dit taalgebruik zijn instituties dus niet hetzelfde als organisaties. Organisaties zijn groepen van individuen die, met behulp van instituties, collectieve doelen nastreven. Institutioneel falen kan twee dingen betekenen: de instituties worden nog steeds braaf gevolgd, maar door veranderde omstandigheden leidt dit niet meer tot het gewenste resultaat of de vroegere instituties zijn in onbruik geraakt, bijvoorbeeld omdat men het belang van deze instituties niet langer inziet. Maar waarom moeten we spreken van het institutionele falen van specifiek de Staten-Generaal? Zijn het niet vooral het kabinet en de rechtbanken die een grote rol hebben gespeeld in de stikstofcrisis?
Voor het antwoord op deze vragen moeten we terug naar het gedachtegoed achter onze grondwet. Nederland is een parlementaire democratie, een bestuursvorm die is gestoeld op een bepaalde intellectuele stroming: het parlementarisme. Bekende parlementaristen zijn Edmund Burke, Benjamin Constant en John Stuart Mill. De politicoloog Selinger (2019) laat in zijn intellectuele geschiedenis van het parlementarisme zien dat het een aantal regels voorschrijft voor hoe collectieve besluiten genomen zouden moeten worden: Het parlement is de enige organisatie in een samenleving waar collectieve besluiten legitiem kunnen worden genomen. Het parlement moet grondwettelijk eindverantwoordelijk zijn voor collectieve besluiten. Het kabinet vormt slechts de uitvoerende macht, en het parlement benoemt het kabinet, kan het ter verantwoording roepen en ook ontslaan.
Het parlement moet grondwettelijk eindverantwoordelijk zijn omdat het beschikt over verschillende eigenschappen en instrumenten die andere actoren ontberen en die het kan gebruiken om crises te voorkomen en voorspoed te bevorderen. Om te beginnen, worden Kamerleden direct verkozen door burgers en zij moeten de belangen van hun achterban behartigen. Via netwerken binnen politieke partijen, de media, en banden met het maatschappelijk middenveld kunnen Kamerleden in contact treden met burgers. Hierdoor kunnen zij een goed beeld hebben van wat hun achterban wil en voor welke problemen zij staan.
Kamerleden spelen een complexe rol in een parlementair systeem. Zij zouden geen specifieke mandaten moeten hebben, zodat zij kunnen afwijken van wat hun kiezers precies willen. Kamerleden kunnen hierdoor handelen in het verlichte belang van hun kiezers. Dit maakt een beter besluitvormingsproces mogelijk in het parlement. In de parlementaire debatten, in de wandelgangen, tijdens coalitieonderhandelingen en in gesprek met de achterban moeten Kamerleden over belangrijke onderwerpen beraadslagen. Dit parlementaire beraadslagingsproces heeft twee doelen. Ten eerste zorgt het ervoor dat Kamerleden betere oplossingen kunnen formuleren dan een individuele belangengroep zou kunnen. De verschillende belangen, ideeën en inzichten uit de samenleving kunnen zo verworden tot meer dan de som der delen. De banden van Kamerleden met het electoraat zouden ook het vertrouwen moeten wekken dat politici handelen in het verlichte belang van het electoraat. Op basis van dit vertrouwen, kunnen Kamerleden steun winnen voor de compromissen die zij sluiten in het parlement. Ten tweede kunnen Kamerleden met parlementaire debatten het kabinet ter verantwoording roepen. Dit kan door kritische vragen te stellen aan het kabinet en kritisch te kijken naar de verantwoording van het kabinet voor haar beleid, met behulp van de kennis opgedaan via de interactie met burgers, de media, het maatschappelijk middenveld en de hulp van fractiemedewerkers en parlementaire ondersteuning.
De afwezigheid van de Staten-Generaal in dit debat heeft de rechtbanken gedwongen in te grijpen.
Met deze instrumenten hadden Kamerleden de stikstofcrisis kunnen voorkomen. De Staten-Generaal zijn er niet in geslaagd de regering ter verantwoording te roepen. Tijdens het beraadslagingsproces had duidelijk moeten worden dat het beleid van de regering voor de rechter niet houdbaar zou zijn. Als een wetsvoorstel niet in overeenstemming is met eerdere wetten, is het in de eerste plaats de taak van de Staten-Generaal om daar op te wijzen. Dat regeringsbeleid nu tot driemaal toe is tegengehouden in de rechtszaal wijst op een gebrek aan kennis, tijd en middelen onder Kamerleden.
In plaats van kritisch te kijken naar regeringsbeleid, hebben sommige Kamerleden de boeren de hand boven het hoofd gehouden. Verscheidene politieke partijen hebben zelfs hun achterban in de landbouwsector misleid door te suggereren dat het stikstofbeleid juridisch haalbaar zou zijn, in plaats van er eerlijk over te zijn dat het stikstofbeleid het waarschijnlijk niet zou redden in de rechtszaal. Weliswaar hebben veel boeren jarenlang veel partijen onder druk gezet om bepaalde wetten in te voeren en actief geprobeerd om het overleg over alternatieven te blokkeren, maar om de huidige crisis te voorkomen hadden Kamerleden de boeren moeten vertellen dat het enige alternatief voor hervorming van de landbouwsector de uiteindelijke stopzetting van hun bedrijf en levensstijl is.
De afwezigheid van de Staten-Generaal in dit debat heeft de rechtbanken gedwongen in te grijpen. Dit is zowel een zegen als een vloek. Aan de ene kant is het goed dat Nederland rechters heeft die de regering ter verantwoording kunnen roepen als de Staten-Generaal falen. Per slot van rekening horen rechtbanken burgers te beschermen tegen bestuurlijke willekeur. Ik heb weinig samenhangende argumenten gezien tegen de rechterlijke uitspraken in het stikstofdossier, en de rechtbanken zijn consequent geweest in hun uitspraken. Ik vertrouw er daarom op dat zij in deze zaak hun werk hebben gedaan.
Anderzijds hadden de rechtbanken nooit gedwongen moeten worden om zich in dit debat te mengen. Rechtbanken kunnen niet veel meer dan een passieve rol spelen in een complex dossier als de stikstofcrisis. Zij kunnen geen maatschappelijke consensus creëren over een bepaald compromisbeleid en zijn daar ook niet voor bedoeld. Rechtbanken missen, immers, de communicatiekanalen in de media, zij worden geacht niet-politiek te zijn, zij hebben geen banden met relevante partijen in het maatschappelijk middenveld en politieke partijen door middel waarvan zij een consensus over het beleid kunnen smeden. Rechtbanken kunnen dus met succes hun veto uitspreken over het regeringsbeleid, maar kunnen geen complex nieuw beleid formuleren en legitimeren. Dat laatste is juist precies waar we een parlement voor hebben.
Ook nu nog wordt Remkes eropuit gestuurd om te beraadslagen met allerlei belangengroepen. De Staten-Generaal spelen zo weer tweede viool.
De Staten-Generaal hadden via het parlementaire beraadslagingsproces niet alleen de juridische problemen van het beleid moeten vinden, maar ook met betere uitwegen uit deze crisis moeten komen. Grootschalige, gesubsidieerde hervorming van de landbouwsector klinkt als een veel aanvaardbaardere uitweg uit de huidige crisis dan de bitterheid en polarisatie waarmee we nu worden geconfronteerd. Door gesubsidieerde duurzame landbouw kan een landbouwsector ontstaan die de voedselzekerheid in Nederland en de EU waarborgt en de milieudruk op onze planeet vermindert. Toch zien we nauwelijks pogingen tot dergelijke voorstellen vanuit de overheid, afgezien van onrealistische ideeën over het veranderen van het dieet van Nederlandse koeien. Ondertussen hebben natuurorganisaties en vertegenwoordigers van de landbouw en voedselverwerkingsindustrie al wel ideeën uitgedacht waarmee al deze groepen akkoord zijn gegaan. Daar is tot nu toe niks mee gedaan.
Ook nu nog wordt Remkes eropuit gestuurd om te beraadslagen met allerlei belangengroepen. De Staten-Generaal spelen zo weer tweede viool. De beraadslaging zou juist plaats moeten vinden in het parlement. We hebben al politieke partijen uitgevonden om de verschillende belangen in de maatschappij te behartigen in de Staten-Generaal. Uiteraard moeten ze daarbij luisteren naar het maatschappelijk middenveld en hun achterban. Maar laat partijen het daarna onderling uitdokteren op de plek die daar voor bedoeld is: de Staten-Generaal.
De doelen van het parlement
De grote parlementaristen van de voorgaande eeuwen wilden niet zomaar een sterk parlement. Zij hadden hierbij bepaalde doelen in gedachten, zo laat Selinger (2019) zien: maatschappelijke vrede, democratische controle over het geweldsmonopolie van de overheid, rechtsgelijkheid en economische welvaart. Overheden die zich inzetten voor deze doelen scoren beter op allerlei lijstjes dan overheden die zich deze doelen niet stellen: van alfabetisme en levensverwachting tot economische groei en kansengelijkheid. Institutionele economen als North, een Nobelprijswinnaar, en Acemoglu, bekend van Why Nations Fail, benadrukken dit ook in hun werk (North, Wallis en Weingast, 2009; Acemoglu en Robinson, 2012). Het regeringsbeleid heeft echter het omgekeerde van dit alles bereikt.
Het regeringsbeleid heeft geleid tot een enorme uitbarsting van protesten, tot polarisatie tussen de regering en stedelingen enerzijds en boeren en plattelandsbewoners anderzijds. Boeren hebben geprobeerd de Nederlandse economie op slot te zetten en gedragen zich op manieren die niet kunnen in een liberale democratie door ministers en Kamerleden te intimideren. De vertegenwoordigers van de boeren zien er geen heil in om nog langer in gesprek te gaan met vertegenwoordigers van de regering.
Voor de grootschalige landbouwhervorming die nodig is, zijn compromisgezindheid, creativiteit en vertrouwen tussen overheid, wetenschappers en boeren nodig. Helaas bevinden we ons ondertussen in een positie van waaruit het moeilijker is om nog compromissen te vinden, omdat er onderling wantrouwen is ontstaan tussen deze groepen. De stikstofcrisis oplossen is een stuk moeilijker dan hem voorkomen was geweest.
Het beleid van de regering heeft de samenleving nog verder gepolariseerd omdat het stikstofdebat zo goed aansluit bij breuklijnen in de samenleving die al decennialang breder zijn geworden: de 'kosmopolieten' versus de 'nativisten', 'radicalen op milieugebied' versus 'ontkenners van de klimaatverandering' en 'de Randstad' versus 'de regio's'. Het conflict heeft populisten veel tijd gegeven op prime-time TV. Er zijn zelfs Kamerleden die het hebben over hoe we "het taboe op geweld moeten doorbreken" om te voorkomen dat boeren worden uitgekocht, waarbij ze teksten aanhalen die de Franse Revolutie rechtvaardigden. De maatschappelijke vrede is dus niet bevorderd door het stikstofbeleid.
Ook de democratische controle over het geweldsmonopolie van de overheid en de rechtsgelijkheid zijn verzwakt door de stikstofcrisis. Het blijkt dat een van de redenen waarom de politie boeren zo anders behandelt dan milieu- of anti-zwarte pietendemonstranten, is dat de politie sympathiseert met de boeren. Zoals dit essay wellicht duidelijk heeft gemaakt, begrijp ik deze sympathie. Dit ondermijnt echter de rechtsstaat en het vertrouwen in de overheid. Daarbij moeten de uitvoerders van het geweldsmonopolie ten alle tijden ondergeschikt blijven aan het democratische parlement, binnen de kaders van de rechtsstaat. Wanneer de politie zelf gaat bepalen welke protesten deugen en welke niet, en op basis daarvan anders ingrijpt, is het geweldsmonopolie van de overheid niet langer legitiem. Dit zou een gigantische klap voor de rechtsstaat zijn.
Er zijn zelfs Kamerleden die het hebben over hoe we "het taboe op geweld moeten doorbreken" om te voorkomen dat boeren worden uitgekocht, waarbij ze teksten aanhalen die de Franse Revolutie rechtvaardigden.
Het voorkomen van onvoorspelbaar economisch beleid ligt aan de basis van de enorme welvaart die is opgebouwd in Westerse samenlevingen volgens de institutionele economie (North, Wallis en Weingast, ; Acemoglu en Robinson, 2012). Of het onvoorspelbare beleid nu komt door een koning die zijn oorlogen wil financieren met roofzuchtige belastingen – het probleem waar de eerste voorstanders van het parlementarisme mee worstelden – of door gestuntel in het parlement. Onze economie wordt verzwakt wanneer de Staten-Generaal wetten uitvaardigen die later niet juridisch haalbaar blijken, maar op basis waarvan burgers en bedrijven in de tussentijd wel beslissingen nemen. Het uitkopen van bedrijven en de verspilling van de door hen gemaakte investeringen is kostbaar, terwijl het onverwacht onteigenen van bedrijven ervoor zorgt dat bedrijven minder zullen investeren. Het stilleggen van de bouw als reactie op de eerste stikstofuitspraak heeft ook grote economische schade berokkend.
Institutioneel falen
Veel van de parlementaire procedures worden wel toegepast, zo worden er meer Kamervragen dan ooit gesteld, maar lijken soms holle rituelen te zijn geworden. Andere parlementaire procedures worden niet goed gevolgd, zoals Remkes die namens het kabinet de parlementaire beraadslaging probeert na te bootsen in plaats van de Staten-Generaal hun werk te laten doen. De Staten-Generaal zijn er door hun passiviteit niet in geslaagd de regering ter verantwoording te roepen, te overleggen om betere oplossingen te vinden en steun voor hun wetgeving op te bouwen in de samenleving. Hierdoor heeft de overheid beleid gevoerd in het stikstofdossier dat het bereiken van de meest basale doelen van het parlementarisme tegenwerkt. De economie is hierdoor verzwakt, de rechtsstaat en de democratische controle over het geweldsmonopolie zijn onder druk komen te staan, en de maatschappelijke vrede is flink verstoord. We kunnen daarmee spreken van institutioneel falen.
Joes de Natris schreef dit artikel op persoonlijke titel.
Bibliografie
Acemoglu, D. en J. Robinson, (2012), Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, New York: Crown Business.
North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, UK: Cambridge University Press.
North, D., J. Wallis, J. en B. Weingast, (2009), Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History, Cambridge, UK: Cambridge University Press.
Selinger, W., (2019), Parliamentarism: From Burke to Weber, Cambridge, UK: Cambridge University Press.