Een transitie naar natuur-inclusieve landbouw: van ‘waarom’ naar ‘hoe’

Waarom een transitie?

De moderne landbouw heeft Nederland veel gebracht: voedsel is volop en tegen lage prijzen beschikbaar en de landbouwexportcijfers blijven records breken. Tegelijkertijd zorgt de landbouw voor een substantiële uitstoot van broeikasgassen, forse milieubelasting, ecologische verarming op het platteland en natuurgebieden en verlies aan cultuurhistorisch landschap, met toenemende maatschappelijke kosten als gevolg.

Zowel het succes als de keerzijde van de landbouw vinden hun oorsprong in de inrichting van het huidige landbouwsysteem, dat sterk gericht is op bulkproductie voor de export. Hierdoor concurreren Nederlandse boeren op de wereldmarkt en worden zij gedwongen te produceren tegen zo laag mogelijke kosten. De relatief zwakke positie van de boer in de keten versterkt dit mechanisme (Veerman et al., 2016). De enige manier om in zo’n systeem nog iets te kunnen verdienen is het blijven verlagen van de productiekosten door het verhogen van de efficiëntie via schaalvergroting, specialisatie en intensivering. Boeren die niet mee kunnen of willen in deze op groei gerichte markt staan er financieel meestal slecht voor en kunnen, ondanks een forse hoeveelheid inkomenssteun uit Europa, nauwelijks een fatsoenlijk inkomen verdienen. Het gevolg van dit landbouwmodel is een enorme druk op landschap, natuur en de boer zelf.

Om het systeem niet helemaal uit de rails te laten lopen, zijn door de overheid grenzen gesteld aan de milieudruk vanuit de landbouw door een uitgebreid systeem van regels en verboden. Via een tweede spoor worden vergroeningsmaatregelen gestimuleerd. Hoewel deze regels en vergroeningsmaatregelen beperkingen hebben opgelegd aan de milieudruk van de landbouw zijn ze, ondanks jarenlange ontwikkelingen en investeringen, niet in staat geweest de problemen in de landbouw op te lossen. De belangrijkste reden daarvoor is dat ze vergroening binnen de bestaande kaders stimuleren, maar de oorzaak van het probleem niet aanpakken. Zonder fundamentele veranderingen in ons landbouwsysteem blijft kostprijsverlaging noodzakelijk voor boeren om een fatsoenlijk inkomen te kunnen blijven verdienen en blijft werken tegen de grenzen van het systeem aan de norm. Alleen een vergaande duurzaamheidstransitie van het hele landbouwsysteem kan daar een oplossing voor bieden.

Weerstand vanuit het huidige systeem

Zulke fundamentele systeemveranderingen zijn echter bijzonder moeilijk te bewerkstelligen. Recent verscheen bijvoorbeeld een rapport van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, waarin er voor wordt gepleit de Nederlandse veestapel drastisch in te krimpen om de klimaatdoelstellingen van Parijs te kunnen halen. Het werd direct door de sector en diverse Kamerleden tot de grond toe afgebrand. Deze reactie is een logisch gevolg van het blijven denken vanuit het huidige systeem, waarin kostprijsverlaging het enige verdienmodel is. De reacties zijn daarmee ook een symptoom van een sector die moeite heeft om over haar eigen schaduw heen te springen, wat recent door Frenken en Hekkert (2017) werd aangeduid als ‘transformatiefalen’: het onvermogen van het hele systeem en alle bijbehorende instituties om zichzelf opnieuw uit te vinden en zo radicale oplossingen voor verduurzaming mogelijk te maken. Dit transformatiefalen vormt wellicht de grootste barrière voor verduurzaming van de Nederlandse landbouw.

Dat klinkt misschien allemaal utopisch, maar in Ierland wordt het al gedaan, en met succes

Het transformatiefalen komt voort uit het feit dat het huidige landbouwsysteem en de bijbehorende instituties, zoals overheden, banken, kennisinstituten en ketenpartijen, volledig zijn aangepast aan en gericht zijn op de manier van werken in het huidige landbouwmodel (Duru et al.,2015), en er dus belang bij hebben dat dat model blijft bestaan. Agrarische opleidingen leren aankomende boeren om tegen zo laag mogelijke kosten zo veel mogelijk te produceren binnen de ruimte die de regels bieden. Kennisinstellingen ontwikkelen vooral kennis en technologie om hetzelfde doel te bereiken. Banken verstrekken in de regel alleen leningen voor investeringen gericht op schaalvergroting en efficiëntie omdat die in het verleden hebben bewezen zichzelf terug te verdienen. Ketenpartijen richten zich veelal op de internationale markt of kwantumcontracten met supermarktketens, en houden daarmee ook het model van bulkproductie en kostprijsverlaging in stand.

Het gevolg is dat innovatieve ondernemers die de gebaande paden willen verlaten en de zaken echt anders aan willen pakken in de knel komen, omdat hun alternatieve bedrijfsmodel niet past in de bestaande regels. Ze moeten zelf markten creëren en hebben grote moeite om investeringen gefinancierd te krijgen en krijgen te maken met overheidsregels die niet passen of soms zelfs het geheel ontbreken van regelgeving (zie kader 1). Duurzame alternatieven schalen daardoor niet of nauwelijks op. Het aandeel biologische landbouw in Nederland schommelt bijvoorbeeld al jaren rond de 3% en het landbouwoppervlak onder agrarisch natuurbeheer ligt al sinds het begin van deze eeuw op een constant lage 4%. Experimenten met echt andere vormen van landbouw laten zien dat deze eigenlijk niet binnen het huidige systeem kunnen functioneren. Boeren voor Natuur, een langjarig experiment met natuurinclusieve landbouwvormen, leunde zwaar op subsidies en werd door Brussel vanuit staatssteun en mededingingsregelgeving alleen als pilot gedoogd (Westerink et al., 2018). Het Herenboeren concept, een gemengde bedrijfsvorm met duurzame teeltprincipes als uitgangspunt, is alleen te realiseren met een businessmodel waarin de gangbare instituties zoals banken en ketenpartijen helemaal niet voorkomen. Ook was een Green Deal met de overheid noodzakelijk om ruimte te creëren in de huidige regelgeving om met duurzame landbouwvormen te kunnen experimenteren.

De eerste stap: een aanlokkelijk en breed gedragen einddoel

Om een systeemverandering te verwezenlijken is het nodig om een breed gedragen einddoel te formuleren, dat door alle betrokken stakeholders gezamenlijk wordt opgesteld (Waddell, 2016). Belangrijk daarbij is dat het doel in zo concreet mogelijke termen wordt gevat, zodat het richting geeft aan het zoekproces, voortgang inzichtelijk maakt en innovatie en creativiteit stimuleert (Frenken en Hekkert, 2017). Als de richting helder is, kunnen ook de spelregels en randvoorwaarden worden vastgesteld die nodig zijn om het doel te bereiken (O’Sullivan et al., 2018). Dit betekent dat ook kritisch moeten worden gekeken naar de regels en prikkels in het huidige beleid en in de keten die nu de ‘productivistische’ landbouw faciliteren en vergaande verduurzaming tegenhouden.

Het is belangrijk om te realiseren dat de duurzaamheidsopgaven in de landbouw, anders dan bijvoorbeeld bij de energietransitie, pluriform zijn en verschillen per regio, waardoor in de uitwerking van een bredere duurzaamheidsdoelstelling maatwerk nodig is. Melkveehouderijk heeft andere opgaven dan akkerbouw, en waar landbouw op zandgrond vooral te maken heeft met mestproblematiek, gaat het in het veenweidegebied vooral om bodemdaling en broeikasgasemissies. De specifieke invulling van de algemene principes van duurzame en natuurinclusieve landbouw zullen daarom uiteindelijk op gebiedsniveau moeten worden uitgewerkt (Runhaar, 2017). Daarbij is het belangrijk om experimentele initiatieven van boeren te stimuleren die laten zien dat het anders kan en de randvoorwaarden te creëren voor opschaling van die experimenten. Het stimuleren van experimenten gebeurt al, maar ze worden vaak niet ingepast in een lange termijnstrategie gericht op duurzame ontwikkeling van de sector (cf. Coalitie HOT, 2018). Doordat er daardoor weinig druk op het bestaande systeem wordt uitgeoefend om te veranderen, blijven dit soort initiatieven meestal in de experimentele fase hangen.

Utopie?

Dat klinkt misschien allemaal utopisch, maar in Ierland wordt het al gedaan, en met succes. Op gezamenlijk initiatief van de sector, de ketenpartijen, retailers, horeca en de overheid is het duurzaamheidsmanifest Origin Green opgesteld, waarin de doelstelling is geformuleerd om met de Ierse landbouw wereldleider te worden op het gebied van duurzaam geproduceerd voedsel (Bord Bia, 2017). De randvoorwaarden daarbij waren het op bedrijfsniveau vastleggen en monitoren van concrete duurzaamheidsdoelen voor de lange en korte termijn. De manier waarop die doelen bereikt moeten worden, is bewust opengelaten om lokaal maatwerk mogelijk te maken en ruimte te geven aan creativiteit en ondernemerschap. Er is dus bewust niet ingezet op een heel systeem van regels en verboden, maar op duidelijke randvoorwaarden met ondersteuning in de vorm van kennisuitwisseling, advies en ondersteuning en het vermarkten van duurzaam geproduceerde en kwalitatief hoogwaardige voedselproducten, waarvoor de Ierse herkomst een garantie moet worden. Het project ging in 2012 van start en ondanks het vrijwillige karakter is de verwachting dat dit jaar alle Ierse boeren mee doen.

Ook in Nederland?

Het besef dat de huidige situatie in de Nederlandse landbouw niet langer vol is te houden begint inmiddels bij veel betrokken partijen door te dringen. Het zijn niet alleen meer de ‘usual suspects’ zoals natuur- en milieuorganisaties die aan de bel trekken, maar ook in de landbouwsector zelf ziet men de continuïteit van de sector met de huidige manier van werken in gevaar komen, waardoor investeerders in de toekomst een groter risico lopen op een afwaardering van hun investeringen. Daarnaast zijn veel boeren het zat om iedere keer weer de beschuldigende vinger te krijgen terwijl ze vast zitten in een systeem waar ze zelf weinig invloed op hebben. Ook het ministerie van LNV lijkt niet langer op de huidige weg door te willen gaan en bezint zich op een andere aanpak. Er lijkt dus nu een uniek momentum te zijn voor de fundamentele verandering van het landbouwsysteem die wij hier bepleiten. Een verandering die begint met het gezamenlijk nadenken over wat voor toekomst we eigenlijk willen voor de landbouw in Nederland. Een toekomstbeeld dat niet begint vanuit de beperkingen van het nu, maar dat de energie voor verandering richting geeft en uitnodigt tot creatieve en innovatieve ideeën die ervoor zorgen dat zowel de boer als de natuur erop vooruitgaat. Dat betekent in ieder geval afscheid nemen van het model van bulkproductie tegen zo laag mogelijke kosten voor de wereldmarkt.

Dit essay is gebaseerd op onderzoek in opdracht van het Ministerie van LNV naar de randvoorwaarden voor het realiseren van een duurzaamheidstransitie in de Nederlandse landbouw. Wij danken Hans Hillebrand, Janneke Blijdorp, Gerard Grimberg en Peter Hilgen van het Ministerie voor hun commentaar op de conceptversie van het essay.

Referenties: