Waarom een suikertaks?
Er is zo langzamerhand veel empirisch onderzoek waaruit blijkt dat een hoog gehalte aan bloedsuiker bijdraagt aan overgewicht en obesitas. Het McKinsey Global Institute (Dobbs et al. 2014) en de International Obesitas Association (2021) hebben obesitas aangewezen als een van de belangrijkste levensbedreigende risico’s. Kinderen met ernstige obesitas hebben vaker last van hoge bloeddruk, astma en diabetes-2. Dit zijn ook de kwalen die worden aangetroffen bij volwassenen met obesitas, waaraan hart- en vaatzieken kunnen worden toegevoegd. In het algemeen ervaren mensen met obesitas een lagere kwaliteit van leven en komt depressie en gebrek aan zelfvertrouwen vaker bij hen voor (Volksgezondheidenzorg.info). Ook hun arbeidsproductiviteit is lager dan die van mensen zonder obesitas.
Met gemiddeld 110 gram per dag consumeren Nederlanders tweemaal zoveel suiker als de aanbevolen dosis, hetgeen ons land de op twee na grootste zoetekauw ter wereld maakt.
De omvang van obesitas neemt toe in Nederland. Volgens het Kenniscentrum suiker & voeding (2021) had ongeveer 15% van de Nederlandse bevolking in 2019 te maken met obesitas (BMI ≥30), bijna drie keer zoveel als in het begin van de jaren tachtig. Nog eens 35% van de bevolking heeft last van overgewicht (BMI ≥25). De naleving van de WHO-richtlijn om de vrije suikerinname te beperken tot 50 gram per dag laat veel te wensen over, vooral onder kinderen (Sluik, et al. 2016). Met gemiddeld 110 gram per dag consumeren Nederlanders tweemaal zoveel suiker als de aanbevolen dosis, hetgeen ons land de op twee na grootste zoetekauw ter wereld maakt; alleen Duitsland en de Verenigde Staten staan er slechter voor. Van die 110 gram is 60 gram toegevoegd. Volgens het RIVM (2021) zijn losse suiker en snoepgoed verantwoordelijk voor 28% van de totale inname van toegevoegde suikers, gevolgd door frisdranken, 24%, koek en gebak, 19% – samen meer dan 70% van alle toegevoegde suikers. Vooral kinderen zijn daarvan de dupe. In de periode 2012-2016 consumeerden zij ruim een halve liter suikerhoudende drank per dag, tweemaal zoveel als volwassenen (RIVM, 2021).
Er is derhalve veel voor te zeggen om vrije, aan producten toegevoegde, suiker te belasten, niet zozeer om zodoende paternalistisch de consumptie terug te dringen door de prijs van suikerhoudende producten te verhogen maar om de maatschappelijke kosten van suikerconsumptie (extra zorg en economische schade) in rekening te brengen. Die kosten noemen we externe kosten; zij worden niet door de veroorzaker, de suikerconsument, gedragen, hetgeen wel wenselijk zou zijn. Internalisatie van de externe kosten van overmatig suikergebruik is een tekstboekvoorbeeld van ‘true pricing’. De gedragsverandering die daarmee gepaard gaat is natuurlijk wel een welkom neveneffect. De externe kosten in de vorm van extra uitgaven aan obesitas gerelateerde ziektes en verlies aan productiviteit zijn aanzienlijk. De zorgkosten alleen bedragen al €1.6 miljard per jaar, een ondergrens volgens het RIVM-rapport (2021). De economische kosten zijn dan niet meegerekend. Van de totale ziektelast (uitgedrukt in DALY’s) is bijna 4% toe te rekenen aan obesitas.
Tegen het in rekening brengen van externe kosten kunnen partijen ter rechterzijde van het politieke spectrum, die marktwerking voorstaan, moeilijk bezwaar hebben. Immers zij bevordert de efficiënte allocatie van schaarse middelen. Het in rekening brengen van de interne kosten van mensen die suikerhoudende producten consumeren zonder zich bewust te zijn van de schade aan hun gezondheid heeft wel een paternalistisch smaakje dat overigens ‘zoet’ is omdat de daarop afgestemde accijns een progressief effect heeft. Lagere inkomens consumeren systematisch meer suikerhoudende producten dan hogere inkomens (Rehm et al, 2008) en hebben derhalve ook meer baat van een vermindering van de consumptie van die producten. Dat zou de bezwaren van linkse politici kunnen apaiseren.
Wat is het huidige beleid?
Thans heft Nederland een accijns van €8,83 per hectoliter op vruchtensap, groentesap, mineraalwater, mengsels van fruit- en groentesap en limonades, zeg maar 9 eurocent per liter. Afgezien van de opbrengst, mist de accijns, die uitsluitend op volume is gebaseerd, een duidelijke rechtvaardigingsgrond.[1] Mineraalwater bevat geen zoetstoffen, en vruchten- en groentesappen bevatten vitamines en mineralen, die gezond zijn. Die sappen bevatten wel natuurlijke suikers, maar die zijn minder slecht voor de gezondheid dan vrije suikers die aan limonades worden toegevoegd. Vooral de vrije suikers, niet alleen in frisdranken, vormen een probleem. Om die reden hebben zo’n 40 landen van de wereld een accijns op suikerhoudende frisdranken ingevoerd (sugar sweetened beverages, oftewel SSB’s genaamd) aangezien de overconsumptie daarvan geassocieerd kan worden met tandbederf, overgewicht, obesitas (13% grotere kans) en hart- en vaarziekten (17% grotere kans) (International Diabetes Association, 2021; Allcott et al 2019).
We have to sign up to a shrinking sugar footprint (James Quincey, CEO Coca-Cola, New York Times, 5 april 2021)
Staatssecretaris Blokhuis wil nog niet aan een expliciete suikeraccijns maar voelt zich gebonden aan het convenant dat hij met de frisdrankenindustrie heeft gesloten waarin werd overeengekomen in 2020 10% minder calorieën via frisdranken op de markt te zetten (ten opzichte van het basisjaar 2012). In Engeland is een soortgelijk convenant van kracht waar de industrie zijn tevredenheid mee heeft betuigd. Een vermindering van het suikergehalte is echter een naast-beste oplossing (beter dan niets, maar niet ideaal), omdat zij moeilijk kan worden verlaagd en moeilijk kan worden toegepast op andere suikerhoudende producten. Als suiker de boosdoener is, ligt het ook voor de hand – is het met andere woorden optimaal – de accijns op het suikergehalte af te stemmen.
Vorm van de taks doet ertoe
De vorm van de taks doet ertoe, veel zelfs. De huidige accijns is gebaseerd op volume (aantal liters), gezondheidsexperts praten over een percentage van de winkelprijs, maar de enige juiste accijns is een specifiek bedrag per (kilo-) gram suiker. Volume en prijs houden geen direct verband met de externe kosten van overmatig gebruik, een specifiek bedrag doet dat wel. De accijns kan namelijk gesteld worden op het bedrag van de externe kosten gedeeld door de totale suikerconsumptie in Nederland.[2]
Tabel 1 (gebaseerd op Marron et al, 2015) brengt de verschillende effecten in beeld van een specifieke accijns, een accijns naar volume, een ad valorem accijns (percentage van de waarde) en een convenantregeling. Duidelijk is dat een accijns naar suikergehalte de gewenste gedragsveranderingen van consumenten en producenten het beste dient. Consumenten drinken minder suikerhoudende frisdranken en ze kunnen de accijns niet ontwijken door op goedkopere variëteiten over te schakelen, maar alleen door frisdranken met minder suiker te gaan drinken. Daarnaast hebben bedrijven een duidelijke prikkel om frisdranken met geen of minder suiker te gaan produceren. Accijnzen naar volume daarentegen zetten consumenten niet aan om op frisdranken met een lager suikergehalte over te stappen of bedrijven om die te ontwikkelen. Deze effecten doen zich ook niet voor bij ad valorem accijnzen die bovendien als nadeel hebben dat consumenten de accijns kunnen ontwijken door goedkopere frisdranken aan te schaffen (zonder dat hun consumptie van suiker vermindert). Nadeel is ook dat de naleving van een ad valorem accijns moeilijker is te controleren.
Vergelijken we nu de suikertaks met het bestaande convenant dan blijkt dat een convenant op alle fronten minder presteert dan een accijns op suikergehalte, volume of op basis van winkelprijs. Een vermindering van het suikergehalte is een ‘command-and-control’ maatregel die de bestaande toestand bevriest en geen prikkel tot innovatie genereert. Ook kan het convenant moeilijk worden uitgebreid tot andere suikerhoudende producten en bindt het de politiek beleidsmatig aan de industrie. Terecht kiest het Ministerie van Financiën (2020) dan ook voor een specifieke accijns.
Tabel 1. Accijns op suikergehalte effectiever dan accijns op volume, winkelprijs of convenant
Hoe hoog dient de suikertaks te zijn?
Hoe hoog dient een eventuele suikertaks te zijn? Gaan we uit van een consumptie van toegevoegde suikers van 60 gram per dag, dan consumeren we in Nederland jaarlijks ruim 380 miljoen kilo toegevoegde suiker. Beperken we ons verder tot de zorgkosten van diabetes, te weten €1.6 miljard, dan komen we uit op een specifieke accijns van zo’n 4 eurocent per kilo, een ondergrens. Daarbij is nog geen rekening gehouden met andere vormen van co-morbiditeit en de economische kosten. Ter vergelijking, de frisdrankenaccijns in Noorwegen is 30 eurocent per liter.[3]
Als suiker de grote boosdoener is gaat het niet aan alleen een accijns op SSB’s in te voeren. Hoewel het consumptievolume groot is, komen SSB’s pas op de 1726ste plaats wat betreft suikergehalte per 100 gram.
A
Allcott et al (2019) presenteren de beste analyse van een optimale accijns op SSB’s die zij schatten op 1 à 2,1 dollarcent per ounce (= 28,35 gram), omgerekend 2,4 à 5 eurocent per ons suiker. Hiervan komt 1,9 cent voor rekening van de externe kosten, 2,4 cent voor interne kosten (verhoogd met 20% ingevolge het progressieve effect van de correctie). Verder berekenen zij het regressieve effect van de accijns op 1,2 cent. Per saldo komen de auteurs uit op een accijns van iets meer dan 3.6 eurocent per ons suiker – dus 36 eurocent per kilo. Voor beleidsmakers die niet veel op hebben met interne kosten voegen zij eraan toe dat een heffing van 1 cent per ons optimaal is als het de bedoeling is om alleen de externe kosten te internaliseren.
Andere punten die de aandacht verdienen
Als suiker de grote boosdoener is gaat het niet aan alleen een accijns op SSB’s in te voeren. Hoewel het consumptievolume groot is, komen SSB’s, in vergelijking met andere geselecteerde levensmiddelen pas op de 1726ste plaats wat betreft suikergehalte per 100 gram. Zoals de rangorde van het suikergehalte van een aantal Amerikaanse levensmiddelen (zie tabel 3 in Cnossen, 2019) laat zien bevatten snoep, honing, pudding, junkfood, etc. aanzienlijk meer suiker per 100 gram gewicht dan SSB’s. Willen we een vermindering van de suikerconsumptie daarom serieus nemen, dan moet de grondslag van de suikertaks worden uitgebreid tot snoepgoed, gebak en chocolade. Dat hebben de Scandinavische landen dan ook gedaan. Producten met alleen natuurlijke suikers, zoals vruchten- en groentesappen en bier zijn van de taks vrijgesteld.
Blijft het probleem dat wie zo af en toe een colaatje drinkt of een taartje eet geen externe kosten veroorzaakt maar wel wordt belast.
Regulering complementair aan de accijns is noodzakelijk om de gewenste consumptievermindering te bewerkstelligen. Zichtbaarheid en toegankelijkheid zijn daarbij sleutelwoorden. Snoepgoed en suikerhoudende frisdranken moeten niet op instellingen van onderwijs kunnen worden aangeboden. Snoepgoed moet niet op kinderstahoogte in winkels zichtbaar zijn. Een van de beste maatregelen is om snoepgoed en frisdranken gewoon niet in huis te hebben en om reclame in Tv-programma’s achterwege te laten. Dit soort maatregelen wordt ook aanbevolen in het recente RIVM-rapport (2021). Daarin worden echter ook nog een groot aantal, door gemeentes uit te voeren maatregelen, over ‘bewustwording’, ‘ketensamenwerking’ en ‘integrale aanpak’ gepresenteerd die veel weg hebben van bureaucratische ‘overkill’. Het “structureel aanbieden van voedsel- en beweegeducatie” [aan kinderen die basisvaardigheden zoals lezen, schrijven en rekenen niet onder de knie hebben] is daarvan een voorbeeld. “Preventie is prachtig maar heeft de neiging door te schieten, aangezien je nog niet weet welk gevaar er precies op de loer ligt”, aldus Martin Sommer (Volkskrant, 10 april 2021).
Blijft het probleem dat wie zo af en toe een colaatje drinkt of een taartje eet geen externe kosten veroorzaakt maar wel wordt belast. Dat doet zich bijvoorbeeld ook voor bij de consumptie van alcohol en bij het wagen van een gokje. Met deze activiteiten heeft suiker gemeen dat de relatie tussen het schadelijke ingrediënt en de externe kosten niet één-op-één is, zoals dat wel het geval is met tabak en CO2-emissies. Dat probleem is erger als de prijselasticiteit van de vraag hoog is voor matige gebruikers. Bij frisdranken waarvoor een prijselasticiteit is gemeten van 0,9 (Powell, et al, 2014) zou dat wel eens het geval kunnen zijn. In dit geval kan een praktische regel uitkomst bieden: is de omvang van een verlaging van de externe kosten van habituele SSB-drinkers groter dan de omvang van het welvaartsverlies van matige gebruikers, dan verdient het aanbeveling de accijns te heffen.
Voetnoten
[1] Pikant detail is dat staatssecretaris van Amelsvoort de suikeraccijns in 1992 afschafte onder gelijktijdige verhoging van de accijns op frisdranken. Verder gold tot 2016 een duaal tarief met een lagere accijns op vruchtensappen en mineraalwater en een hogere accijns op limonades.
[2] Een niet onbelangrijk puntje hierbij is nog dat een specifieke accijns (ook de huidige) het nadeel heeft dat de reële waarde ervan door inflatie wordt aangetast. Het is daarom aan te bevelen de accijns periodiek (in ieder geval jaarlijks) te corrigeren met de stijging in de consumentenprijsindex of een verlaging zo zich die voordoet.
[3] Zie R. Vellinga et al (2020), waarin een vergelijking wordt gemaakt van de suikertaks in Frankrijk, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk met overwegingen voor Nederland. Interessant is nog dat de suikerconsumptie tussen 2000 en 2018 in Noorwegen afnam van 43 kilo tot 24 kilo per persoon (Kras, 21 november 2019).
Literatuur
Allcott, H. et al (2019). Should we tax sugar-sweetened beverages? An overview of theory and evidence. Journal of Economic Perspectives 33(3).
Cnossen, S. (2019). Accijnzen als correctie op markt- en individueel falen. In: S. Cnossen en B. Jacobs (red.), Ontwerp voor een beter belastingstelsel. ESB.
Dobbs, R. et al. (2014). Overcoming Obesity: An Initial Economic Analysis. Londen: McKinsey Global Institute.
International Diabetes Association (2021). IDF Europe position on added sugar. Internet, 10 april.
Kenniscentrum suiker & voeding (2021). Voedselconsumptie NIEUWE CIJFERS. Internet.
Kras, J. (2019), Suikertaks werkt: In Noorwegen laagste suikerconsumptie in bijna halve eeuw, vertaald uit The Guardian van 21 november.
Marron, D. et al. (2015). Should We Tax Unhealthy Foods and Drinks? Washington DC: Urban Institute & Brookings Institution, Tax Policy Center.
Ministerie van Financiën (2020). Gezondheidsgerelateerde belastingen: Bouwstenen voor een beter belastingstelsel.
Powell, L.M. et al (2014). Sugar-Sweetened Beverage Prices: Estimates from a National Sample of Food Outlets. University of Illinois at Chicago: Health Policy Center, Institute for Health Research and Policy.
Rehm, C.D.et al (2008). Demographic and Behavioral Factors Associated with Daily Sugar-sweetened Soda Consumption in New York City Adults. Journal of Urban Health: Bulletin of the New York Academy of Medicine 85 (3).
RIVM-rapport (2021), Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Inventarisatie aanvullende maatregelen Nationaal Preventieakkoord
RIVM (2021), Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Voedselconsumptiepeiling.
Sluik, D. et al (2016). Total, free, and added sugar consumption and adherence to guidelines: the Dutch national food consumption survey 2007-2010. Nutrients 8(2).
Sommer, Martin (2021). Alles wordt nieuw, zodat het oude kampjes kan voortbestaan. De Volkskrant, 10 april.
Vellinga, R. et al (2020) Suikertaks: een vergelijking tussen drie Europese landen, RIVM-briefrapport 0112.
Volksgezondheidenzorg (internetsite). Overgewicht→ Cijfers & Context →Gevolgen.