Veel fossiele subsidies
In de afgelopen tijd is in het beleidsdebat de nadruk sterk komen te liggen bij de enorme bedragen die de overheid aan fossiele subsidies uitgeeft. Dit staat haaks op de ambities voor het klimaatbeleid en voor toegroei naar een duurzame en circulaire economische ontwikkeling. Met name de blokkade van de A12 door de klimaatactivisten van Extinction Rebellion hebben dit averechtse overheidsbeleid onder de aandacht geplaatst. Dit is in die zin succesvol gebleken dat in oktober 2023 een motie in de Tweede Kamer is aangenomen waarin het demissionaire kabinet gevraagd wordt scenario's op te stellen voor het afbouwen van de verschillende fossiele subsidies. Het houdt Extinction Rebellion voorlopig letterlijk van de straat.
Volgens het IMF bedragen de wereldwijde (expliciete en impliciete) subsidies op fossiele brandstoffen $6000 mrd. Dat is ongeveer 7% van het mondiale bbp.
Aanvankelijk bedroeg volgens cijfers van de Nederlandse overheid zelf deze subsidie van fossiele brandstoffen in Nederland in 2020 €4,5 miljard. Economisch onderzoeker en voormalig Europarlementariër Alman Metten (2023) kwam in een eigen berekening op Me Judice veel hoger uit, namelijk €17,5 miljard. Vervolgens heeft de overheid, mede op basis van dit soort meer uitgebreide berekeningen, de eerdere berekening van €4,5 miljard in een bijlage bij de Miljoenennota 2024 bijgesteld naar (maximaal) €46,5 miljard per jaar.
Ook wereldwijd is er sprake van veel fossiele subsidies waarmee de klimaatdoelen juist worden tegengewerkt. Volgens het IMF bedragen de wereldwijde (expliciete en impliciete) subsidies op fossiele brandstoffen $6000 mrd. Dat is ongeveer 7% van het mondiale bbp. Daarentegen bedragende wereldwijde subsidies voor schone hernieuwbare energiebronnen slechts een fractie daarvan: ongeveer 0,1% van het mondiale bbp (ESB; BLOG 29 november 2022, met ruim 380 ondertekenaars)
In feite zijn het belastingkortingen
De benaming ‘fossiele subsidies’ is eigenlijk misleidend. In feite gaat het hier grotendeels om kortingen voor sommige gebruikers op belastingtarieven. Het subsidiebedrag wordt daarbij berekend als het verbruik van degenen die een lager tarief betalen vermenigvuldigd met het verschil tussen dat tarief en het hoogste tarief.
Zo gaat het bij de fossiele subsidies vooral om potentieel gemiste inkomsten voor de staat, waarbij grote energieverbruikers via degressieve tarieven en vrijstellingen relatief flink wat minder energiebelasting betalen dan burgers en andere bedrijven. Het betekent dat juist de grootste verbruikers een sterke prikkel missen om zuiniger met energie om te gaan. Metten becijferde dat huishoudens voor 1 kubieke meter aardgas in 2019 22 keer zoveel energiebelasting betaalden als grote fabrieken. Daarnaast heeft Metten in zijn berekening ook de gemiste btw op energiebelasting meegerekend.
Nu zijn in deze becijferingen natuurlijk niet de gedragseffecten meegerekend. De bedoeling van de hogere belastingen op energie is immers juist dat hierdoor het energieverbruik afneemt. Wanneer er geen tariefkortingen zouden zijn geweest, zouden de extra belastingopbrengsten voor de overheid lager zijn uitgekomen dan het becijferde bedrag van de fossiele subsidies.
Regulerende heffingen
Hoewel dit beleid van belastingkortingen en belastingvrijstelling inderdaad een averechts effect heeft op de verwezenlijking van de energietransitie en daarmee voor het behalen van de klimaatdoelen, is het niet passend om hier van subsidies te spreken. Bij (extra) belastingen op fossiele brandstoffen en op ander gebruik van grondstoffen die slecht zijn voor milieu en klimaat, gaat het er immers om dat gebruik zo veel mogelijk te beperken. De belastingen zijn te zien als regulerende heffingen, waarmee de negatieve externe effecten zo goed mogelijk worden geïnternaliseerd. Idealiter betekent het dat bij een volledig internaliseren van de externe effecten de belastingopbrengsten (buiten de normale btw tarieven om) op nul zouden uitkomen. Dus vanuit dat perspectief zou er geen sprake zijn van gemiste belastingen door de overheid en dus van fossiele subsidies.
Zonder internationale coördinatie [blijft] het effect van de heffingen op het mondiaal gebruik van fossiele brandstoffen beperkt, maar wel de Nederlandse concurrentiepositie aantast.
De discussie in ons land over het internaliseren van de externe effecten van het gebruik van fossiele brandstoffen is al oud. Zo bleek aan het begin van de jaren 90 van de vorige eeuw dat inzet van fysieke instrumenten (normen en regels) en sociale regulering (vrijwillige overeenkomsten en voorlichting) weinig succesvol om tot de gewenst reductiedoelstelling van het gebruik van kolen, aardolie en gas te komen. Er ontstond toen een groeiende aandacht voor de inzet van marktconforme instrumenten om dit energiegebruik te reguleren. Om de effecten van zulke regulerende energieheffingen te inventariseren, stelde de regering begin 1991 de stuurgroep-Wolfson in. Het doel van het onderzoek van de stuurgroep was "een antwoord te verkrijgen op de vraag in welke mate regulerende energieheffingen extra energiebesparing kunnen genereren en om inzicht te verwerven in de overige effecten van dergelijke instrumenten”.
Beleidsvarianten uit 1992
Destijds heeft de stuurgroep drie heffingsvarianten onderzocht (Stuurgroep Regulerende heffingen, 1992):
- Een heffing op alle fossiele energiedragers voor alle eindgebruikers in de landen van de OESO (variant A);
- Een heffing volgens variant A maar dan uitsluitend voor eindgebruikers in Nederland (variant B);
- Eveneens een nationale heffing maar voor een beperkt aantal energiedragers en alleen voor kleinverbruikers (variant C).
Voor elk van deze drie varianten heeft de stuurgroep twee heffingsniveaus onderzocht, namelijk een toename van de toenmalige prijs met respectievelijk ongeveer 50 en 100%. De gevolgen hiervan zijn indertijd door het CPB doorgerekend (Centraal Planbureau, 1992). Het probleem bij de uitkomsten van deze doorrekening was dat zonder internationale coördinatie het effect van de heffingen op het mondiaal gebruik van fossiele brandstoffen beperkt blijft, maar wel de Nederlandse concurrentiepositie aantast. Dit argument speelt ook tegenwoordig een belangrijke rol bij de discussie over de Nederlandse mogelijkheden om de fossiele subsidies af te schaffen. Verbruggen (1992) relativeerde indertijd al dit nadeel. Volgens hem zou ook op nationaal niveau met zulke regulerende heffingen kunnen worden begonnen. Zo is het, aldus Verbruggen, in internationaal-economisch opzicht juist goed om op vele terreinen een voorloper te zijn, en dat geldt ook voor de energie-extensivering van de Nederlandse economie. Het betaalt zich terug in een beter milieu en een sterkere internationale concurrentiepositie op termijn. Verbruggen illustreert dit met voorbeelden van een positief verband tussen milieubeleid en internationale concurrentiekracht.
Opheffen marktfalen via marktwerking
Bij de inzet van regulerende heffingen om de externe effecten van het gebruik van fossiele brandstoffen en productiemiddelen te internaliseren is er sprake van het benutten van de marktwerking om het marktfalen op te heffen. Dit roept een tweetal vragen op. In de eerste plaats is er de vraag wat de omvang van de milieuschade is die gebruik van fossiele middelen oproept. Sinds het verschijnen van het rapport van de commissie Wolfson in 1992 is meer en meer duidelijk geworden dat die schade zeer aanzienlijk is. Het is echter moeilijk om er een precies bedrag aan toe te kennen. Het alternatief is om uit te gaan van bepaalde milieu- en klimaatdoelstellingen op lange(re) termijn. Dat is wat in feite in het politieke proces gebeurt waarbij flink over de doelstellingen gesteggeld en onderhandeld wordt, en waar zelfs wettelijke vastlegging van de doelstellingen geen garantie vormt dat het beleid werkelijk alles op alles zet om de doelstellingen te behalen.
Vanuit de optiek van het klimaatbeleid zijn economen er een groot voorstander van om de uitstoot van CO2 te belasten. Dat is de meest directe manier om marktwerking te benutten.
De tweede vraag is vervolgens welke het meest adequate instrumentarium van regulerende heffingen is om de doelstellingen te bereiken. Deze vraag ligt ter beantwoording aan de (milieu)economen. Vanuit de optiek van het klimaatbeleid zijn economen er een groot voorstander van om de uitstoot van CO2 te belasten. Dat is de meest directe manier om marktwerking te benutten.
Gedoe aan de klimaattafels
Vanuit het Nederlandse polderoverleg over het klimaatbeleid werd directe beprijzing van CO2 uitstoot echter niet als eerste optie gezien. Zo werden om tot een goede verdeling van de benodigde afname van uitstoot van broeikasgassen over de verschillende sectoren en bedrijfstakken te komen, een vijftal klimaattafels opgezet. In deze klimaattafels hebben zo’n 150 partijen gewerkt aan voorstellen om in 2030 de afgesproken reductie van de uitstoot van broeikasgassen te realiseren (zie ook Den Butter, 2023, blz. 524 e.v.). Dit leverde echter geen efficiënt en coherent klimaatbeleid op. Zo vond Van der Ploeg (2018) indertijd de klimaattafels zelfs een ramp voor het klimaatbeleid, omdat ze de lobby’s van bestaande vervuilers om zelf niet te veranderen of niet voor de kosten van de energietransitie op te draaien vergroten. Het leidt tot verkeerde, absurd dure, keuzes om de uitstoot te verminderen. Het was volgens Van der Ploeg bovendien volstrekt onduidelijk wie de kosten dan wel moest betalen. In de meeste gevallen werd er verwacht dat de belastingbetaler flink in de buidel zou tasten. Van der Ploeg pleitte daarom indertijd ervoor de klimaattafels te vergeten en samen met buurlanden een oplopende belasting op CO2-emissies te heffen, beginnend met 40 à 80 euro per ton CO2. Deze inkomsten zouden kunnen worden gebruikt om de lage inkomens, en niet de CO2-intensieve sectoren, te compenseren.
Wat indien het buitenland niet meedoet?
Inderdaad ligt na het gedoe aan de klimaattafels de nadruk van het Nederlandse klimaatbeleid bij heffingen om de schade te beperken, zij het dat de discussie over fossiele subsidies toont dat vooralsnog niet alle vervuilers op gelijke en redelijke wijze meebetalen. Wel degelijk speelt daarbij het probleem wanneer de buurlanden niet willen meedoen en Nederland toch tot een juiste beprijzing van de milieuschade wil komen, gegeven de doelstellingen van het klimaatbeleid – dus afgezien van het mogelijke concurrentievoordeel die zo’n voortrekkersrol kan opleveren. Lanzi et al. (2012) bezien in dit opzicht de mogelijkheid van corrigerende grensheffingen (Border Carbon Adjustments: BCA’s) om het weglekken van vervuilend gebruik van grondstoffen naar het buitenland tegen te gaan. Lanzi et al. berekenen aan de hand van een toegepast dynamisch algemeen evenwichtsmodel (CGE) de effecten van BCA’s op de welvaart, op het concurrentievermogen en op het weglekken. De berekeningen laten zien dat van de onderzochte instrumenten de BCA’s de beste maatregel zijn om het concurrentievermogen te behouden van landen die een actief en strikt klimaatbeleid voeren. Via de BCA’s wentelen ze een deel van de last van emissiereducties af op landen met een minder strikt beleid. Daarbij verliezen die minder strikte landen zelfs aan welvaart en concurrentievermogen. Deze voordelen van BCA’s worden kleiner naarmate er meer bronnen van uitstoot in het beleid worden meegenomen of bij een betere beleidscoördinatie tussen landen.
Heffingen via belastingen of via verhandelbare emissierechten
Maar naast een directe CO2 heffing op energiegebruik is er nog een andere optie voor beprijzing van het gebruik van fossiele productiemiddelen. Zo kan het marktmechanisme ook ingeschakeld worden om de CO2-uitstoot zelf te beprijzen. Hiervoor is in de EU het systeem van verhandelbare CO2-emissierechten in het leven geroepen (ETS). Met 1 emissierecht mag een bedrijf 1 ton CO2 uitstoten. De emissiehandel geeft bedrijven een keuze: betalen voor rechten om CO2 uit te stoten of dat geld investeren in schonere productiemethoden zodat de CO2-uitstoot blijvend omlaaggaat. Om een reductie van de totale CO2-uitstoot te bewerkstelligen, en daarmee de gewenste doelstellingen te behalen (bijvoorbeeld conform de afspraken in het Klimaatakkoord van Parijs), komen er elk jaar minder emissierechten beschikbaar. Bedrijven kunnen daardoor dus samen steeds minder CO2 uitstoten. De prijs voor een emissierecht, de CO2-prijs, wordt bepaald door vraag en aanbod. De reductie van het totaal aantal beschikbare emissierechten heeft tot gevolg dat in het algemeen de prijs van een emissierecht zal toenemen.
Levert wijziging van een regeling met een verlaging van de ‘subsidie’ altijd een bijdrage aan de energietransitie en daarmee aan het klimaatbeleid? Dat hoeft niet.
Welke zijn de voordelen en nadelen van dit stelsel van verhandelbare emissierechten ten opzichte van een directe verbruiksheffing? Parry et al. (2022) wegen de beide instrumenten tegen elkaar af. Volgens deze auteurs hebben over het geheel genomen CO2-belastingen aanzienlijke praktische, ecologische en economische voordelen (vooral voor ontwikkelingslanden) vanwege het gemakkelijke beheer, de prijszekerheid die investeringen bevordert, het potentieel om aanzienlijke inkomsten te genereren en de dekking van bredere emissiebronnen. Belastingtrajecten kunnen worden afgestemd en periodiek worden aangepast om consistentie met de emissiedoelstellingen te behouden. De verhandelbare emissierechten bieden echter meer zekerheid over de emissieniveaus en kunnen worden geïmplementeerd door Milieuministeries, en sommige gratis toewijzingen van vergunningen kunnen politieke steun opleveren voor de getroffen bedrijven (zij het tegen verlies aan opbrengsten op de begroting). Prijsstabiliteitsmechanismen in de bestaande ETS hebben echter een aanzienlijke prijsvolatiliteit niet kunnen voorkomen.
Het ombuigen van fossiele subsidies naar regulerende heffingen in de praktijk
In een recent rapport haken PBL en CPB aan op de discussie over regulerende heffingen versus fossiele subsidies (PBL en CPB, 2023). Het rapport zet uiteen dat in de discussie over fossiele subsidies de onderliggende kernvraag onderbelicht blijft: levert wijziging van een regeling met een verlaging van de ‘subsidie’ altijd een bijdrage aan de energietransitie en daarmee aan het klimaatbeleid? Dat hoeft niet. Zo kan volgens het PBL en het CPB een pure focus op het verlagen van de bedragen aan misgelopen overheidsinkomsten ongewenste uitkomsten opleveren. Een voorbeeld is een forse verhoging van de lagere tarieven voor grootverbruikers van elektriciteit. Dit remt de overgang naar meer gebruik van duurzaam opgewekte stroom. Zo’n overgang is juist de bedoeling van het klimaatbeleid. Bovendien kan afzien van de productie in ons land door grootgebruikers van fossiele energie betekenen dat daardoor extra verhandelbare emissierechten beschikbaar komen. Dit verlaagt de prijs van die emissierechten hetgeen weer ongunstig is voor het behalen van de klimaatdoelen.
Daarbij komt dat echte subsidies ook gunstig kunnen uitpakken voor het klimaat wanneer deze subsidies gericht zijn op innoverende bedrijven. Zulke subsidies belonen dan de positieve externe effecten van de op energie-efficiëntie gerichte innovaties. Vanuit dat perspectief halen Van Wijnbergen et al. (2023) een recente studie van Harvard-hoogleraar Dani Rodrik aan dat modern industriebeleid minder huiverig tegenover subsidies staat. Deze moeten dan bedoeld zijn voor de bedrijven van morgen, voor nieuwe bedrijven die in de beginfase niet meteen hun optimale schaal kunnen realiseren. Zulke tijdelijke groene subsidies voor bedrijven met geloofwaardige transitieplannen of innovatieve nieuwe klimaatvriendelijke technologie zijn juist gewenst. Overigens berekent Bleijenberg (2023) dat de Nederlandse overheid via subsidies en vrijstellingen per jaar 72 miljard euro besteedt ter bevordering van de concurrentiepositie van in ons land gevestigde bedrijven.
ETS compenseert al een belangrijkdeel van de fossiele subsidies
Mulder et al. (2023) geven aan dat de pleidooien voor het afschaffen van fossiele subsidies het bestaan van het Europese ETS over het hoofd zien. Veel van de bedrijven die fossiele subsidies krijgen (gaan) vallen onder het handelssysteem. Vanaf 2024 daalt het emissieplafond hard, waardoor bedrijven volgens Mulder et al. waarschijnlijk al voor 2040 klimaatneutraal moeten zijn. Wel kunnen rechtvaardigheidsoverwegingen een reden zijn om fossiele subsidies af te bouwen, mits alle voor- en nadelen zijn meegewogen. Vanwege het bestaan van het EU ETS heeft het afschaffen van fossiele subsidies nauwelijks effect op de relatieve prijs van de fossiele ten opzichte van de duurzame energie. Het gevolg is alleen, mede vanwege het hiervoor genoemde effect van overdracht van emissierechten aan het buitenland, dat het afschaffen van fossiele subsidies vooral Nederlandse bedrijven benadeelt ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten elders in de EU. Willen we de transitie extra stimuleren, dan is er volgens Mulder et al. een versnelde verlaging van het emissieplafond nodig. Ook kunnen, zoals hierboven aangegeven, gerichte subsidies voor emissiereductie ervoor zorgen dat bedrijven in Nederland hun processen sneller klimaatneutraal maken, zonder op hun concurrentiepositie in te hoeven leveren.
Besluit
In het debat over de fossiele subsidies wordt meestal over het hoofd gezien dat het hier om regulerende heffingen gaat. Deze zijn bedoeld om de externe effecten van gebruik van fossiele grondstoffen te internaliseren wanneer deze het klimaatbeleid en de daarbij benodigde energietransitie in de weg staan. In het geval van innovaties die de transitie bevorderen zijn zelfs echte subsidies gewenst. Al in 1992 heeft de commissie Wolfson op deze rol van regulerende heffingen in het milieubeleid gewezen en verschillende varianten door het CPB laten doorrekenen. Bij zulke heffingen behoren de opbrengsten voor de schatkist – en het missen daarvan - geen rol te spelen. In de huidige beleidspraktijk loopt de beprijzing van het gebruik van fossiele brandstoffen voor een belangrijk deel via het Europese systeem van verhandelbare emissierechten. Voordeel hiervan is dat er al Europese coördinatie plaatsvindt en dat via toedeling van de emissierechten de regulering is af te stemmen op de doelstellingen van het klimaatbeleid. Bij aanvullende heffingen op nationaal niveau, zoals (verdere) afschaffing van de ‘fossiele subsidies’, moet worden voorkomen dat Nederlandse bedrijven dan moeilijker kunnen concurreren met buitenlandse bedrijven en dat de doelstellingen van het EU ETS voor de voeten wordt gelopen.
Referenties
Bleijenberg, A. (2023), ‘Onze’ concurrentiepositie kost 70 miljard euro per jaar, Me Judice, 1 september 2023.
Butter, F.A.G. den (2023), Naar nieuwe welvaart; Richtingwijzers voor een toekomstbestendig regeringsbeleid, VU University Press, Amsterdam, ISBN 978 90 8659 892 2, 644 blz.
Centraal Planbureau (1992), Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, Werkdocument nr. 43, Den Haag, 1992.
Lanzi, E., J. Chateau en R. Dellink (2012), Alternative approaches for levelling carbon prices in a world with fragmented carbon markets, Energy Economics 34, S240-S250.
Metten, A. (2023), Belastingvoordelen voor fossiele brandstoffen nóg veel groter, Me Judice, 23 maart 2023.
Mulder, M. en 6 andere auteurs, (2023), Europees emissiesysteem bepaalt halen CO2-doelen, fossiele subsidies secundair, Economisch Statistische Berichten, 9 oktober 2023.
Parry I., S. Black en K. Zhunussova (2022), Carbon taxes or emissions trading systems? Instrument choice and design, IMF Staff Climate Note 2022/006, International Monetary Fund, Washington, DC.
PLB en CPB (2023), Afschaffing fossiele energiesubsidies: eerder een hersenkraker dan een no-brainer, Rapport gepubliceerd 12-10-2023, (auteurs: C. Brink, H. Vollebergh, A. Trinks en P. Zwaneveld).
Ploeg, R. van der (2018), ‘Klimaatbeleid dreigt te verzanden in de polder’, in Klimaatbeleid: Kosten kansen en keuzes, Amsterdam: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, blz. 154-162.
Stuurgroep regulerende energieheffingen (1992), Eindrapportage, Den Haag, 1992.
Verbruggen, H. (1992), De regulerende energieheffing is geen toverbal, Economisch Statistische Berichten, 4-3-1992, blz. 230-233.