Inleiding
Op enkele stadstaatjes na kent elk land verschillende overheidslagen, die elk voor hun gebied eigen beleidskeuzes kunnen maken. Het voordeel hiervan is dat lokaal beleid beter kan aansluiten op lokale voorkeuren en omstandigheden (Oates, 1972). Maar decentralisatie brengt ook uitdagingen met zich mee.
In de eerste plaats leggen centrale overheden vaak ook taken op aan lagere overheden. Dit kan tot financiële problemen leiden wanneer daarbij niet voldoende financiële middelen worden overgedragen en lokale overheden een te klein belastinggebied hebben (Eyraud en Gomez Sirera 2015). Overheden komen dan buiten hun schuld in financiële problemen, waardoor de verleiding kan ontstaan om dan de geldkraan maar helemaal open te zetten.
Dat laatste wordt gestimuleerd door het tweede probleem van decentralisatie: decentrale overheden kunnen de indruk krijgen dat de landelijke overheid ze zal redden wanneer ze in financiële problemen komen. Immers, die landelijke overheid heeft ze nodig om haar eigen beleid uitgevoerd te krijgen. Dit geeft lokale politici een prikkel om meer financiële risico’s te nemen, hopende dat er een bailout zal volgen wanneer de financiën spaak lopen (Goodspeed 2002; Allers 2014). De rijksbegroting wordt zo een common pool, waar iedereen in probeert te vissen.
No-bailoutbeleid
Met een bailout bedoelen wij hier een situatie waarin een hogere overheid meer geldmiddelen overmaakt aan een lagere overheid dan zij in eerste instantie van plan was. Vaak is dit onverwacht, veroorzaakt door een acute financiële crisis. Soms zijn bailouts vermomd als discretionaire uitkeringen of het incidenteel versoepelen van boekhoudingsregels. Bailouts zijn problematisch wanneer lagere overheden daarmee de kosten van lokale keuzes kunnen afwentelen op belastingbetalers in andere jurisdicties.
Tegenover deze krachtige stellingname in de literatuur staat opvallend weinig empirische onderbouwing. En hoewel de theorie in eerste instantie plausibel overkomt, zit er een vreemde kronkel in.
In de economische literatuur bestaat een grote mate van consensus dat een no-bailoutbeleid van de hogere overheid noodzakelijk is om zelf-veroorzaakte financiële problemen bij lagere overheden te voorkomen (Rodden 2006, Pettersson-Lidbom 2010, Dovis en Kirpalani 2020). Immers, als een lagere overheid zeker weet dat een hogere overheid niet bijspringt, is er een prikkel om verantwoord begrotingsbeleid te voeren. In Europa wordt Zwitserland geroemd om zijn strikte no-bailoutbeleid.
De praktijk is anders
Tegenover deze krachtige stellingname in de literatuur staat opvallend weinig empirische onderbouwing. En hoewel de theorie in eerste instantie plausibel overkomt, zit er een vreemde kronkel in. Dit beleid werkt namelijk alleen als het geloofwaardig is. Anders zullen sommige lagere overheden alsnog rekenen op een bailout. Het is voor een hogere overheid immers politiek kostbaar om een lagere overheid met problemen niet bij te staan, omdat het instorten van lokale dienstverlening ook slecht afstraalt op de hogere overheid. Een no-bailoutbeleid is dus alleen geloofwaardig als de hogere overheid al heeft aangetoond geen bailouts te verlenen. Tegelijkertijd moet een no-bailoutbeleid voorkomen dat de hogere overheid in een positie terechtkomt waarin zij zich gedwongen voelt tot een bailout. Dit heeft een hoog Catch-22 gehalte.
Uit een vergelijkend onderzoek in 20 Europese landen blijkt dat met bailouts en lokale financiële problemen heel verschillend wordt omgegaan. Theorie en beleidspraktijk verschillen in twee opzichten. Ten eerste blijkt een wettelijke no-bailoutbepaling vaak niet te worden gehandhaafd. Ten tweede blijkt een no-bailoutbeleid niet nodig en zelfs niet voldoende te zijn voor prudent lokaal begrotingsbeleid. Voor dat laatste bestaan andere instrumenten, die, mits ook werkelijk toegepast, bailouts wel tot uitzonderingen kunnen maken. Ook Nederland gebruikt deze instrumenten.
Bailouts en bailoutbeleid in Europa
Tabel 1 geeft een versimpeld overzicht van het bailoutbeleid van de (delen van) landen in de steekproef. In drie landen zijn bailouts wettelijk verboden, maar dat betekent niet dat er daar geen bailouts worden verleend. De Hongaarse staat nam de schulden van alle lokale overheden tussen 2011 en 2014 over, niet uit financiële noodzaak, maar om puur politieke redenen (Vasvari 2018). Spanje verleent regelmatig expliciete bailouts, en zet daarnaast grootschalig discretionaire uitkeringen in om impliciete bailouts te verlenen (Foremny en Solé-Ollé 2016).
Tabel 1. Bailouts en bailoutbeleid in Europa
Bronnen: zie online appendix.
Tien (delen van) landen kennen geen wetgeving met betrekking tot bailouts. Slechts twee hiervan verlenen veel bailouts (Zweden en Wallonië). In vier vinden geen bailouts plaats, met Zwitserland als bekendste voorbeeld. Na het faillissement van de gemeente Leukerbad besloot het Zwitserse hooggerechtshof in 2003 dat het kanton Valais niet verplicht was om haar failliete gemeente financieel te redden. Voor die tijd was nog niet duidelijk of kantons verplicht waren hun gemeenten financiële noodsteun te verlenen, omdat de wet dit onderwerp simpelweg niet benoemt. Crediteuren leken er voor 2003 wel vanuit te gaan dat gemeenten in problemen zouden worden gered, want na de Leukerbad-uitspraak daalden de kantonnale risicopremies opeens met 26 basispunten (Feld et al. 2017). Voor 2003 was het Zwitserse no-bailoutbeleid dus nog niet geloofwaardig. Toch kwamen er voor 2003 geen gemeenten in financiële moeilijkheden.
Een no-bailoutbeleid is dus geen vereiste om financieel wangedrag onder lagere overheden te voorkomen. Al voordat het Zwitserse hooggerechtshof het no-bailoutbeleid geloofwaardig had gemaakt, kende Zwitserland geen gemeentelijke bailouts.
Acht van de landen in tabel 1 kennen een formeel gereguleerd bailoutbeleid. Toch komen bailouts in vier hiervan weinig voor. Denemarken had er in de afgelopen decennia slechts één (Mau 2015), Estland sinds 2005 acht. En sinds 1998 werden slechts 12 Nederlandse gemeenten gered via een zogeheten artikel-12 procedure.
Een no-bailoutbeleid is dus geen vereiste om financieel wangedrag onder lagere overheden te voorkomen. Al voordat het Zwitserse hooggerechtshof het no-bailoutbeleid geloofwaardig had gemaakt, kende Zwitserland geen gemeentelijke bailouts. Daarnaast kennen diverse landen met een wettelijk omlijnd bailoutbeleid geen wijdverbreide bailouts. Bailouts voorkomen gaat dus prima zonder een no-bailoutbeleid. Maar daar is wel wat voor nodig. Hogere overheden gebruiken verschillende combinaties van beleidsinstrumenten om financieel verantwoord beleid te stimuleren en bailouts te voorkomen. In een succesvol beleid vullen deze componenten elkaar aan.
Boter bij de vis
Lagere overheden moeten om te beginnen voldoende financiële middelen hebben om hun taken uit te kunnen voeren (Eyraud en Gomez Sirera, 2015), en dit is in alle succesvolle landen in onze steekproef ook het geval. Wanneer er te veel wordt gevraagd van gemeenten, maar hiervoor te weinig middelen beschikbaar zijn, leidt dit onvermijdelijk tot problemen die de gemeenten niet aangerekend kunnen worden.
Nederland gebruikt verevenende rijksuitkeringen uit het gemeentefonds om voor voldoende middelen te zorgen. De invoering van het bestaande verdeelsysteem ging samen met een sterke daling van het aantal bailouts, dat daarvoor op een hoog niveau lag (Allers 2014). Een andere mogelijkheid is gemeenten een voldoende groot eigen belastinggebied te geven, zoals in Vlaanderen. De lokale financiële problemen in Duitsland lijken het gevolg te zijn van onvoldoende financiële steun voor de uitvoering van gemeentelijke taken en tekortschietende lokale belastingopbrengsten. Het gevolg: vele honderden bailouts (Heinelt en Stolzenberg 2014; Person en Geissler 2021)).
Begrotingsregels
Alle landen in onze steekproef gebruiken begrotingsregels om financieel risicovol beleid onder lagere overheden te voorkomen. Op Griekenland na moeten lokale begrotingen in alle landen in onze steekproef sluiten. Omdat Nederlandse gemeenten voor hun boekhouding een baten-lastenstelsel gebruiken, betekent dit bij ons echter niet dat de begrote inkomsten de uitgaven moeten dekken. Nederlandse gemeenten mogen hun begroting met krediet sluitend maken, zolang daar op de balans maar genoeg activa tegenover staan. Dit heet eufemistisch het “inzetten van reserves”. Veel landen kennen ook een schuldenlimiet, maar lang niet allemaal, ook Nederland niet. In 13 van de 20 landen in onze steekproef kunnen lagere overheden wel schulden aangaan, maar alleen voor kapitaalinvesteringen, niet om begrotingstekorten te financieren.
Toezicht
Doordat lagere overheden zelf beleid maken en uitvoeren, heeft een hogere overheid maar beperkt zicht op de lokale situatie. Deze asymmetrische informatie vergroot de mogelijkheden voor lagere overheden om een bewuste keuze voor onhoudbaar financieel beleid te verdoezelen. Om te controleren of lagere overheden zich aan de begrotingsregels houden, is toezicht dus van belang. Dit kan bijvoorbeeld door te eisen dat begrotingen, of zelfs individuele leningen, eerst door de hogere overheid goedgekeurd moeten worden. In Nederland beoordelen provincies de begrotingen van hun gemeenten. Dit gebeurt normaal gesproken echter achteraf, gemeenten hoeven geen goedkeuring vooraf te krijgen.
Tijdig ingrijpen
De landen die het niet lukt om verantwoordelijk lokaal financieel beleid af te dwingen (op Duitsland na), hebben één ding gemeen. Ze kennen geen interventies voordat financiële problemen de pan uit rijzen. Om grote financiële problemen te voorkomen, moeten hogere overheden tijdig ingrijpen. Immers, als het probleem eenmaal onbeheersbaar is, kan de politieke druk om toch een bailout te verlenen onhoudbaar worden. Daarbij zal een bailout dan ook duurder zijn, doordat de schuldenproblematiek zich langer heeft kunnen ontwikkelen.
In Nederland verscherpen provincies hun toezicht op gemeenten waarvan zij vermoeden dat er problemen zouden kunnen ontstaan. Gemeentelijke begrotingen worden dan vooraf bekeken, niet achteraf. Toch worden ook dan nog wel eens problemen gemist. Ook kan een provincie geen financiële sanering bij een gemeente afdwingen.
De kostbare bailout
De laatste methode om situaties te voorkomen waarin een bailout nodig is, is bailouts onaantrekkelijk maken. In alle landen gaan bailouts in theorie gepaard met bezuinigingen of belastingverhogingen en met een verlies van de lokale beleidsvrijheid. In landen die geen bailouts kennen, komt dit doordat een lagere overheid simpelweg geen geld meer kan lenen. In landen met bailouts komt dit doordat de hogere overheid lokale bezuinigingen of belastingverhogingen oplegt als voorwaarde voor een bailout – als die regels ook worden toegepast tenminste.
Een Nederlandse gemeente die artikel 12-steun ontvangt verliest voor meerdere jaren vrijwel elke financiële handelingsvrijheid. Dat werkt afschrikwekkend. Ook wordt artikel 12-steun betaald uit het gemeentefonds, waardoor andere gemeenten moeten bloeden. Dat maakt bestuurders uit artikel 12-gemeenten niet populair.
Dan zijn er nog 7 landen en een aantal Zwitserse kantons waar er een persoonlijke verantwoordelijkheid bestaat voor het lokale financiële beleid. Dit is iets anders dan het afstraffen van financiële fraude. Zo kunnen financiële problemen in Finland leiden tot gemeentelijke herindeling, waarbij de banen van lokale politici op de tocht komen te staan (Moisio 2015).
Een succesvol pakket aan maatregelen
Geen van de maatregelen hierboven is afzonderlijk voldoende om te voorkomen dat lagere overheden in financiële problemen komen. Dat kan alleen met een samenhangend pakket aan maatregelen. Door voldoende middelen ter beschikking te stellen aan lagere overheden wordt voorkomen dat bailouts schering en inslag zijn, wat weer voorkomt dat het beeld ontstaat dat bailouts normaal zijn en toch wel verleend zullen worden, ook bij eigen schuld. En wanneer bailouts toch niet te vermijden zijn, kun je als politicus de geldkraan net zo goed helemaal opendraaien.
In Italië verandert de regelgeving voortdurend, en de beleidsmatige reacties op lokale financiële crises veranderen van moment tot moment en geval tot geval. In Spanje lijken de regels simpelweg niet te worden nageleefd.
Duidelijke begrotingsregels en toezicht op de naleving hiervan maken het mogelijk om tijdig in te grijpen en te bepalen of er sprake is van eigen schuld of overmacht. In onze steekproef misten vrijwel alle landen met veelvoorkomende bailouts, behalve Duitsland, een vroegtijdig interventiesysteem. Duitsland week af van de groep succesvolle landen doordat een aantal deelstaten te weinig middelen aan gemeenten ter beschikking stelde.
Ook Zwitserland gebruikt een combinatie van de genoemde maatregelen. Zwitserland is dus helemaal niet zo anders dan de andere succesvolle landen in de steekproef. Waarschijnlijk zijn deze maatregelen verantwoordelijk voor het succesvolle beleid daar, meer dan het geroemde no-bailoutbeleid, dat immers pas vrij recent geloofwaardig is.
Opvallend is dat landen soms wel de goede regels hebben, maar die niet toepassen. De politieke wil om bestaande regels te handhaven blijkt essentieel. In Italië verandert de regelgeving voortdurend, en de beleidsmatige reacties op lokale financiële crises veranderen van moment tot moment en geval tot geval. In Spanje lijken de regels simpelweg niet te worden nageleefd. Zonder duidelijke, stabiele en gehandhaafde spelregels zijn bailouts moeilijk te voorkomen.
Conclusie
Volgens de economische literatuur voorkomt alleen een no-bailoutbeleid dat lagere overheden regelmatig noodfondsen nodig hebben. Wij hebben aangetoond dat dit niet klopt. Verschillende Europese landen kennen geen no-bailoutbeleid, maar zijn toch succesvol in het beperkt houden van lokale financiële crises. Zelfs in Zwitserland, bekend om zijn no-bailoutbeleid, waren geen bailouts nodig in de tijd dat het no-bailoutbeleid nog niet helemaal geloofwaardig was. En landen die wel een no-bailoutbeleid kennen, verlenen soms op grote schaal bailouts.
Het goede nieuws is dat er geen magische “Zwitserlandfactor” nodig is voor verantwoord lokaal begrotingsbeleid. Door te zorgen voor realistisch begrootte financiële ondersteuning, begrotingsregels, toezicht, vroegtijdige interventie en door het voor lokale politici onaantrekkelijk te maken om in financiële problemen te geraken kunnen problemen sterk worden beperkt. Echter, de politieke wil om dit alles ook uit te voeren moet er wel zijn.
De onderzoeksuitkomsten bevatten een duidelijke waarschuwing voor Nederland. Een belangrijke succesfactor van het beleid, voldoende financiële middelen voor alle gemeenten, lijkt de laatste jaren te zijn losgelaten.
Het slechte nieuws is dat de lokale beleidsvrijheid dus wel enigszins moet worden ingeperkt om free rider gedrag te voorkomen. Oates (1972) heeft ons juist geleerd dat decentralisatie de publieke welvaart vergroot doordat lokale beleidsvrijheid beleid beter kan laten aansluiten bij lokale noden en voorkeuren. Het is dus ironisch dat decentralisatie als bijwerking heeft dat het free rider gedrag uitlokt, waardoor lokale beleidsvrijheid moet worden ingeperkt. Soms lijkt die beleidsvrijheid meer te worden beperkt dan nodig. Uitbreiding van het zeer kleine lokale belastinggebied in Nederland, of vergroting van de nu zeer beperkte mogelijkheden om te lenen voor kapitaalinvesteringen in Vlaanderen, zou hoogstwaarschijnlijk niet tot veelvuldige lokale financiële crises leiden.
De onderzoeksuitkomsten bevatten een duidelijke waarschuwing voor Nederland. Een belangrijke succesfactor van het beleid, voldoende financiële middelen voor alle gemeenten, lijkt de laatste jaren te zijn losgelaten. Bij de decentralisaties in het sociale domein (2015) zijn bijvoorbeeld grote bezuinigingen opgelegd. Veel gemeenten zijn nu door hun bezuinigingsmogelijkheden en hun reserves heen en begroten, tegen de regels in, tekorten (Allers, 2021). Dit doet sterk denken aan de toestand in verschillende Duitse deelstaten, waar gemeenten ook taken kregen opgelegd met te weinig middelen om ze uit te voeren. Bailouts werden in dat land, naar buiten toe een toonbeeld van financiële discipline, endemisch. Dat was in Nederland trouwens ook zo in de periode voordat het gemeentefonds op de huidige manier werd ingericht (1997). Als we daar niet naar terug willen, zullen gemeenten meer middelen moeten krijgen, via hogere rijksuitkeringen of de mogelijkheid om zelf meer belasting te heffen.
Dit onderzoek is gebaseerd op Allers en De Natris (2021). Daarin worden ook de gebruikte bronnen beschreven.
Literatuur
Allers M, (2014) The Dutch local government bailout puzzle. Public administration: 1-20
Allers (2021) De gemeentefinanciën zijn onhoudbaar, ESB.
Allers, M en de Natris J (2021) Preventing Local Government Defaults: No-Bailout Policy and its Alternatives. In: R. Geissler, G. Hammerschmid en C. Raffer, Local Public Finance - An International Comparative Regulatory Perspective. Springer, 187-207
Dovis A, Kirpalani R (2020) Fiscal Rules, Bailouts, and Reputation in Federal Governments. American Economic Review: 860-88
Eyraud L, Gomez Sirera R (2015) Constraints on subnational fiscal policy, in: Cottarelli C, Guerguil M (Eds.) Designing a European Fiscal Union: Lessons from the experience of fiscal federations, Routledge
Feld L, Kalb A, Moessinger M, Osterloh S (2017) Sovereign bond market reactions to no-bailout clauses and fiscal rules – The Swiss experience. Journal of International Money and Finance: 319–343
Foremny D, Solé-Ollé A (2016) Who’s Coming to the Rescue? Revenue-Sharing Slumps and Implicit Bailouts During the Great Recession. ZEW
Geissler R, Hammerschmid G, Raffer C (red.) (2019) Local public finance in Europe. Country reports, Berlin: Berstelsmann Stiftung
Goodspeed T (2002) Bailouts in a Federation. International Tax and Public Finance: 409–421
Heinelt H, Stolzenberg P (2014) The Rhinish Greeks: Bailout Funds for Local Government in German Federal States. Urban Research & Practice: 228-240
Mau N (2015) Municipal bailouts in Denmark – and how to avoid them. In J Kim, H Bloechliger, Institutions of intergovernmental fiscal relations: challenges ahead (pp. 227-237). Paris
Moisio A (2015) Less regulation, or more? Recent trends in Finnish local government steering. 2013 Copenhagen Workshop, jointly organised by the Danish Ministry of the Interior and Health and Korea Institute of Public Finance. Copenhagen
Oates W (1972) Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich
Person C en Geissler R (2021) Four Decades of Municipal Bailouts in Germany. In: R. Geissler, G. Hammerschmid en C. Raffer, Local Public Finance - An International Comparative Regulatory Perspective. Springer, 227-245.
Pettersson-Lidbom P (2010) Dynamic Commitment and the Soft Budget Constraint: An Empirical Test. American Economic Journal: Economic Policy: 154-179
Rodden J (2006) Hamilton's Paradox: The Promise and Peril of Fiscal Federalism. Cambridge University Press: Cambridge
Vasvari T (2018) Bailout of local governments in Hungary: short- and long-term effects. Presented at the conference celebrating János Kornai’s 90th birthday, organized by Corvinus University of Budapest. Budapest