Inleiding
Het begrip brede welvaart is aan een opmars bezig onder beleidsmakers (Rijksoverheid, 2019; SCP, PBL & CPB, 2020). Vaak wordt daarbij verwezen naar initiatieven die er op gericht zijn brede welvaart te meten, zoals de Monitor Brede Welvaart (MBW; CBS , 2021) en de Brede Welvaartsindicator (BWI; Aalders et al., 2021a). Dit betekent echter niet dat deze initiatieven onbetwist zijn. In tegendeel, ze zouden een conceptuele basis missen (Kalshoven, 2018; Dietz, 2019), normatief ingestoken zijn (Volkskrant, 2021) en arbitraire methodologische keuzes met zich meebrengen (Went, 2019). Tegelijkertijd voldoen deze initiatieven klaarblijkelijk wel aan de wens van beleidsmakers om zicht te krijgen op ontwikkelingen in brede welvaart.
Kritiek op het meten van brede welvaart
Internationaal heeft het debat over brede welvaart vooral een impuls gekregen vanuit de werken van Amartya Sen, Martha Nussbaum en anderen (voor een overzicht, zie: Robeyns, 2017). Daarbij wordt overigens niet zozeer gesproken over brede welvaart als begrip (er bestaat niet zoiets als broad welfare), maar eerder over kwaliteit van leven (quality of life), levensstandaard (living standard) of welzijn (wellbeing). Amartya Sen liet met zijn bijdrage aan de ontwikkeling van de Human Development Index (HDI) bovendien zien dat, wat we in Nederland dus brede welvaart noemen, een heel andere verloop kent dan het bruto binnenlands product (UNDP, 1990).
Tegelijkertijd voldoen deze initiatieven klaarblijkelijk wel aan de wens van beleidsmakers om zicht te krijgen op ontwikkelingen in brede welvaart.
Sinds de introductie van de HDI en zeker na het verschijnen van het Stiglitz-rapport (Stiglitz et al., 2009), is het aantal initiatieven dat zich richt op het meten van brede welvaart explosief toegenomen; van Social Progress Index (Social Progress Imperative, 2020) tot Gross National Happiness (Ura et al., 2012) en van Better Life Index (OESO, 2021) tot Sustainable Development Goals (Verenigde Naties, 2017). In Nederland kwamen de Universiteit Utrecht en Rabobank in 2016 met de Brede Welvaartsindicator (Rijpma et al., 2016), gevolgd door het CBS met de Monitor Brede Welvaart (CBS, 2018). Deze indicatoren worden doorgaans gezien als welkome aanvulling op het BBP. Tegelijkertijd luidt er ook kritiek.
Een eerste kritiek bestaat eruit dat veel van de meetinitiatieven een conceptuele basis missen (Kalshoven, 2018; Dietz, 2019). Het meten van brede welvaart gaat verder dan het BBP, maar hoe ver moet het dan gaan? Wat valt wel en niet onder brede welvaart? In het debat over brede welvaart ontbreekt het doorgaans aan een afgebakende definitie van het begrip. En zonder zo’n definitie dient zich de vraag aan wat brede welvaartsindicatoren eigenlijk precies meten.
Een tweede kritiek richt zich op het normatieve karakter van de meetinitiatieven (Volkskrant, 2021). Zo wordt vanuit de BWI gesproken over 11 dimensies van brede welvaart, terwijl de MBW het heeft over 8 dimensies van brede welvaart hier en nu. De selectie van deze dimensies (en de onderliggende variabelen) is niet vanzelfsprekend; over de reikwijdte ervan kan worden getwist (Alkire, 2000). Daarbij dringt bovendien de vraag op hoe de verschillende (eenmaal gekozen) dimensies van brede welvaart tegen elkaar moeten worden afgewogen. Ook deze keuze is normatief: over het relatieve belang van de verschillende dimensies kan natuurlijk ook worden getwist.
Tot slot is er de kritiek dat er arbitraire methodologische keuzes worden gemaakt bij het meten van brede welvaart (Went, 2019). Van selectie van variabelen tot hun herschaling, normalisering, weging en aggregatie: op verschillende momenten in de samenstelling van brede welvaartsindicatoren moeten er methodologische keuzes gemaakt worden (JRC en OECD, 2007). En waar wordt besloten methodologisch rechtsaf te gaan, ligt altijd de vraag op de loer waarom men niet linksaf is gegaan.
Tegenwerpingen op de kritiek
In de omvangrijke literatuur over het meten van welvaart is op verschillende manieren ingegaan op de kritiekpunten (zie bijv. Fleurbaey, 2007). Veel van de tegenwerpingen gaan in op de derde kritiek (ogenschijnlijk arbitraire methodologische keuzes), waarbij wordt laten zien dat alternatieve methodologische keuzes niet zomaar tot kwalitatief andere uitkomsten leiden (Qizilbash, 2004). Sowieso kan worden afgevraagd of de methodologische keuzes daadwerkelijk arbitrair zijn. Arbitrair suggereert dat deze keuzes niet weloverwogen gemaakt worden, terwijl ze wel degelijk kunnen zijn ingegeven door uitgangspunten van een (specifiek) breed welvaartsbegrip. En dat deze uitgangspunten normatief geladen zouden zijn behoeft ook geen verbazing; dit is inherent aan sociale maatstaven, inclusief het BBP en brede welvaartsmaatstaven (Stam & Van Zanden, 2021).
Sowieso kan worden afgevraagd of de methodologische keuzes daadwerkelijk arbitrair zijn. Arbitrair suggereert dat deze keuzes niet weloverwogen gemaakt worden.
Dit brengt ons bij de meer fundamentele kritiek op maatstaven van brede welvaart, namelijk de kritiek die ingaat op haar conceptuele uitgangspunten, of het ogenschijnlijke gebrek daaraan. Brede welvaartsmaatstaven worden nogal eens weggezet als stamppotindicatoren (Went, 2019); daarmee de suggestie wekkend dat het een allegaartje betreft zonder eenduidige conceptuele grondslag (box 1). Tegelijkertijd kan worden afgevraagd of voor begrippen als brede welvaart niet sowieso moet worden afgestapt van het idee dat deze ééns en voor altijd op een perfecte manier gemeten kùnnen worden. Begrippen als brede welvaart worden door filosofen als Gallie (1955) essentially contested concepts (wezenlijk betwiste begrippen) genoemd; begrippen waarvan de waarde alom wordt erkend (niemand is tégen brede welvaart), maar die tegelijkertijd onherroepelijk en continu discussie oproepen voor wat betreft hun precieze betekenis en invulling. Vanwege hun complexe, open en normatief karakter, kan er voor dergelijke begrippen niet één beste, voor eens en altijd vaststaande en objectieve manier bestaan om ze te definiëren, laat staan ze te meten.
Box 1. De capabilities benadering als conceptuele basis voor brede welvaart?
|
|
De kritiek op het gebrek aan een conceptuele grondslag voor brede welvaart is opmerkelijk, aangezien de opleving in het denken over brede welvaart en de meetinitiatieven die daarmee gepaard zijn gegaan in de recente geschiedenis zijn terug te voeren op het werk van Amartya Sen en zijn capabilities benadering (Boumans, 2019). Deze benadering gaat in essentie over de vraag in hoeverre mensen beschikken over reële mogelijkheden om het leven te leiden dat ze zelf waarderen (Sen, 1999; Robeyns, 2017). Capabilities hebben dus betrekking op hetgeen mensen kunnen doen; in tegenstelling tot hetgeen mensen daadwerkelijk hebben gerealiseerd (hun functionings).
Door zich primair te richten op de reële mogelijkheden van mensen en niet hun realisaties of het nut dat ze aan deze realisaties ontlenen, valt de capabilities benadering niet ten prooi aan kritieken op welvaartstheoretische benaderingen die alleen het eindresultaat van belang achten. En omdat het bij de capabilities benadering draait om de reële mogelijkheden van mensen, houdt het expliciet rekening met verschillen tussen mensen om middelen te kunnen verwezenlijken in realisaties; dit in tegenstelling tot benaderingen die toegang tot die middelen (loon, inkomen, financieel vermogen) als voldoende welvaartsgraadmeter zien.
De capabilities benadering biedt daarmee een duidelijk startpunt voor het denken over brede welvaart. Neemt niet weg dat ook bij de invulling van brede welvaartsmaatstaven gebaseerd op deze benadering allerhande keuzes gemaakt moeten worden. Welke type mogelijkheden komen wel en niet aan bod? [1] Op welke schaal kunnen mogelijkheden worden gemeten en met elkaar worden vergeleken? Hoe worden verschillende type mogelijkheden tegen elkaar afgewogen? Ook voor de specifieke invulling van het generieke brede welvaartskader geldt daarom dat deze wezenlijk betwist is.
|
Naar een reflexieve omgang met brede welvaartsindicatoren in beleid
Zodra we erkennen dat brede welvaart een wezenlijk betwist begrip betreft, rest de vraag hoe in beleid met maatstaven van brede welvaart moet worden omgegaan. Uitgangspunt wat ons betreft hierbij is dat dergelijke maatstaven niet langer kunnen worden gezien als statische instrumenten, maar moeten worden gezien als dynamische, in ontwikkeling zijnde instrumenten. De vormgeving en uiting van brede welvaartsindicatoren in beleid zijn niet in beton gegoten en kunnen dat ook niet kàn zijn, maar moet uitnodigen tot een reflexief gesprek over brede welvaart. Doel van zo’n gesprek is te komen tot maatschappelijk weerbare kennis (Nowotny et al., 2003; Barré, 2010); kennis die niet alleen betrouwbaar is, maar door de betrokkenheid van relevante stakeholders ook gedragen wordt door hen op wie ze betrekking heeft.
Uitgangspunt wat ons betreft hierbij is dat dergelijke maatstaven niet langer kunnen worden gezien als statische instrumenten, maar moeten worden gezien als dynamische, in ontwikkeling zijnde instrumenten.
Concreet kan dergelijke reflectie op ten minste twee momenten een plek krijgen. Ex ante, bij het samenstellen van indicatoren gericht op het meten van brede welvaart. Welke aspecten moeten we wel en niet aan bod laten komen? Hoe verhouden de verschillende aspecten zich tot elkaar? [2] En ex post, bij de het gesprek over hetgeen er schuil gaat achter de cijfers. Waar zit de pijn en waar bestaat die pijn dan precies uit? Wat gaat er goed en waar zit ‘m dat dan precies in? En missen we aspecten in ons begrip en onze meting van brede welvaart die we bij nader inzien wel degelijk van belang vinden? Denk voor dit tweede type gesprek aan dialogen met burgers waarbij brede welvaartsindicatoren het startpunt vormen voor verdieping (Aalders et al., 2021b). In de praktijk zullen de twee momenten waarschijnlijk in elkaar overvloeien; met name de uitkomsten van de ex post reflectie kan aanknopingspunten opleveren bij het in een nieuwe ronde ontwerpen van brede welvaartsmaatstaven.
Slotopmerking
Op dit moment worden sociale maatstaven, inclusief maatstaven van brede welvaart, nog te vaak behandeld als onwrikbare graadmeters van de stand van het land. Door ze als zodanig te behandelen wordt met beleid het risico gelopen steeds verder af te dwalen van de door mensen ervaren werkelijkheid. En dát ze niet onwrikbaar zijn blijkt wel uit hun onherroepelijk normatieve grondslag als ook het gegeven dat we het hebben over indicatoren en daarmee, het woord zegt het al, slechts een indicatie bieden en niet de volledige werkelijkheid bevatten. In plaats daarvan doen beleidsmakers er goed aan het gesprek aan te gaan over de betekenis en relevantie van brede welvaartsindicatoren. Dit gesprek moet actief worden georganiseerd. Alleen op die manier kan er voor worden gezorgd dat initiatieven gericht op het meten van brede welvaart niet uit te pas gaan lopen met de werkelijkheid zoals deze door mensen en groepen op wie ze betrekking ervaren wordt.
Voetnoten
[1] De vraag welke type mogelijkheden moeten worden meegenomen staat binnen de capabilities literatuur bekend als het lijstendebat (zie bijv. Robeyns, 2005).
[2] Zie Robeyns (2005) voor een voorstel met eisen waaraan zo’n proces moet voldoen.
Literatuur
Aalders, R., Van Bavel, B., Hardeman, S., Van der Lippe, T., Philips, R., Raspe, O., Rijpma, A., en E. Stam (2021a). Laat herstel brede welvaart niet weer tien jaar duren. Utrecht: RaboResearch en Universiteit Utrecht.
Aalders, R., Hardeman, S., en O. Raspe (2021b). De geografie van brede welvaart. Utrecht: RaboResearch.
Alkire, S. (2002) Dimensions of human development. World Development, 30(2), 181–205.
Barré, R. (2010). Towards socially robust S&T indicators: indicators as debatable devices, enabling collective learning. Research Evaluation, 19(3): 227-231.
Boumans, M. (2019). De lange geschiedenis van het meten van welvaart. Economisch Statistische Berichten, 104(4772S): 53-56.
CBS (2018). Monitor Brede Welvaart 2018. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
CBS (2021). Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2021. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Dietz, F. (2019). Steek voldoende tijd in de vraag wat we meten. ESB Blog, 21 ,mei 2019.
Fleurbaey, M. (2009) Beyond GDP: The quest for a measure of social welfare. Journal of Economic Literature, 47(4), 1029-75.
Gallie, W.B. (1955). Essentially Contested Concepts, Proceedings of the Aristotelian Society, 56: 167–98.
JRC en OECD (2007). Handbook on constructing composite indicators: Methodology and user guide. Parijs: OECD.
Kalshoven, F. (2018) De nieuwe indicator is nog een rommeltje. Dat kan beter, CBS. De Volkskrant, column, 18 mei.
Nowotny, H., Scott, P., en Gibbons, M. (2001). Re-Thinking Science. Knowledge and the Public in an Age of Uncertainty. Cambridge, VK: Polity Press.
OESO (2021). Better Life Index. Gedownload via: OECD Better Life Index
Qizilbash, M. (2004) On the arbitrariness and robustness of multi-dimensional poverty rankings. Journal of Human Development and Capabilities, 5(3), 355–375.
Rijksoverheid (2019). Miljoenennota 2019. Van ons allemaal | Voor ons allemaal. Den Haag: Rijksoverheid.
Rijpma, A., M. Moatsos, M. Badir en H. Stegeman (2016). Netherlands beyond GDP: a wellbeing index. Universiteit Utrecht en RaboResearch Rabobank. Te vinden op dspace.library.uu.nl.
Robeyns, I. (2005). Selecting capabilities for quality of life measurement. Social Indicators Research, 74(1), 191-215.
Robeyns, I. (2017). Wellbeing, freedom and social justice: The capability approach re-examined. Open Book Publishers.
SCP, PBL en CPB (2020). Aandachtspunten voor een herstelbeleid: Briefadvies Covid-19 Overleg Planbureaus. 9 pp. Gedownload via: Aandachtspunten voor een herstelbeleid: Briefadvies Covid-19 Overleg Planbureaus | Brief | Sociaal en Cultureel Planbureau (scp.nl)
Social Progress Imperative (2020). 2020 Social Progress Index. Gedownload via: Home | Social Progress Imperative
Stam, E., en J.L. van Zanden (2021). De politieke neutraliteit van bbp ontmaskerd, Me Judice, 2 april 2021.
Stiglitz, J.E., A. Sen en J.-P. Fitoussi (2009) The measurement of economic performance and social progress revisited: reflections and overview. OFCE Document de travail, 2009-33. Te vinden op spire.sciencespo.fr.
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Motie van het lid Van Raan, 35 470, nr. 9, 26 mei 2020.
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021). Motie van het lid Van Raan c.s., 35 830, nr. 16, 9 juni 2021.
UNDP (United Nations Development Programme). (1990). Human development report. New York/Oxford: Oxford University Press.
Ura, Karma; Alkire, Sabina; Zangmo, Tshoki; Wangdi, Karma (May 2012). An Extensive Analysis of GNH Index. Thimphu, Bhutan: The Centre for Bhutan Studies.
Van Bavel, B., Hardeman, S. en Rijpma, A. (2019). Vervolgstappen voor integrale welvaartsmeting. Economisch Statistische Berichten, 104 (4772S): 22-25.
Verenigde Naties (2017). Resolution adopted by the General Assembly on 6 July 2017, Work of the Statistical Commission pertaining to the 2030 Agenda for Sustainable Development.
Volkskrant (2021). De economische groei herstelt wel weer. Maar het welzijn, wat doet corona daarmee?. 27 maart 2021.
Went, R. (2019). Een mondiale beweging “voorbij het bbp”. Economisch Statistische Berichten, 104(4772S): 28-29