Advies 16e Studiegroep Begrotingsruimte is onvoldragen

Advies Studiegroep

Sinds 1972 adviseert de Studiegroep begrotingsruimte[i] de kabinetsformatie over het gewenste begrotingsbeleid en de daarbij passende begrotingsspelregels. Uiteraard wordt daarbij aangesloten bij de actualiteit. Deze keer staat dus het begrotingsbeleid in het licht van de coronacrisis. In dit verband stelt de Studiegroep voor de komende jaren niet te bezuinigingen, want anders zou de crisis mogelijk verder worden verdiept. Wanneer de economie in rustiger vaarwater komt, worden de budgettaire gevolgen duidelijk. Het is dan ook zaak ons nu te richten op de uitdagingen en gezonde overheidsfinanciën op de lange termijn.

Om daarbij prioriteiten zuiver te kunnen gaan stellen stelt de Studiegroep dat de begrotingsspelregels moeten worden verbeterd. Met name moet gestuurd gaan worden op doelen die passen binnen het brede welvaartsbegrip dat het Centraal Bureau voor de Statistiek gebruikt voor de jaarlijkse Monitor Brede Welvaart. Daartoe moeten voor alle collectieve sectoren dezelfde begrotingsspelregels gaan gelden. Nu is sprake van een asymmetrie, want de zorg krijgt nu jaarlijks automatisch extra geld voor kwaliteitsstijging, terwijl daarvoor voor de andere collectieve sectoren een politiek besluit nodig is. Daarnaast stelt de Studiegroep voor een investeringsplafond met flexibele jaargrenzen te introduceren. Want de beheersing per jaar van uitgaven hindert het schuiven van budget voor een investering over jaargrenzen bij vertraging in de uitvoering.

Zorguitgaven

Zoals hiervoor beschreven, stelt de Studiegroep voor nu niet om te buigen, maar wel het automatische extra geld voor kwaliteitsstijging in de zorg ter discussie te stellen. Daarmee wordt het advies niet om te buigen tot op zekere hoogte een semantische kwestie. Want de Studiegroep introduceert feitelijk een smallere definitie van het begrip 'ombuigen' dan nu wordt gebruikt. Dit kan als volgt worden toegelicht. Nu geldt de automatische groei van de zorguitgaven voor kwaliteitsstijging als ongewijzigd beleid en is korten daarop dus een ombuiging. Schrappen van dit automatisme komt erop neer dat extra budget voor kwaliteitsstijging gaat gelden als een beleidsintensivering. Als extra budget dan minder is dan de huidige automatische stijging, is dat in die optiek geen ombuiging. Die redenering volgend kunnen meer ombuigingen 'verdwijnen', zoals korten op de loonbijstelling niet zien als een ombuiging, maar een loonstijging zien als een beleidsintensivering, ook als het alleen prijscompensatie is.

Maar los van semantiek kan toch ook wel worden afgedongen op deze benadering. Zo zal technologische vooruitgang voor kwaliteitsverbetering niet eenvoudig onderscheiden kunnen worden van technologische vooruitgang voor doelmatigheidsbevordering. Meer voor de hand ligt dan ook technologische vooruitgang automatisch te accommoderen in de rijksbegroting. We vinden het immers ook normaal dat bijvoorbeeld auto's en huizen steeds beter worden en betalen daarvoor. Waarom dan niet voor technologische vooruitgang bij de overheid?

Investeringen

De Studiegroep adviseert voor overheidsinvesteringen een plafond met flexibele jaargrenzen in te voeren. Want nog niet benut investeringsbudget kan niet doorgeschoven worden naar het volgende jaar vanwege de beheersing van uitgaven per jaar. Dit voorstel is overbodig. De Europese begrotingsregels schrijven namelijk voor dat transacties het EMU-saldo belasten als de economische waarde daarvan tot stand komt. Voor een investering is dat bij de oplevering. Met andere woorden: de voorafgaande betalingen (voorschotten) aan aannemers tellen niet mee voor het EMU-saldo. Maar dit betekent dat die betalingen ook geen rol spelen bij de beheersing per jaar van de uitgaven. De enige randvoorwaarde voor schuiven met de datum van opleveren van investeringen is de randvoorwaarde die ook de Studiegroep ziet, namelijk de hoogte in enig jaar van het door de Europese begrotingsregels toegestane EMU-saldo.

Los hiervan vraagt het voorstel met betrekking tot een flexibel investeringsplafond om plaatsing in een breder kader. Want niet alleen investeringen, maar ook jaarlijks terugkerende uitgaven kennen hun eigenaardigheden die relevant zijn voor de begrotingsbeheersing. Zo is de besluitvorming over een deel van de uitgaven - feitelijk - uit handen gegeven, zoals de EU-afdrachten. En wat betreft de uitgaven voor voorzieningen als zorg, politie en onderwijs is relevant dat de maatschappij meer risicomijdend is geworden en daardoor onverkorte levering van dergelijke voorzieningen verlangt; ook als het economisch tegenzit. Hierdoor zijn die voorzieningen niet gediend van korte termijn onzekerheid. Om in de begrotingsvoorbereiding met deze factoren rekening te gaan houden, kan een optie zijn de rijksuitgaven op te splitsen in drie compartimenten:

1. niet beïnvloedbare uitgaven, zoals rentelasten en uitgaven op grond van verdragen;
2. op de korte termijn stuurbare uitgaven, zoals investeringen;
3. periodieke uitgaven, zoals zorg, onderwijs en uitvoerende taken van andere overheden.

Bij de periodieke uitgaven kan stabiliteit worden gecreëerd door meerjarenafspraken te maken over volume, kwaliteit - inclusief technologische vooruitgang -, prijs en de omgang met risico's. De Agencytheorie biedt de inzichten voor het opstellen van dergelijke afspraken. De Agencytheory biedt ook de inzichten voor de bepaling van de grenzen tussen de compartimenten, bijvoorbeeld of investeringen voor periodieke taken moeten worden ondergebracht bij de stuurbare uitgaven of bij de periodieke uitgaven.

In deze opzet worden budgettaire risico's vooral geaccommodeerd door de op korte termijn stuurbare uitgaven. Dan komen we in tijden dat de tegenvallers zich opstapelen voor de keuze te staan maatschappelijk rendabele investeringen al of niet te handhaven en dus het EMU-saldo en de rentelasten al of niet te laten oplopen. De Studiegroep onderkent in het advies dat als de economie zich in zwaar weer bevindt en een land structurele hervormingen doorvoert, de Europese begrotingsregels niet hoeven te conflicteren met verstandig begrotingsbeleid (blz. 26). 

Voetnoten