Inleiding
Het arrest in december vorig jaar van de Hoge Raad over de vermogensrendementsheffing (box 3) slaat een enorm gat in de Nederlandse belastingbasis. Volledige terugbetaling van de belastingaanslagen uit het verleden zou eenmalig meer dan 10 miljard euro kosten. In theorie zou de overheid vooralsnog kunnen volstaan door alleen de aanslag terug te betalen van degenen die daadwerkelijk bezwaar hebben gemaakt, maar dat zou leiden tot onverdedigbare rechtsongelijkheid. Naar verluid zal de Hoge Raad hier binnenkort uitspraak over doen. Als box 3 als legitieme belastinggrondslag zou wegvallen, kost dat de staat in de toekomst structureel 5 miljard euro per jaar.
Grote rol rechter
De rechter zal in het beleidsproces onvermijdelijk een steeds grotere rol gaan spelen, als gevolg van de toenemende fragmentatie van de Tweede Kamer en steeds grotere rol van Europese wetgeving. Met dit arrest heeft de Hoge Raad zichzelf echter nodeloos in politiek vaarwater gemanoeuvreerd. Bovendien is de hoofdtaak van de Raad om borg te staan voor rechtszekerheid. Dit arrest creëert juist langjarige rechtsonzekerheid, zowel door de terugwerkende kracht als doordat de komende jaren onduidelijk zal zijn welke wetgeving van toepassing.
In het arrest, en het eraan voorafgaande advies van advocaat-generaal Peter Wattel, lopen twee discussies door elkaar. Ten eerste: moet de overheid feitelijk of forfaitair (dat wil zeggen: fictief) rendement belasten? Ten tweede: mag de overheid een belasting heffen over vermogen die hoger is dan het risicovrije rendement op overheidsobligaties?
Vraag 1: Feitelijk of forfaitair rendement belasten?
De eerste vraag gaat in feite over de risicotoedeling in de samenleving. Als het forfaitair rendement wordt belast, dan blijven de beleggingsrisico’s volledig voor rekening van de vermogensbelastingbetaler. Als daarentegen het feitelijk rendement wordt belast, dan wordt dit risico deels overgedragen aan de overheid, dus aan de samenleving als geheel. Een volledige overdracht van risico’s naar de overheid is niet verstandig, omdat private kapitaalmarkten beter in staat zijn risico’s te beheersen dan politieke besluitvorming. Een gedeeltelijke overdracht aan de overheid kan echter leiden tot een betere spreiding van risico’s, met name omdat ook toekomstige generaties daarin kunnen participeren. Economen als Sybren Cnossen en Bas Jacobs bepleiten dit.
Daar valt veel voor te zeggen, omdat dit leidt tot een betere spreiding van risico’s. De implicaties en complicaties van dit voorstel zijn echter enorm. Neem bijvoorbeeld de financiële crisis in 2008, toen in enkele maanden honderden miljarden aan beurswaarde verdampten. Had de samenleving die last op zich willen nemen? Of was het beter om die last bij beleggers te laten, zoals toen is gebeurd? Dat zijn fundamentele vragen die diepgaande maatschappelijk discussie vergen.
Het arrest van de Hoge Raad verandert met terugwerkende kracht de wettelijke spelregels en daarmee de risicopremie die de belegger ontvangt, door risicovrije obligaties niet en risicodragende beleggingen wél te belasten.
Dit geldt a fortiori voor de terugwerkende kracht van de uitspraak van de Hoge Raad. Daarmee wordt de rechtszekerheid van financiële transacties uitgehold. Iemand die aandelen koopt neemt beleggingsrisico: bij tegenspoed draait hij op voor het verlies, in de wetenschap dat hij bij voorspoed de winst krijgt. In ruil voor zijn bereidheid dit risico te dragen ontvangt de belegger een risicopremie. Er bestaat dus een afweging tussen risico en rendement: hoe meer risico een belegger neemt, des te hoger de risico premie en dus het verwachte rendement. De belegger in aandelen weegt deze risico’s en de daaraan verbonden risicopremie af tegen het risicovrije rendement en besluit op basis daarvan om al dan niet aandelen te kopen. Een samenleving kan niet functioneren zonder dat er risico’s worden genomen. Het resultaat van investeringen is nu eenmaal ongewis. Het is daarom een maatschappelijk belang dat partijen bereid zijn om die risico’s te dragen.
Het arrest van de Hoge Raad verandert met terugwerkende kracht de wettelijke spelregels en daarmee de risicopremie die de belegger ontvangt, door risicovrije obligaties niet en risicodragende beleggingen wel te belasten. Dit is net als een casino dat de speler met de winnende inzet achteraf maar de helft van het beloofde prijzengeld betaalt. De speler die hier terecht tegen protesteert, krijgt te horen: „Waar klaagt u over? U heeft met die helft toch nog steeds een prachtige winst gemaakt?” Maar als de speler vooraf had geweten dat hij bij winst maar de helft van het prijzengeld zou ontvangen, dan was hij het casino waarschijnlijk nooit binnengegaan. Dit staat in de economisch theorie bekend als een berovings(hold-up)-probleem: achteraf de spelregels van de uitbetaling rendement veranderen als het rendement boven gemiddeld is.
De Hoge Raad schiet hier tekort op zijn kerntaak: de rechtsbescherming van beleggers op basis van de vigerende wetgeving, óók tegen overheidsingrijpen achteraf. Door de spelregels achteraf te veranderen kunnen beleggers niet langer een weloverwogen afweging van risico’s maken. Als beleggers vooraf geweten hadden dat achteraf een belegging in aandelen wel en in obligaties niet belast wordt, dan zouden ze mogelijk andere keuzes hebben gemaakt. Omdat het een maatschappelijk belang is dat beleggers investeringsrisico’s willen dragen, zijn betrouwbare spelregels niet louter een belang voor beleggers, maar van de samenleving als geheel.
Neem iemand die in het najaar van 2019 aandelen kocht omdat de rente lager was dan de belasting op vermogen en die begin maart 2020 deze aandelen met fors verlies verkocht omdat de koersen door Corona 20 tot 30% waren gedaald. Die kan terecht claimen dat hij in 2019 anders had gehandeld als hij had geweten dat obligaties niet en aandelen wel belast zouden worden.
De Hoge Raad schiet hier tekort op zijn kerntaak: de rechtsbescherming van beleggers op basis van de vigerende wetgeving, óók tegen overheidsingrijpen achteraf.
Wat geldt voor de terugwerkende kracht van dit arrest, geldt ook vooruitkijkend. De overgang van een belasting op feitelijk in plaats van forfaitair rendement is een ingewikkelde operatie die veel maatschappelijke discussie vergt en tal van uitvoeringstechnische problemen kent. Ik noem er een aantal.
Uitvoertechnische problemen
Het belasten van feitelijk rendement vereist dat de belastingdienst alle aandelentransactie in de loop van het jaar registreert. Immers, het feitelijk rendement wordt bepaald door de koersen van het aandeel op de dag van aan- en verkoop. Dat is theoretisch mogelijk, maar vereist een totaal nieuwe opzet van belastingadministratie. Wie de uitvoeringsdrama’s van de afgelopen jaren heeft gevolgd weet dat dit niet een operatie is die binnen een jaar kan worden afgerond.
Een andere vraag is hoe moet worden omgegaan met de waardering van obligaties. Neem iemand die voor zijn pensioen een staatsobligatie met een looptijd van 10 jaar heeft gekocht, zodat het renterisico over die periode is afgedekt. Stel nu dat rente daalt, zodat de koers van die staatsobligatie stijgt. Moet die persoon nu belasting gaan betalen over de koersstijging van zijn obligaties? Dat is wel de implicatie van een belastingstelsel dat feitelijke vermogensrendementen belast.
Ook komt de discussie over het belasten van het eigenwoningbezit weer voluit op de agenda. Staatssecretaris Van Rij heeft onmiddellijk aangegeven dat het eigen huis ook na 2025 in box 1 blijft en dus buiten de vermogensrendementsheffing valt. Dat is een moeilijk houdbare positie, die overigens strijdig is met de voorstellen van Cnossen en Jacobs. Ten eerst is juist het bestaan van pech- en gelukgeneraties op de huizenmarkt de rede voor veel maatschappelijke onvrede, meer nog dan de echte topvermogens van succesvolle ondernemers. In Zwitserland en Frankrijk wordt al jaren de overwinst van huizen belast. Dergelijke systemen kunnen bijdragen aan stabilisatie van de huizenmarkt, maar kennen talloze uitvoeringstechnische problemen waar in Nederland nog niet over is nagedacht. Neem bijvoorbeeld iemand die een bouwval koopt, daarin investeert en het vervolgens voor een hogere prijs verkoopt. Hoe moet die hogere opbrengst fiscaal worden gewaardeerd?
De ongelijke fiscale behandeling van huren en kopen in box 3 de hoofdoorzaak van de woningmarktcrisis; huren is hierdoor 20-40% duurder dan kopen. Als de eigen woning buiten box 3 blijft, dan kan dit verschil worden weggenomen door ook huurwoningen van box 3 heffing uit te zonderen. Dat is echter ook weer een forse stap die veel discussie vergt.
De Hoge Raad houdt zichzelf voor de gek als ze stelt dat het belasten van feitelijk in plaats van forfaitair rendement eenvoudig uitvoerbaar is. Normaliter zou voor een dergelijk traject minstens tien jaar nodig zijn. Beleggers worden dan nog jarenlang geconfronteerd met rechtsonzekerheid.
De Hoge Raad houdt zichzelf voor de gek als ze stelt dat het belasten van feitelijk in plaats van forfaitair rendement eenvoudig uitvoerbaar is.
Tot slot van dit eerste deel een opmerking over de economische onderbouwing van het advies van de advocaat-generaal. Dit is gebaseerd op Fagereng e.a. (2020), een gezaghebbend onderzoek naar vermogensrendementen in Noorwegen. Zij laten zien dat het vermogensrendement systematisch hoger is voor meer vermogende belastingplichtigen. Er is inderdaad geen reden om te veronderstellen dat dit voor Nederland wezenlijk anders is. De bespreking van dit onderzoek in het advies is echter rommelig. Op het ene moment spreekt het advies over de verschillen in rendement als veroorzaakt door pech en geluk (zie 1.11) en op het andere moment als veroorzaakt door prestatie (zie 6.20), zonder beide oorzaken zorgvuldig te scheiden. Zij hebben verschillende implicaties voor een belastingstelsel, zeker als de wetgever ervoor kiest beleggingsrisico’s bij belastingplichtigen te laten. Systematisch verschillen in rendement kunnen aanleiding zijn meer vermogende belastingplichtigen een hoger tarief in rekening te brengen. Laat dit nu precies zijn wat de wetgever sinds 2017 heeft gedaan, een wetswijziging die door de Hoge Raad verafschuwd wordt.
Vraag 2: Belasting rendement boven risicovrije rendement
Nu de tweede vraag: mag de overheid een hogere belasting op vermogen heffen dan het rendement op staatsobligaties, zoals in Nederland als gevolg van de daling van de rente sinds 2014 het geval is en in 2017 tot de eerder genoemde wetswijziging heeft geleid? Eigenlijk is deze rentedaling de reden waarom de Raad de box 3-heffing nu onwettig verklaart, want alle argumenten over een belasting op basis van feitelijk of forfaitair rendement golden al sinds 2000. Ook toen waren er jaren waarin beleggers grote verliezen leden en toch een vermogensrendementsheffing moesten betalen, bijvoorbeeld tijdens het leeglopen van de internetbubbel in 2001.
Box 3 is feitelijk een vermogensbelasting, die om politieke redenen is vermomd als vermogensrendementsheffing. Is een vermogensbelasting is strijd met Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens? Het artikel waar het arrest zich op beroept luidt: Protection of property.
''Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”
Ik kan hier moeilijk in lezen dat de staat geen vermogensbelasting zou mogen heffen. Eigendom is volgens het artikel immers onderworpen aan de voorwaarden die de wet daaraan stelt en de staat mag zijn belang beschermen om de betaling van belasting veilig te stellen. Het lijkt juist het arrest van de Hoge Raad dat met dit artikel in strijd is door bestaande wetgeving met terugwerkende kracht ongeldig te verklaren, waardoor nodeloos maar doelbewust een situatie van rechtsonzekerheid wordt gecreëerd. Frankrijk, Noorwegen en Griekenland hebben ook een vermogensbelasting. Handelen die in strijd met dit verdrag dat ook zij ondertekend hebben? Het is in Nederland ook niet voor het eerst dat het rendement na belasting op risicovrij belegd vermogen negatief is. In de jaren zeventig en tachtig, met een inflatie van rond 6%, werden rente-inkomsten voor de meest vermogende nog tegen 72% belast, bovenop een vermogensbelasting van 0,6%.
Eigenlijk is de rentedaling de reden waarom de Raad de box 3-heffing nu onwettig verklaart, want alle argumenten over een belasting op basis van feitelijk of forfaitair rendement golden al sinds 2000.
Ja, de politiek en het Ministerie van Financiën hadden er verstandig aan gedaan op basis van eerdere uitspraken van de Hoge Raad de onderbouwing van de box 3 heffing in overeenstemming met de feiten te brengen, door te erkennen dat box 3 niet een vermogensrendementsheffing maar een vermogensbelasting is. Maar of deze omissie voldoende legitimatie is voor de Hoge Raad om deze juridische chaos te creëren lijkt mij de vraag.
De vermogensrendementsheffing is een zeer progressieve belasting: tussen 2006 en 2012 betaalde 10 procent van de belastingplichtigen 90 procent van deze belasting, zie Floor, Groot en Lejour (2015, figuur 2.2). Het zou mij niet verbazen als die scheefheid sinds 2017 verder is toegenomen. Ondermijning van die heffing leidt dus tot grotere maatschappelijke ongelijkheid. Daar lijkt geen politieke markt voor. Ik kan me goed voorstellen dat de politiek zal kiezen voor een vooral cosmetische hersteloperatie.
Slot
Over de discussie of er belasting geheven moet worden op feitelijk of forfaitair rendement heb ik in dit artikel geen oordeel. Het is echter hoe dan ook een politieke, en geen juridische, vraag. Die vraag kent veel beleidsmatige en uitvoeringstechnische haken en ogen, die vaak een lang politieke geschiedenis hebben. Die zullen na decennia discussie niet in het komende jaar worden opgelost. Vanuit dat perspectief kunt het arrest van de Hoge Raad alleen maar verliezers
- De samenleving, omdat er een grote maatschappelijk vraag is naar een belasting op vermogen (de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten), terwijl door dit arrest de legitimiteit van die belasting is uitgehold;
- De politiek, omdat wat zij nu ook verder zal besluiten, het arrest het vertrouwen in haar functioneren verder heeft aangetast;
- De Hoge Raad zelf, omdat zij zich in een politieke discussie heeft gemengd met als resultaat dat de rechtszekerheid rond de belastingheffing op vermogen voor jaren is verstoord.
Een verkorte versie van dit artikel verscheen eerder vandaag in NRC.
Literatuur
Arrest Hoge Raad Vermogensrendementsheffing (2021)
Advies Advocaat Generaal Wattel over de Vermogensrendementsheffing (2021)
Cnossen, S. en B. Jacobs (2021) Belast alle werkelijke vermogensopbrengsten, net als andere landen, ESB
Fagereng, A., Guiso, L., Malacrino, D., & Pistaferri, L. (2020). Heterogeneity and persistence in returns to wealth. Econometrica, 88(1), 115-170.
Floor, E., S. Groot en A. Lejour (2015) Het financieel vermogen in box-3: verdeling en belasting, CPB Achtergronddocument
NRC (2022) Compensatie vermogenstaks stelt kabinet voor een miljardenklus, 16 april 2022