Inleiding
De ombuigingslijst wordt jaarlijks gepubliceerd door het ministerie van Financiën en voor verkiezingen speciaal geactualiseerd. De lijst biedt per departement een overzicht van allerlei bezuinigingsopties (‘ombuigingen’). Per departement wordt in overzichtelijke tabellen becijferd hoeveel een maatregel de schatkist (structureel) oplevert. Dat is nuttig wanneer er financiële ruimte gevonden moet worden, bijvoorbeeld bij het doorrekenen van verkiezingsprogramma’s, of in begrotingsonderhandelingen.
Het doel van de lijst is om politici te helpen goed geïnformeerde keuzes te maken, zonder uitspraken te doen over de politieke (on)wenselijkheid ervan. Maar er zijn drie problemen met de ombuigingslijst.
Probleem 1: Onevenredige aandacht voor ministeries
Figuur 1 vergelijkt het aandeel unieke besparingsopties per ministerie in de ombuigingslijst van 2025 (blauw) met het aandeel totale overheidsuitgaven in 2026 per ministerie (rood).[1] Hoewel de ministeries met het grootste aandeel in de totale overheidsuitgaven van 2026 kunnen rekenen op het grootste aandeel besparingsopties, zijn er ook ministeries die in verhouding met hun uitgavenaandeel veel besparingsopties voor hun rekening nemen, zoals Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN), Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en Binnenlandse Zaken (BZK). Andersom zijn er ministeries wiens aandeel besparingsopties achterblijft bij het aandeel uitgaven, zoals Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Financiën (FIN) en Buitenlandse Zaken (BZ).
Figuur 1. Verschillen in aantal uniek ombuigingen per ministerie uit de ombuigingslijst, 2025.
Bron: IPE-analyse van de ombuigingslijst 2025.
Als we de totale geraamde opbrengst van de unieke besparingsopties vergelijken, is de verdeling over verschillende ministeries schever. Figuur 2 toont per ministerie de geraamde totale opbrengst van de unieke ombuigingen in 2026 en 2030, afgezet tegen de geraamde uitgaven in het respectievelijke jaar. We laten zowel 2026 als 2030 zien, omdat bedragen over de tijd oplopen. Zo levert het beëindigen van alle ondersteuning aan internationaal opererende bedrijven 24 miljoen euro op in 2026, maar loopt dit bedrag op naar 97 miljoen euro in 2029.
In euro’s zien we meer uiteenlopende verhoudingen tussen ministeries [...] Dit roept de vraag op of de budgettaire aandacht voor sommige ministeries in verhouding staat met de uitgaven en andersom.
In euro’s zien we meer uiteenlopende verhoudingen tussen ministeries. Bij bijvoorbeeld Justitie en Veiligheid (JenV), Financiën (FIN) en Buitenlandse Zaken (BZ) blijven de ombuigingen ten opzichte van de uitgaven beperkt. Ondertussen is het bedrag dat bij Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHS) kan worden omgebogen in 2026 20% van de huidige uitgaven, wat oploopt tot bijna 70% van de uitgaven in 2030.[2] Dit roept de vraag op of de budgettaire aandacht voor sommige ministeries in verhouding staat met de uitgaven en andersom: of sommige ministeries niet al te gemakkelijk wegkomen in de lijst.
Figuur 3. Verschillen tussen ministeries in om te buigen bedragen uit ombuigingslijst, 2025.
Noot: Dit is de som van de bedragen van de unieke besparingsopties voor 2026 en 2030, gedeeld door de geraamde uitgaven voor de respectievelijke jaren bij ongewijzigd beleid. Onderdelen met minder dan 1 miljard euro aan geraamde uitgaven in 2026 zijn buiten beschouwing gelaten. Bij meerdere varianten van dezelfde besparingsoptie is alleen de variant met de hoogste geraamde opbrengst meegenomen. Bron: IPE-analyse van de ombuigingslijst 2025
Probleem 2: Niet alles wat snijdt, snijdt hout
Besparingen kunnen economische groei schaden of elders de kosten verhogen. Dit wordt beperkt meegenomen in de ombuigingslijst. In de toelichting bij de maatregelen in de ombuigingslijst worden wel eventuele positieve of negatieve effecten benoemd, maar deze worden niet gekwantificeerd. Het gevolg is dat sommigen besparingen in de ombuigingslijst de “verkeerde prijs” hebben en een overschatting kunnen zijn.
Zo kan de overheid structureel 811 miljoen euro besparen door in het basisonderwijs met grotere klassen te werken. Onderwijs is echter een belangrijke drijfveer van economische groei en onderzoek wijst uit dat de leerprestaties van leerlingen in het basisonderwijs in kleinere klassen beter zijn.[3] Ook het afschaffen van het fonds Onderzoek en Wetenschap à 259 miljoen euro kan ten koste gaan van toekomstige economische groei, doordat het innovatie remt – iets waar economen al voor waarschuwden toen kabinet Schoof I op dit fonds bezuinigde. En ook structurele bezuinigingen aan het spoornetwerk (à 694 miljoen euro) of hoofdwegennetwerk (à 347 miljoen euro) kunnen de economie schade toebrengen.
In de toelichting bij de maatregelen in de ombuigingslijst worden wel eventuele positieve of negatieve effecten benoemd, maar deze worden niet gekwantificeerd. Het gevolg is dat sommigen besparingen in de ombuigingslijst de “verkeerde prijs” hebben.
Daarnaast staan er opties in die geld opleveren op het ene terrein, maar elders de kosten verhogen. Denk aan “korten budget aanpak dakloosheid” wat 72 miljoen euro bespaart, terwijl uit onderzoek blijkt dat de maatschappelijke baten van het voorkomen van dakloosheid twee keer zo hoog zijn als de kosten. Deze baten zijn vooral voor de overheid: er is minder geld nodig voor opvang en voor veiligheidsbeleid.
Een andere potentiële goedkoop-duurkoop maatregel is het verhogen van de administratiekosten van verkeersboetes à 20 miljoen euro. Wij becijferden eerder dat de rol die verkeersboetes spelen in problematische schulden gepaard gaat met maatschappelijke kosten van zo’n 765 miljoen euro – kosten die onder andere via schuldhulpverlening, hogere zorgvraag, en verminderde arbeidsproductiviteit deels voor rekening van de schatkist komen. Hoewel vooral het boetebedrag zelf en de forse verhogingen bij niet-betaling een drijfveer zijn van schuldenproblematiek door boetes, zijn administratieve kosten goed voor 10% van de totale opbrengsten uit verkeersboetes.
Probleem 3: Beperkte benutting van beleidsonderzoek
Inhoudelijke onderbouwing van de besparingsopties op de lijst is belangrijk om besluitvorming goed te informeren en (onbedoelde) negatieve effecten te voorkomen. Zonder inzicht in de bredere gevolgen van maatregelen bestaat het risico dat keuzes leiden tot hogere kosten op de lange termijn of tot het verschuiven van problemen naar andere beleidsterreinen (zie probleem 2).
Toch is maar één op de zeven besparingsopties uit de ombuigingslijst is terug te leiden naar bestaande rapporten, zowel in aantallen als structurele bedragen.[4] Dit terwijl Nederland een sterk kennisecosysteem voor (wetenschappelijke) onderbouwing van beleid heeft waar de lijst uit kan putten. Dat uit zich onder andere in het grote aantal beleidsonderzoeken dat wordt uitgevoerd.
Figuur 3. Bezuinigingsopties bij vier ministeries direct terug te leiden naar bestaande rapporten.
Aandeel unieke opties met expliciete verwijzing als % van totaal aantal unieke opties. Bron: IPE-analyse van Ombuigingslijst 2025.
Soms is onderliggend onderzoek beschikbaar, maar ontbreekt een expliciete verwijzing. Dit kan een verklaring zijn voor het lage aantal opties in figuur 3. Diverse besparingsopties uit de ombuigingslijst hadden (beter) gefundeerd kunnen worden. Neem het opdoeken van het Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen (NBTC), goed voor een structurele ombuiging van 9 miljoen euro en in 2024 geëvalueerd: het bureau lijkt doeltreffend en doelmatig, maar de salariskosten zijn bovengemiddeld gestegen. Dit had grond kunnen vormen voor een ombuigingsmaatregel.
Ook de ombuigingslijstoptie om de AOW te individualiseren, wat de schatkist structureel meer dan 2 miljard kan opleveren, had gebaseerd kunnen worden op bestaand onderzoek: zowel het
IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid, als het
IBO Pensioenopbouw in Balans werken deze optie uit. Toch ontbreekt een expliciete verwijzing naar deze onderzoeken. Een expliciete verwijzing helpt de Kamer om meer te leren over een optie en de afwegingen die daaraan ten grondslag liggen.
Rapporten zijn vaak van te lage kwaliteit om in de ombuigingslijst te worden opgenomen. Hoewel ministeries verplicht zijn hun beleid met speciale aandacht voor doeltreffendheid en doelmatigheid te evalueren - bereikt beleid het beoogde doel en doet dat het tegen zo laag mogelijke kosten – gebeurt dit lang niet altijd. Zo liet
onderzoek uit 2018 zien dat 61% van de beleidsdoorlichtingen (de voorloper van de Periodieke Rapportage) iets zegt over doeltreffendheid en 34% iets over doelmatigheid. Dit biedt een verklaring voor de beperkte en scheef verdeelde benutting van onderzoeken in ombuigingslijst. Onderzoeken die
weinig zeggen over doelmatigheid, zijn immers moeilijk door te vertalen naar concrete besparingsopties. Op dit moment doet de Algemene Rekenkamer
onderzoek naar kwaliteit en gebruik van periodieke rapportages en de onderliggende evaluaties.
Naast dat er onderbouwing mist bij veel besparingsopties, zijn er andersom ook relevante besparingsopties die de ombuigingslijst niet meeneemt. Zo kan het opschonen en samenvoegen van de websites van de Rijksoverheid volgens fiche 6 uit de
BMH Dienstverlening Overheid structureel zo’n 83 miljoen opleveren. En het starten van een forensische zorgbehandeling bij aanvang van de gevangenisstraf kan structureel 9 miljoen opleveren, zo blijkt uit beleidsvariant 3 van de
BMH forensische zorg. Onder meer omdat dit de totale behandelduur verkort. Toch ontbraken deze besparingsopties in de ombuigingslijst van 2025.
Bezuinigingen beter in beeld brengen
De ombuigingslijst mist onderbouwing, een brede blik op langetermijneffecten en evenredige aandacht voor verschillende ministeries. Hieronder zetten we een aantal aanbevelingen op een rij om de lijst te verbeteren.
Aanbeveling 1: Onderzoek of aandacht voor ministeries evenwichtiger verdeeld kan worden
We zien verschillen tussen ministeries in de bedragen die kunnen worden omgebogen ten opzichte van hun geraamd uitgaven. Dit roept de vraag op of sommige ministeries niet onevenredig hard of zacht geraakt worden in de ombuigingslijst. Om tot een evenwichtigere verdeling te komen, kan voor ministeries die momenteel een klein aandeel aan ombuigingsopties voor hun rekening nemen worden onderzocht of er meer besparingsopties beschikbaar zijn. Bijvoorbeeld in bestaande beleidsonderzoeken (zie aanbeveling 3).
Aanbeveling 2: Kwantificeer waar mogelijk de baten van beleid
De ombuigingslijst houdt geen rekening met baten van beleid, waardoor politici de verkeerde prijs te zien krijgen. In de toelichting bij de maatregelen in de ombuigingslijst worden wel eventuele positieve of negatieve effecten benoemd, maar deze worden niet gekwantificeerd. Hierdoor kunnen opties in werkelijkheid minder opleveren dan wordt geraamd, of zelfs onder de streep geld kosten.
Kwantificeer daarom zoveel mogelijk de positieve of negatieve effecten. Voor goed geïnformeerde besluitvorming is het belangrijk zo dicht mogelijk in de buurt van de werkelijke prijs van een maatregel te komen. Het is nogal een uitdaging om dit voor alle opties in de ombuigingslijst in kaart te brengen. Daarom kan begonnen worden met het kwantificeren van neveneffecten van maatregelen op terreinen waarvan op basis van wetenschappelijk onderzoek substantiële effecten mogen worden verwacht, bijvoorbeeld R&D, infrastructuur en onderwijs. Vaak zijn dit maatregelen waar in de toelichting al gewezen wordt op neveneffecten.
Aanbeveling 3: Verbeter benutting en kwaliteit van beleidsonderzoek
Jaarlijks verschijnen honderden beleidsonderzoeken. Al deze rapporten bieden nuttige inzichten voor bezuinigingsopties in de ombuigingslijst. Toch worden ze beperkt gebruikt: slechts een op de zeven opties uit de ombuigingslijst is terug te leiden naar bestaande rapporten. Bovendien zijn er grote verschillen tussen ministeries in hoeverre naar rapporten verwezen wordt.
Om te voorkomen dat relevante inzichten uit beleidsonderzoeken onbenut blijven, is structurele koppeling tussen onderzoeksuitkomsten en de ombuigingslijst nodig.
Een explicietere verwijzing naar onderzoeksuitkomsten in de ombuigingslijst helpt om bestaande uitgaven meer onderbouwd ter discussie te stellen. Door duidelijker te vermelden op welk bestaand onderzoek bezuinigingsopties zijn gebaseerd, krijgen politici meer inzicht in de aannames en afwegingen die aan deze opties ten grondslag liggen.
Om te voorkomen dat relevante inzichten uit beleidsonderzoeken onbenut blijven, is structurele koppeling tussen onderzoeksuitkomsten en de ombuigingslijst nodig. De bouwstenen hiervoor zijn er. Er is een database met alle uitgevoerde IBO’s, BMH’s, beleidsevaluaties en periodieke rapportages, ministeries vermelden sinds 2021 in hun begrotingen welke evaluaties voor dat jaar op de rol staan en sinds 2025 wordt de beleidsopvolging van belangrijke evaluaties en periodieke rapportages beter in kaart gebracht. [5]
Evaluaties die weinig tot niks concluderen over doelmatigheid kunnen moeilijk voor de ombuigingslijst gebruikt worden. Onderzoek uit 2018 liet zien dat de kwaliteit regelmatig te wensen laat. En recenter concludeerde de commissie voor Rijksuitgaven van de Tweede Kamer ook dat er weinig informatie is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en dat deze slecht toegankelijk is. Momenteel doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de kwaliteit van periodieke rapportages en onderliggende evaluaties. Ook heeft de Kamer recent een motie aangenomen die oproept om periodieke rapportages beter te benutten voor het maken van keuzes, en meer aandacht te besteden aan de besparingsopties.
Aandacht vanuit de Kamer vormt een belangrijke prikkel voor kwalitatief goede evaluaties en de benutting ervan. Idealiter staat dit onderwerp niet alleen op het netvlies van de vaste commissie Rijksuitgaven, maar bij ook bij de vakcommissies van de Kamer. Hierin worden stappen gezet, zo is er inmiddels een handreiking voor Kamerleden om periodieke evaluaties te beoordelen en te benutten in hun Kamerwerk. Verder kan het helpen om evaluaties gebundeld rondom begrotingsbehandelingen onder de aandacht te brengen, aangezien ze nu versnipperd naar de Kamer verstuurd worden, of om standaard een technische briefing te organiseren bij grote evaluaties.
Conclusie
Goede besluitvorming vraagt om overzicht van bezuinigingsopties. De ombuigingslijst is daarvoor een nuttig instrument, maar kent tekortkomingen. Uiteindelijk is de keuze om ergens op te bezuinigen politiek. Maar om deze keuzes goed te maken, is het belangrijk dat de ombuigingslijst een evenwichtig, onderbouwd en compleet beeld schetst.
Voetnoten
[1] We hebben hiervoor gekeken naar de verdeling van het aantal unieke besparingsopties en de bijhorende geraamde opbrengst over de verschillende ministeries. Unieke besparingsopties zijn maatregelen die in theorie gelijktijdig kunnen worden uitgevoerd.
[2] Een belangrijke maatregel is het beperken van ontwikkelingshulp tot EU- en asieltoerekeningen. Deze maatregel gaat ten laste van het complete ODA-budget, dat voor iets meer dan de helft voor rekening komt voor BHS. Daarom hebben we de helft van het omgebogen bedrag van deze maatregel toegekend, en niet het hele bedrag. Anders zouden de ombuigingen groter zijn dan de totale uitgaven van BHS.
[3] De ervaring van leraren is belangrijk. In het voortgezet onderwijs is het verband overigens minder eenduidig. Het verkleinen van klassen (een intensivering) is een kostbare maatregel. Maar deze maatregel ziet toe op het vergroten van klassen in het basisonderwijs om kosten te besparen (een ombuiging), wat ook kostbaar is. Zo waarschuwt de ombuigingslijst: “Tegelijkertijd leidt vergroting van klassen naar verwachting tot hogere werkdruk bij leraren, lagere onderwijskwaliteit en minder kansengelijkheid.” (Ombuigingslijst 2025 p.31).
[4] Hiervoor hebben we per unieke bezuinigingsoptie van de ombuigingslijst van 2025 gekeken of er wordt verwezen naar eerdere beleidsonderzoeken of -evaluaties. Bijvoorbeeld een variant van een beleidsoptie uit een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) of een algemene verwijzing naar een beleidsevaluatie waaruit blijkt dat besparingen mogelijk zijn. Besparingsopties die enkel onderbouwd worden door een landenvergelijking waarin Nederland ongunstig afsteekt- “Veel andere (OESO/EU) landen scoren goede onderwijsresultaten met minder lesuren”- scharen we hier niet onder.
[5] Hiervoor is een
format gemaakt dat ministeries kunnen invullen en
meesturen met de jaarverantwoording.