De noodzakelijke evolutie van de CPB-doorrekening

Een rondetafelgesprek met experts

Op 26 januari vond in Nieuwspoort een rondetafelgesprek plaats over de CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s. Aanleiding voor de bijeenkomst was de dalende steun bij politieke partijen om mee te doen. Het is een dieptepunt te noemen dat van de vier partijen die in januari 2023 aan coalitieonderhandelingen deelnamen er slechts één mee had gedaan aan de CPB-doorrekening. Het totaal aantal deelnemende partijen (8) is nog steeds groot, maar het aantal zetels van “doorgerekende partijen” is aan een dalende trend bezig sinds 2010. De sociale norm van het doorrekenen lijkt te eroderen.

De dalende deelname kan tijdelijk zijn, en veroorzaakt door opstartproblemen van nieuwe of kleinere partijen. Maar al langer klinkt er kritiek uit politieke hoek op de methode van doorrekenen door het CPB en haar rol in verkiezingen en kabinetsformatie. Dit geeft voeding aan een mogelijke trend waarin de sociale norm om door te rekenen erodeert. Het vraagt om een dialoog over de manier van het doorrekenen.

Op basis van het rondetafelgesprek kom ik in dit stuk tot een drietal elementen voor een verdere evolutie van doorrekening. Het is een evolutie die zowel nodig als gewenst is, vanuit zowel maatschappelijke druk als economische inzichten. Het weerspiegelt grotendeels de consensus die onder de experts aan tafel naar voren kwam.

De doorrekening als instituut

Dat het CPB telkens een doorrekening weet te produceren is een prestatie van formaat. Zij weet partijen op te lijnen in een methode waarbij kwantitatieve maatstaven gekoppeld worden aan (soms) vage uitspraken in de verkiezingsprogramma’s. Het moeten voeren van een gesprek met economische experts heeft in zichzelf al grote waarde door vragen als “wat bedoel je precies”. De doorrekening als instituut heeft dan ook een status waar andere landen jaloers op kunnen zijn. Het CPB is in haar doorrekening niet partijdig, het geeft nuances waar nodig en het sluit aan bij de wetenschappelijke consensus. Bij de laatste verkiezingen bleek dat partijen die meedoen aan de doorrekening een grotere mate van begrotingsdiscipline tonen dan partijen die dat niet doen.[1]Desgevraagd wordt de doorrekening ook belangrijk geacht door kiezers, zo bleek uit een opiniepeiling van EenVandaag.

Zowel de ingediende maatregelen als de uitkomsten per partij vormen een natuurlijk referentiepunt voor kabinetsonderhandelingen. Zo zijn de begrotingstekorten na afloop van een kabinetsperiode goed te verklaren uit wat coalitiepartijen vooraf bij het CPB hebben ingediend.[2]

Figuur 1. Saldo overheidsbegroting, doorrekening versus realisatie.

 Bron: Wim Suyker.

Deze observatie ligt in lijn met de praktijk van formatiebesprekingen voor een nieuw kabinet. Bij deze gesprekken vormen de ingediende maatregelen van de doorrekening een startpunt voor onderhandelingen. Het kan ook niet anders, er zijn nu eenmaal referentiepunten nodig. De CPB-doorrekening levert die. Het mag dan een ‘product met misverstanden’ zijn, in de woorden van een deelnemer aan het rondetafelgesprek, maar het is het beste dat we hebben.

Keuze van maatstaven en instrumenten is niet waardenneutraal

Elke doorrekening bevat een inschatting van de sociaaleconomische effecten van de maatregelen die partijen indienen. Sommige van die inschattingen zijn triviaal, zoals de hoogte van de extra uitgaven die een partij wil doen. Maar andere maatstaven zijn een eigen keuze van het CPB. Voor elke doorrekening kiest ze wat relevante uitkomsten zijn, en daar zit variatie in tussen opeenvolgende verkiezingen. Zo is lange tijd de “houdbaarheid” van de overheidsbegroting berekend, maar in 2023 niet. In de laatste doorrekening is structurele werkgelegenheid wel berekend, maar niet getoond. Welvaarts­winst van woningmarkt­­hervorming is alleen meegenomen in de verkiezingen van 2010 en 2012.

Het kiezen van maatstaven is niet waardeneutraal. Neem bijvoorbeeld een definitie van armoede. Zodra we armoede enkel definiëren als “het aantal mensen dat onder de armoedegrens leeft”, dan ontstaat meteen een versmalling in het denken. We zien dan alleen nog aantallen en niet de zwaarte van de problematiek. Met zo’n maatstaf in de hand zou een regering in de verleiding kunnen komen om zich alleen maar op deze maatstaf te richten. En terwijl iedereen snapt dat armoede complex is, ontstaat onbedoeld een werkelijkheid waarin maar één bepaald soort van maatregelen relevant is.

Het kiezen van maatstaven is niet waardeneutraal. Neem bijvoorbeeld een definitie van armoede. Zodra we armoede enkel definiëren als “het aantal mensen dat onder de armoedegrens leeft”, dan ontstaat meteen een versmalling in het denken.

Ook het Ministerie van Financiën lijkt zich niet altijd bewust van de eigen werkelijkheid die haar ombuigingslijst schept. Deze lijst kwam uit in de zomer van 2023 en bevat een enorme lijst aan mogelijke bezuinigingen. Het ministerie stelt het voor als een technische lijst, zonder politiek oordeel. Maar daarbij wordt voorbijgegaan aan de mate waarin de maatregelen een referentiepunt vormen. Het opnemen van een maatregel schept zijn eigen werkelijkheid. Zo treffen we maatregelen aan als het versoberen van maaltijden voor gevangenen of het in zijn geheel afschaffen van de Eerste Kamer.[3] Met cijfers en onderbouwing wordt uitgerekend wat de mogelijke besparingen zijn, met de opmerking dat dit uiteraard politieke keuzes zijn. Maar met het weergeven van de cijfers wordt een werkelijkheid geschapen waarin alle mogelijke maatregelen dezelfde mate van redelijkheid suggereren. Dit bevat in zichzelf een keuze. Als een politieke partij de afschaffing van de Tweede Kamer gaat bepleiten, gaat het ministerie die ombuiging dan ook opnemen?

Bovenstaand verschijnsel ligt niet buiten de economische wetenschap. In de speltheorie kent men dit fenomeen als agenda-setting: het kunnen bepalen van de agenda, bijvoorbeeld van een vergadering, is een bekende manier om invloed uit te oefenen. Op deze manier is het CPB met haar doorrekening onderdeel van het politieke ‘spel’: de keuze van maatstaven zijn een agenda zettend proces. Ook is er een bekende werking van Goodhart’s law: zodra een maatstaf een doel wordt, verlies het zijn bruikbaarheid als meetinstrument (Manheim & Garrabrant, 2018). En zodra een maatstaf gepubliceerd is, ontstaat verliesaversie rond het referentiepunt (Alesina & Passarelli, 2019).

Ook in hoe de doorwerking van maatregelen wordt meegenomen wordt een werkelijkheid gecreëerd. Zo hebben uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling (R&D) geen invloed op de lange termijn economische groei. Partijen kunnen wel maatregelen aanleveren op dit vlak, maar zien dit alleen terug in hogere uitgaven. Hiermee beïnvloedt het CPB de keuze van politieke partijen om investeringen in R&D op te nemen in hun doorrekeningen. En we weten inmiddels dat dit effect heeft op toekomstig regeringsbeleid. Terwijl er wel veel aanwijzingen in de literatuur zijn dat investeringen in onderwijs en wetenschap wel degelijk hun vruchten afwerpen.

Ambiguïteit in de ex post analyse

Er is onder veel experts een ongemak over de brede ex post analyse van het CPB. Dit is de modelberekening voor de totale macro-economische doorwerking van ingediende maatregelen. De doorwerking had in 2023 vijf elementen: (i) werkgelegenheidseffecten, (ii) lastenontwikkeling voor gezinnen, bedrijven en buitenland, (iii) ontwikkeling van lonen en prijzen, (iv) de inkomenseffecten per huishoudtypen en (v) armoede. Stuk voor stuk relevante grootheden. Maar de juiste inschatting van de ontwikkeling over vier jaar is meer een kunst dan wetenschap.

Het becijferen van de ontwikkeling van grote maatschappelijke trends zoals armoede en werkgelegenheid is een kunst. Het hangt van het gekozen model, definities en van aannames binnen het model. Het kan, en er bestaat een levendig onderzoeksveld om hier meer inzicht in te krijgen. Maar vergeleken met de ex ante uitgaven is de onzekerheid enorm. Toch wekt de presentatie van de uitkomsten de indruk dat ‘ex ante’ en ‘ex post’ op dezelfde hoogte staan qua zekerheid.

De CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s heeft een lange geschiedenis in de Nederlandse politieke traditie. Een traditie die gevormd is door politieke keuzes uit het verleden en die nu de politieke keuzes vormt. De doorrekening heeft invloed en staat daarom ook regelmatig onder kritiek. 

Het CPB weet natuurlijk hoe haar modellen worden gebruikt. Ze past daar telkens de modellen, randvoorwaarden en uitkomstmetingen op aan. Maar door de versplintering van het politieke landschap kan ze minder uitgaan van een ‘brede consensus’ over politieke economie. Ook speelt mee dat er minder vertrouwen is in experts.

De ambiguïteit in uitkomsten zou wellicht een veel sterker accent moeten krijgen in de presentatie. Cijfers kunnen op zichzelf al een indruk geven van zekerheid. Een kwalitatieve analyse van toekomstige uitkomsten zou meer recht kunnen doen aan het soort analyse dat gepleegd is. En een brede ex ante-analyse krijgt meer waarde als daar de getallen zeker en vergelijkbaar zijn tussen partijen.

De politieke economie van het doorrekenen

In een omgeving waarin een bestaande sociale norm wordt ondergraven, is actie geboden. Het gaat om politieke partijen die alleen zichzelf kunnen disciplineren. De kiezer bepaalt. Maar diezelfde kiezer heeft ook een belang om begrotingsdiscipline geborgd te zien. Politieke partijen zelf, mogen we veronderstellen, zien ook dit belang. In zoverre verantwoord begrotingsbeleid een belangrijke waarde is voor kiezers, geeft een doorrekening een manier om dit signaal te kunnen afgeven.

De kleinere schaal van politieke partijen verhoogt ondertussen de relatieve kosten voor deelname. De kleinere omvang verhoogt de druk op medewerkers. Specialisten die aan de partijkant meedoen aan de doorrekening zijn – naar we aannemen – capabele mensen die hun tijd niet aan iets anders kunnen besteden, zoals campagne voeren en kiezersanalyse.

De evolutie van de doorrekening als ‘instituut’ heeft baat bij het wegnemen van drempels om te participeren. De aanbevelingen hierboven spelen hier al op in, door het draagvlak te vergroten en goedkope kritiek te voorkomen. En de kosten kunnen verder verlaagd kunnen worden door alleen een ex ante-analyse uit te voeren.

Door de kern van de doorrekening te beperken tot een ex ante analyse wordt de vergelijkbaarheid vergemakkelijkt. Een versimpelde methodiek maakt het makkelijker voor derden om een dergelijke doorrekening te doen van onwillige partijen. Dit gebeurde de afgelopen verkiezingen al met enig succes door Wim Suyker, afgemeten aan hoeveel aandacht dit kreeg in de media.

Slot

De CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s heeft een lange geschiedenis in de Nederlandse politieke traditie. Een traditie die gevormd is door politieke keuzes uit het verleden en die nu de politieke keuzes vormt.[4] De doorrekening heeft invloed en staat daarom ook regelmatig onder kritiek. Kritiek waar ook economen zich over moeten buigen. Uit het rondetafelgesprek met experts, economen en ervaringsdeskundigen, kom ik tot de volgende drie conclusies.

• Ten eerste erkent iedereen het belang van het doorrekenen. Het geeft kiezers informatie, disciplineert politieke partijen en geeft een referentiepunt voor onderhandelingen over een regeerakkoord;
• Ten tweede is er zorg over de voortgaande kritiek op het doorrekenen. De kritiek blijft niet bij woorden alleen, ziende op de recente kabinetsonderhandelingen waarbij drie van de vier partijen niet heeft deelgenomen aan de CPB-doorrekening. We moeten oppassen dat het draagvlak onder het ‘instituut’ CPB-doorrekening niet erodeert;
• Ten derde ziet men de noodzaak van een meer duidelijkere afbakening tussen budgettaire effecten en strategische doelen. Budgettaire effecten kunnen redelijk goed worden ingeschat. De focus op kwantitatieve maatstaven en uitkomsten is daar terecht. Strategische, lange-termijn opgaven hebben een ander karakter, zoals duidelijk is bij investeringen in R&D, brede welvaart, de werking van de publieke sector of klimaatbeleid. Het verdient aanbeveling om te zoeken naar nieuwe manieren om weer te geven welke economische keuzes partijen hierin maken.

Voetnoten

[4] Naar analogie van Churchill’s adagium: “wij vormen onze gebouwen en daarna vormen zij ons”.

Referenties

Manheim, David, and Scott Garrabrant. "Categorizing variants of Goodhart's Law." arXiv preprint arXiv:1803.04585 (2018).

Alesina, Alberto, and Francesco Passarelli. "Loss aversion in politics." American Journal of Political Science 63(4), 2019: 936-947.