Inleiding
Anders dan wel wordt beweerd is COVID-19 noch de grootste economische ramp van onze generatie (zie Stoffer en van Bergeijk 2021), noch de ernstigste gezondheidscrisis (Aids kostte 26-46 miljoen mensenlevens en jaarlijks zijn er nog steeds 1-2 miljoen nieuwe HIV-infecties). De ongekende mondiale beleidsreactie wekt daarom bevreemding (Sathyamala, 2020), maar biedt tegelijkertijd een natuurlijk experiment dat duidelijk maakt dat we ons deze aanpak niet nogmaals kunnen veroorloven bij de volgende pandemie (van Bergeijk 2021). De ontnuchterende ervaringen in de afgelopen anderhalf jaar geven aanleiding tot realisme: een tiende van de bevolking vindt het niet erg anderen te besmetten, een kwart van de mensen houdt zich niet aan de coronaregels, de helft van de bezoekers van evenementen blijft uit zichzelf thuis bij klachten en daar komt de complicerende factor bij dat een zesde van de bevolking bevattelijk is voor complotdenken en alternatieve waarheden (Fieldlab, 2020; van der Laan e.a., 2021). Ofschoon er ook reden is voor hoop, want ieder halfleeg glas is natuurlijk ook halfvol, is beleid dat deze gestileerde feiten negeert tot mislukken gedoemd.
Effectieve bestrijding
De eerste beleidsvraag is of een korte, strenge lockdown niet te prefereren is boven een langer vol te houden pakket van lichtere beperkende maatregelen. Figuur 1 suggereert voor het OESO gebied dat korte strenge lockdowns geassocieerd zijn met gunstige gezondheidsresultaten: voortmodderen perkt de vrijheid dikwijls uiteindelijk meer in en is geassocieerd met een hoge COVID sterfte.
Figuur 1 Gecumuleerde strengheid van lockdown maatregelen (China = 100) en geregistreerde COVID-19 sterfte in de OESO landen (ultimo augustus 2021)
Bron: Our world in data en Hale e.a. 2011, geraadpleegd op 1 september 2021 – de cijfers lopen tot en met augustus 2021.
Verticaal staat de sterfte en horizontaal de gestrengheid (ruwweg de vrijheidsinperking) van het overheidsbeleid tegen de verspreiding van COVID-19. De gegevens komen uit de COVID-19 Government Response Tracker (OxCGRT) van de Universiteit van Oxford die systematisch gegevens verzamelt over schoolsluitingen, werkplaatssluitingen, beknottingen van bijeenkomsten, groepsgrootte, beperkingen van het openbaar vervoer en/of binnenlandse en buitenlandse reisbewegingen en tenslotte schuil-thuismaatregelen (waaronder bijvoorbeeld een avondklok valt). Op basis van deze gegevens wordt een gestrengheidsscore per dag berekend, die in de grafiek geaggregeerd is over de hele periode van de pandemie en omgerekend naar een indexcijfer. Het referentiepunt is China, met een score van 100. Wat opvalt is dat een aantal OESO-landen, waaronder Nieuw-Zeeland, en Zuid Korea er door snel, hard ingrijpen en een effectief detectiebeleid in is geslaagd de sterfte significant te beperken.
De strengheid van de Nederlandse maatregelen komt uit op een score van 84, oftewel 16% minder vrijheidsinperking dan China. Daartegenover staat een tweehonderd maal hogere sterfte, waarmee Nederland zich in de middenmoot van de OESO-landen bevindt.
Kosteneffectiviteit
Welke lockdown maatregelen bieden de beste balans tussen de baten (daling van het reproductiegetal R) en de kosten (bbp-krimp)? Figuur 2 biedt hierin inzicht voor een aantal lockdownmaatregelen, op basis van een recente regressieanalyse voor de OESO-landen en de pandemieperiode tot en met mei 2021 (Turner e.a., 2021; de auteurs werken op het OESO-secretariaat).
Figuur 2 Reductie reproductiegetal en bbp-krimp geassocieerd met COVID beleidsmaatregelen
Bron: Turner e.a. 2021, berekend uit tabellen 3 en 4.
Schoolsluiting blijkt het meest kosten-efficiënt (de verhouding tussen de kosten en basten is weergegeven met de streepjeslijn), de beperking van de groepsgrootte tot minder dan tien (puntjeslijn) het minst; dit is tevens de duurste maatregel. Deze bevindingen worden ondersteund voor andere besmettelijke ziekten en methoden (Adda, 2016; Inglesby 2006). Van de vijf bestudeerde maatregelen geeft de sluiting van alle economische activiteiten met uitzondering van de essentiële sectoren de sterkste reductie van R. De economische kosten zijn dan vanzelfsprekend navenant hoog, maar de maatregel is wel kostenefficiënter dan andere ‘even dure’ maatregelen die R minder sterk terugdringen.
De focus op bbp veronachtzaamt de kosten in termen van menselijk kapitaal van een schoolsluiting en de concentratie op het reproductiegetal laat de gezondheidslast voor andere ziektebeelden en op de langere termijn buiten beeld. Desondanks is het veelzeggend dat het op basis van de uiteenlopende beleidsmix en de heterogene uitkomsten mogelijk geworden is om de kosten te duiden van de zogenoemde niet-farmaceutische interventies waarover we voor de coronapandemie weinig tot niets wisten Pérez Velasco, e.a., 2012). Over een van de noodzakelijke voorwaarden voor een rationeel pandemiebeleid, namelijk inzicht in de kosten(effectiviteit) van overwogen medisch-sociale maatregelen, kunnen we daarom optimistisch zijn.
Naar een houdbaardere strategie
Het kernprobleem van een pandemie is niet de sterfte, maar het risico dat de gezondheidszorg instort. Vanuit welvaartstheoretisch oogpunt is het gevolgde beleid niet optimaal: het medische externe effect (het risico van een zorginfarct) ontstaat bij de ouderen, aangezien de ziektelast slechts gering is voor gezonde jongeren (Boettke en Powell, 2021), maar de beperkingen drukken vooral op de jongere generaties. Het politieke draagvlak voor een ingrijpend andere aanpak was niet aanwezig in de eerste fase van de corona-uitbraak, maar het voor toekomstig beleid zeker een punt van overweging dat welvaartstheoretisch gezien de rantsoenering van de toegang tot de IC voor ouderen een meer aangewezen benadering zou zijn geweest. Het beleid deed echter een beroep op de solidariteit tussen de generaties en het is verheugend dat de jongere generaties dat hebben opgebracht. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat die solidariteit eenzijdig blijkt te zijn geweest omdat ouderen de coronaregels na hun vaccinatie opdoekten. Na de vaccinatie van ‘ouderen en kwetsbaren’ vormden de jongeren echter de risicogroep die beschermd had moeten worden. Ook vanuit dit perspectief werden de maatregelen te vroeg losgelaten.
De strengheid van de Nederlandse maatregelen komt uit op een score van 84, oftewel 16% minder vrijheidsinperking dan China. Daartegenover staat een tweehonderd maal hogere sterfte
In de huidige context waarin een deel van de bevolking afziet van vaccinatie ontstaat het externe effect van een zorginfarct bij de ongevaccineerden, aangezien de ziektelast gering is voor ongevaccineerden. Hoe kunnen we het beleid zo inrichten dat het aangrijpt bij de bron van het externe effect? Helsloot (2020) heeft er al vroeg voor gepleit te komen tot categorale ziekenhuizen die zich louter richten op de nieuwe ziekte. Beperking van de toegang tot de IC aldaar is een rationelere manier zijn om om te gaan met de zorgschaarste dan de absolute prioriteit die aan COVID-19 wordt toegekend. Deprioritering van een nieuwe ziekte is bovendien een sterke prikkel om het individuele gedrag aan te passen en draagt bij aan de naleving van de hygiënische maatregelen, stimuleert mogelijk de vaccinatiebereidheid en kan daarom een effectievere aanpak zijn om een pandemie te beheersen.
De lessen die uit bovenstaande analyse getrokken kunnen worden zijn de volgende: Er is een (te) groot deel van de bevolking dat zich niet gebonden acht aan maatregelen en middelen die de groep beschermen en zich daarbij beroept op individuele rechten. Het draagvlak voor pandemiebeleid wordt verder ondergraven doordat er een zekere mate van coronamoeheid optreedt en de effectiviteit van het gekozen beleidsinstrumentarium afkalft. Voor beleidmakers vormt dit een gegeven. De economische wetenschap kan in deze context een belangrijke bijdrage leveren om pandemiebeleid beter houdbaar te maken. We moeten erkennen dat we alles nog niet precies kunnen weten maar drie contouren die de belangrijkste beleidslessen samenvatten zijn al wel zichtbaar.
- korte strenge lockdowns werken beter dan kwakkelbeleid;
- kosteneffectiviteit van instrumenten biedt een beter richtsnoer voor houdbaar beleid;
- beleid moet aangrijpen op de bron van het belangrijkste externe effect, dat is het risico op een zorginfarct.
Literatuur
Adda, J., 2016, ‘Economic activity and the spread of viral diseases: evidence from high frequency data’, Quarterly Journal of Economics 131 (2), pp. 891–941.
Bergeijk, P.A.G. van, 2021, De volgende pandemie: Een deltaplan voor overleving, Walburg Pers.
Boettke, P. en B. Powell, 2021, "The political economy of the COVID‐19 pandemic." Southern Economic Journal 87 (4) blz. 1090-1106.
Fieldlab Evenementen & dr. N. Kenters en prof. dr. A. Voss, 2020, Resultaten Bezoekersonderzoek Entertainment, 6 oktober.
Hale, T. e.a. (2021). “A global panel database of pandemic policies (Oxford COVID-19 Government Response Tracker).” Nature Human Behaviour.
‘Hoogleraar Ira Helsloot kraakt coronabeleid: Tbc kon ook iedereen krijgen. Toch ging de samenleving door’, interview in de Volkskrant 2 november 2020.
Inglesby, T. e.a., 2006, "Disease mitigation measures in the control of pandemic influenza." Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice, and Science 4, no. 4 (2006): 366-375.
Kolen, B, 2020, ‘Een eerste kwantitatieve analyse van de Nederlandse coronamaatregelen’, ESB, 12 november 2020, blz. 504-509.
van der Laan, L.N. e.a., 2021, Eindrapportage CoronaMelder Evaluatie Survey LISS panel – Wave 3, Tilburg.
Non-paper, 2021, ‘Achieving strategic autonomy while preserving an open economy’.
Pérez Velasco, R, e.a., 2012, ‘Systematic review of economic evaluations of preparedness strategies and interventions against influenza pandemics’, PloS one 7 (2), e30333.
Stoffer, F. en P.A.G. van Bergeijk, 2021, Krimp tijdens de COVID-19 pandemie lijkt mee te vallen, esb.nu.
Sathyamala, C., 2020, COVID-19: a biopolitical odyssey. ISS Working Paper No. 667
Turner, D., B. Égert, Y. Guillemette en J. Botev, 2021, The tortoise and the hare: The race between vaccine rollout and new COVID variants, CESifo working paper 9151, CESifo.