Een eenvoudiger belastingstelsel begint bij een definitie van het begrip complexiteit

Inleiding

Het Nederlandse stelsel van belastingen en inkomensondersteuning is complex. De werking ervan is voor burgers en andere betrokken partijen vaak ondoorgrondelijk. De overheid probeert het stelsel al jaren te veranderen, en wijzigt daarbij niets zonder de effecten op de koopkracht en de begroting in kaart te brengen. Deze begrippen zijn dan ook helder gedefinieerd.

Maar een heldere definitie voor de complexiteit van ons stelsel ontbreekt. Dit terwijl succesvolle vernieuwing van het belastingstelsel valt of staat bij een lage complexiteit. Het gebrek aan een definitie hindert deze vereenvoudiging en werkt in de hand dat niemand er echt verantwoordelijk voor is.

De definitie van complexiteit

Wij stellen voor om de complexiteit van ons stelsel voor belastingen en inkomensondersteuning te definiëren als: ‘’De moeite die het belastingbetalers, gegevensverzamelaars, uitvoerders en beslissers kost om het stelsel te begrijpen en ernaar te handelen.’’ Met deze definitie krijgt complexiteit, net als koopkracht en de begroting, gewicht in de besluitvorming en komt vereenvoudiging dichterbij. Tabel A laat zien hoe deze definitie voor de verschillende betrokkenen uitpakt.

Tabel A. Definitie van complexiteit voor de betrokkenen.   

Onze definitie gaat over ervaren complexiteit en is daarmee per definitie subjectief. Er is ook een objectieve wiskundige definitie van complexiteit, maar deze is lastig toepasbaar op de praktijk achter het belastingstelsel. Volgens onze definitie is het belastingstelsel an sich niet complex, maar volgt de complexiteit uit de interacties tussen betrokkenen. Dit is vergelijkbaar met hoe in wetenschappelijke literatuur administratieve lasten voor burgers worden gedefinieerd, namelijk als de lasten die individuen ervaren in hun interacties met de staat.

In de rest van dit artikel zullen wij i) ingaan op de noodzaak van een definitie, ii) uitwerken waarom onze definitie een goed beeld geeft van complexiteit en iii) laten zien hoe deze definitie helpt om complexiteit mee te wegen in beleid.

De noodzaak van een heldere definitie

Versimpeling van ons stelsel van belastingen en inkomensondersteuning is hard nodig.  Het stelsel is nu een complex web van toeslagen, uitkeringen, belastingen, heffingskortingen en aftrekposten. Een moeilijk te doorgronden geheel, niet alleen voor burgers, maar ook voor beleidsmakers, uitvoerders en politici.

Inmiddels liggen er veel voorstellen op tafel voor vereenvoudiging, maar in de praktijk blijken deze lastig door te voeren.[1] Een gemiste kans, want de maatschappelijke baten van vereenvoudiging zijn groot.

Maar een heldere definitie voor de complexiteit van ons stelsel ontbreekt. Dit terwijl succesvolle vernieuwing van het belastingstelsel valt of staat bij een lage complexiteit.

De onvolledige definities die al wel in omloop zijn, werken een waterbedeffect in de hand: complexiteit daalt dan voor de ene groep betrokkenen, maar stijgt ongemerkt voor een andere groep. Voor beslissers is het verleidelijk om de focus volledig op complexiteit voor belastingbetalers te leggen, omdat daar momenteel de grootste (politieke) opdracht ligt. Maar als een vereenvoudiging voor de belastingbetaler leidt tot onuitvoerbaarheid voor de uitvoerder, is de belastingbetaler hier niet mee geholpen. Met een complete definitie kan er een goede afweging gemaakt worden tussen de belangen van de verschillende betrokkenen en wordt het probleem niet slechts verschoven.

Omdat een volledige en algemeen geaccepteerde definitie van complexiteit ontbreekt, slaan de meeste (ambtelijke) stukken over het verminderen van complexiteit dit onderdeel nu over. Er is daarnaast geen algemeen geaccepteerde (wetenschappelijke) definitie van complexiteit waar de ambtenarij op kan bouwen. De pogingen die wel gedaan zijn, hebben niet tot een standaard geleid. Er is wel wetenschappelijke literatuur die zich bezighoudt met complexe systemen en die ook definieert, maar deze is vooral gericht op de interactie tussen verschillende componenten en daaruit voortvloeiende fenomenen. Dit is een meer technische benadering van complexiteit, terwijl het ons gaat om ervaren complexiteit.

Voor beslissers is het verleidelijk om de focus volledig op complexiteit voor belastingbetalers te leggen, omdat daar momenteel de grootste (politieke) opdracht ligt. Maar als een vereenvoudiging voor de belastingbetaler leidt tot onuitvoerbaarheid voor de uitvoerder, is de belastingbetaler hier niet mee geholpen.

Ook als het om specifieke aspecten van complexiteit gaat, ontbreekt vaak een heldere definitie. Een voorbeeld is de term ‘’doenvermogen’’. Dit begrip werd in 2017 door de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) geïntroduceerd als aanvulling op het denkvermogen. Waar denkvermogen de mate beschrijft waarin mensen informatie kunnen verzamelen en wegen, gaat doenvermogen over hun capaciteit om in actie komen, vol te houden en om te kunnen gaan met verleidingen en tegenslag. Deze term krijgt de afgelopen jaren veel aandacht in ambtelijke stukken, omdat een complex systeem een aanslag vormt op het doenvermogen van de burger. Maar de gebruikte definitie varieert. Zo wordt in onderzoek naar de aanpak van fiscale regelingen uitlegbaarheid als onderdeel van doenvermogen gezien, maar op andere plekken toegeschreven aan denkvermogen.

Een definitie die alle betrokkenen en aspecten omvat

Er zijn veel verschillende betrokkenen bij het stelsel van belastingen en inkomensondersteuning, waaronder burgers, bedrijven, fiscalisten, de Belastingdienst, gemeenten, politici en beleidsambtenaren. Sommige van deze betrokkenen hebben op meerdere manieren met ons stelsel te maken,  maar uiteindelijk zijn ze onder te verdelen in vier rollen: betalers/ontvangers, uitvoerders, gegevensverzamelaars en beslissers.

• Betalers/ontvangers: Dit zijn alle burgers en bedrijven die belasting betalen en de fiscalisten die hen vertegenwoordigen en alle burgers die toeslagen en/of een uitkering krijgen.
• Uitvoerders: Dit zijn de organisaties die de belastingen innen en de uitkeringen en toeslagen uitbetalen. Bijvoorbeeld de Belastingdienst, gemeenten, het UWV en de Sociale Verzekeringsbank.
• Gegevensverzamelaars: Dit zijn alle overige organisaties die informatie moeten geven aan de uitvoerders, zoals kinderopvangorganisaties, werkgevers, gemeenten, banken en verzekeraars.
• Beslissers: De politici en beleidsambtenaren die de wetten en regel maken die samen ons stelsel vormen of hierin adviseren.

Sommige factoren maken het moeilijker om het stelsel te begrijpen, andere maken het moeilijker om ernaar te handelen.[2] De uitgebreidheid van de regels maakt het stelsel bijvoorbeeld voor alle rollen moeilijker te begrijpen, en maakt het voor uitvoerders en beleidsbepalers moeilijker om ernaar te handelen. Omgekeerd hebben de factoren gekoppeld aan handelingen en de interacties met instanties geen effect op de begrijpelijkheid van het stelsel, maar maken ze voor één of meerdere rollen het wél moelijker om naar het stelsel te handelen.

Door complexiteit op deze manier expliciet te maken, wordt het eenvoudiger om het effect dat beleid erop heeft in te schatten. We zullen dit met een aantal praktijkvoorbeelden in dit hoofdstuk verder uitwerken. Daarnaast maakt deze uitsplitsing het mogelijk om het effect van een beleidsverandering op alle onderdelen van complexiteit in kaart te brengen en zo een waterbedeffect te voorkomen.

Op basis van gesprekken met experts hebben we een inventarisatie gemaakt van factoren die een stelsel van belastingen en inkomensondersteuning complex maken. Hier kwamen 16 voorbeelden van factoren uit voort (zie Tabel B), die te verdelen zijn in drie categorieën: het aantal en de uitgebreidheid van de regels, de veranderlijkheid en de onvoorspelbaarheid van de regels, en de handelingen en interacties met instanties die nodig zijn.

Tabel B. Voorbeelden van factoren die het stelsel voor verschillende rollen complex maken.

Voorbeelden

Voor betalers/ontvangers valt het onderscheid tussen begrijpen en handelen samen met het onderscheid tussen denk- en doenvermogen dat de WRR maakt. Het is voor betalers bijvoorbeeld moeilijk om te begrijpen wat de gevolgen zijn van onze heffingskortingen. Het zijn er veel, ze veranderen met het inkomen en zeker de doorwerking op vakantiegeld en bonussen blijft mensen verbazen. Dat deze regelingen moeilijk te begrijpen zijn, komt ook in een recente evaluatie van de heffingskortingen naar voren. Tegelijkertijd kost het de meeste mensen[3] bijzonder weinig moeite om hiernaar te handelen, zeker als ze in loondienst zijn. Je zet een kruisje wanneer je in dienst gaat en de rest wordt automatisch geregeld. Voor de btw-aangifte geldt het tegenovergestelde. Het is vrij goed uit te leggen dat een ondernemer btw moet heffen, en dat deze een soort doorgeefluik is voor de btw van anderen. Maar hiernaar handelen vergt de nodige administratieve vaardigheid.

Voor gegevensverzamelaars onderscheiden we hoe moeilijk het is om is om te begrijpen welke gegevens verzameld moeten worden en de moeite die het kost om deze gegevens te verzamelen. Denk aan een kleine kinderopvangorganisatie die moet doorgeven hoeveel uur ouders van de opvang gebruik maken. Dit is makkelijk uit te leggen, maar kan een fors karwei zijn om goed bij te houden. In dit voorbeeld komt ook de spanning tussen verschillende rollen en het bijbehorende risico op een waterbedeffect in beeld. Als de Belastingdienst aan iedere opvang zou vragen om via een vast systeem en format alle informatie door te geven, vergroot dit de administratieve last van – zeker kleine – kinderopvangorganisaties. Maar het maakt het werk voor de Belastingdienst juist makkelijker.

Het vervallen van de hypotheekrenteaftrek na 30 jaar, of de arbeidseis bij de kinderopvangtoeslag, zijn juist voorbeelden van regelingen waarvan de gevolgen duidelijk zijn, maar die zeer lastig te handhaven zijn.

Voor gegevensverzamelaars en uitvoerders maken we onderscheid tussen hoe moeilijk het is om de gevolgen te overzien van het handhaven van de regels voor de betrokkenen en de moeite[4] die het kost om de gegevens te verzamelen, controleren en gebruiken. Neem de Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) tijdens de coronacrisis. Vanwege de crisissituatie was de uitvoering hiervan eenvoudig ingericht. Maar het (achteraf) handhaven had voor sommige bedrijven grote gevolgen: zij moesten (een deel van) de NOW terugbetalen, wat niet altijd lukte. Dus hoewel relatief eenvoudig te handhaven, waren de gevolgen voor sommige bedrijven groot.

Het vervallen van de hypotheekrenteaftrek na 30 jaar, of de arbeidseis bij de kinderopvangtoeslag, zijn juist voorbeelden van regelingen waarvan de gevolgen duidelijk zijn (geen recht op hypotheekrenteaftrek, geen recht op kinderopvangtoeslag), maar die zeer lastig te handhaven zijn.

Voor beslissers zit de complexiteit qua begrijpen in de (on)overzichtelijkheid van de gevolgen van regelgeving. En gaat het handelen over de moeite die het aanpassen van wet- of regelgeving kost. De inkomensgrens van de hoogste schijf in de inkomstenbelasting is een voorbeeld van iets dat makkelijk aan te passen is – er hoeft slechts één parameter te worden veranderd – maar waarvan de gevolgen moeilijk te overzien zijn. Deze aanpassing heeft namelijk invloed op de uitkomst van veel verschillende regelingen, tot de hoogte van de bijstand aan toe.  Het is voor beleidsmakers moeilijk wanneer er voor een verandering verschillende wetten moeten worden aangepast of wanneer twee derde van de stemmen nodig is voor een wijziging, bijvoorbeeld omdat ze de Koning willen belasten, wat een grondwetswijziging vereist.

Complexiteit beter meewegen bij beleid

Met de voorgestelde definitie kan de overheid een dashboard maken dat inzicht geeft in de complexiteit van ons huidige beleid en de invloed hierop van mogelijke wijzigingen. Dit dashboard kan bestaan uit een combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve onderdelen. Bij de kwalitatieve onderdelen ligt de nadruk op de vraag voor welke delen de complexiteit groter en kleiner wordt, om zo uitruilen in kaart te brengen. Het doel van dit hoofdstuk is niet om met een pasklare oplossing te komen voor het meten van complexiteit, maar om denkrichtingen te delen.

Om de complexiteit te meten, kunnen we deels gebruikmaken van informatie die nu al wordt verzameld. Zo meet het Adviescollege Toetsing Regeldruk de regeldrukkosten van voorgenomen beleid.[5] Deze regeldrukkosten kunnen worden gebruikt om complexiteit te meten, vergelijkbaar met wat het ministerie van Financiën in 2023 heeft gedaan in een rapport over de aanpak van fiscale regelingen.

Ook de complexiteitsgevolgen die worden beschreven in de uitvoeringstoetsen van het Belastingplan zijn bruikbaar, net als de uitvoeringsaspecten die ambtenaren voor beleidsopties in interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) benoemen. Het zou helpen als al deze partijen dezelfde definitie van complexiteit hanteren. Daarnaast is het de moeite waard om te onderzoeken wat er op dit vlak al in het buitenland gebeurt. Ten slotte zal de Nederlandse overheid eigen indicatoren moeten ontwikkelen.

Tabel C laat een aantal ideeën van de door ons geraadpleegde experts zien. Hoewel complexiteit niet altijd in getallen te vangen is, geven deze indicatoren wel een idee van hoe complex het stelsel is.

Tabel C. Mogelijkheden om complexiteit te meten.

Uiteindelijk is de weging van de toe- of afname van de complexiteit voor verschillende betrokkenen een politieke afweging, waarbij vanzelfsprekend de effecten op de koopkracht en de Rijksbegroting ook van groot belang blijven. Maar met concrete informatie over complexiteit kan deze afweging beter worden gemaakt.

Voetnoten