Groei zonder economische ontwikkeling?

Africa Rising

Veel Afrikaanse ontwikkelingslanden waren in de afgelopen twintig jaar gekenmerkt door exponentiele groei in consumptie, investeringen en productie. The Economist benoemde Afrika daarom “a hopefull continent” en sprak van “Africa Rising”. Helaas gaven deze groei statistieken en benaming niet het volledige beeld. De diversificatie in productie en export sectoren bleef minimaal, groei in the industriele sector bleef grotendeels uit, en werknemers in de landbouw sector kwamen, in plaats van de productieve industriële sector, terecht in de minder-productieve dienstensector. Als een gevolg daarvan was er een minimale toename van effectieve werkgelegenheid (met rechtvaardige lonen) en een gelimiteerde daling in armoede.

Om deze structurele veranderingen alsnog te bewerkstelligen keerde veel Afrikaanse overheden, alswel internationale organisaties zoals de Verenigde Naties, tot “industriepolitiek”. Waar voorheen actieve overheidsinterventie in economische markten werd afgewezen met zicht op mogelijke corruptie en vriendjespolitiek (met als gevolg een daling in economische welvaart), zagen vele beleidsmedewerkers het als noodzakelijk en efficiënt om actief duurzame economische groei in Afrika te bewerkstelligen. Overheden gebruikten bijvoorbeeld directe subsidies en andere regelingen om specifieke sectoren te promoten. Ondanks deze verandering in beleid presenteer ik in een recent wetenschappelijk artikel nieuw bewijs dat deze “industriepolitiek” inefficient is en niet bijdraagt aan structurele transformatie van Afrikaanse economieën.  

Inzichten uit Ethiopië

Ethiopië behoord tot een van de snelst groeiende economieën in Afrika. Een belangrijke oorzaak van deze groei was de Growth and Transformation Plan (GTP), een nieuw beleid dat de overheid introduceerde in 2010 en vernieuwde in 2015. In tegenstelling tot het destijds bestaand beleid, dat zich toespitste op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling, richtte de GTP zich specifiek op economische groei en de structurele transformatie van de economie. Zodoende introduceerde de Ethiopische overheid zowel een breder macro-economisch framework om buitenlandse investeringen aan te trekken, alswel sector-specieke strategien voor “sleutelsectoren”, zoals de snijbloemen- en leerindustrie.

Ondanks de snelle groei die het bewerkstelligde – het bruto binnenlands product (BBP) bleef grotendeels boven de 10% in het afgelopen decennium – bleef de structurele transformatie van de economie grotendeels uit. Het aandeel van de industriële sector in BBP groeide van 10.3% naar 12.4% tussen 2010 en 2013, al nam het aandeel van de dienstensector ook toe (van 44.1% naar 45.2%) en bleef een groot deel van het BBP gedreven door de landbouw sector (42.9% in 2013). In de realiteit, een groot deel van de economische activiteiten blijf geconcentreerd in lage value-added productie, zoals de landbouw sector, die zich karakteriseert door lage lonen. Ook bleven de exportproducten van Ethiopië grotendeels gelijk in het laatste decennium en diversifieerde de buitenlandse investeringen zich maar minimaal naar hoge value-added sectoren.

Hier is een belangrijke mogelijkheid voor de Nederlandse overheid en haar ontwikkelingshulp om de Ethiopische overheid te ondersteunen.

In een recentelijk wetenschappelijk artikel beargumenteer ik een mogelijke oorzaak voor dit fenomeen: de Ethiopische overheid zet industriepolitiek in om output te verhogen, en weet daardoor tijdelijke groei te bewerkstelligen, maar benadrukt daarbij innovatie en technologieoverdracht onvoldoende, wat vervolgens leidt tot minimale “upgrading” van lage naar hoge value-added activiteiten.

Deels licht de oorzaak van de gelimiteerde transformatie van de economie samen met de inefficiënte implementatie van industriepolitiek. Het GTP beleid gaf bijvoorbeeld verschillende fiscale stimulansen aan binnen- en buitenlandse bedrijven – zoals het belastingvrij importeren van machines en onderdelen – maar implementeerde niet alle stimulansen volledig of gelijkmatig. De douane was onder andere niet volledig op de hoogte van het beleid inzake belastingvrije invoer van machines en reserveonderdelen, en alhoewel de overheid land, krediet, en elektriciteit binnen een industriële zone verzorgde, bleef andere infrastructuur grotendeels uit.

Deze kwesties verhoogde de transactiekosten voor zowel binnen- en buitenlandse bedrijven en reduceerde haar concurrentievermogen, maar dit waren niet de hoofdoorzaken voor de minimale “upgrading”. Belangrijker, het GTP beleid spitste zich nauwelijks toe op stimulansen die technologische innovatie in nationale bedrijven verhoogde. Bedrijven die deel uitmaakten van een wereldwijde dochteronderneming ontvingen kennis en vaardigheden van het internationale hoofdkantoor en waren daardoor minder geconfronteerd door de beperkte stimulansen voor onderzoek en ontwikkeling (R&D) van de Ethiopische overheid. Binnenlandse bedrijven hadden echter geen toegang tot dergelijke vaardigheden en kennis, en vertrouwden grotendeels op zelfvoorzienende inspanningen om vaardigheden en kennis te verwerven, o.a. door het bijwonen van nationale en internationale conferenties, door buitenlandse experts in te huren, en stukje bij beetje organisatorische innovatie in productieprocessen door te voeren.

Er is een grote rol weggelegd voor het Nederlandse bedrijfsleven.

In het tweede GTP beleid, dat in 2015 werd geïntroduceerd, gaf de overheid extra aandacht aan samenwerking tussen lokale en buitenlandse ondernemingen om kennis- en technologieoverdracht te vergemakkelijken en de duurzaamheid van groei te verzekeren. Echter, mijn bewijs laat zien dat dat overheidsinstellingen, en bureaucraten daarbinnen, moeite hebben om noties van technologie te conceptualiseren en te meten, laat staan om vervolgens mechanismen te implementeren die een dergelijke kennisoverdracht mogelijk maken. Hoewel de overheid overeenkomsten voor technologieoverdracht heeft gemaakt voor internationale investeerders, worden deze zelden gebruikt en daarnaast worden ondersteuningsprogramma's om buitenlandse experts in binnenlandse bedrijven te betrekken slechts sporadisch en willekeurig uitgevoerd.

Oplossingen

Er zijn drie oplossingen voor dit probleem. Ten eerst, de Ethiopische overheid kan door middel van minimale veranderingen de effectiviteit van haar beleid verbeteren. Op dit moment is industriebeleid in Ethiopië niet afgestemd op wat bedrijven nodig hebben, biedt de overheid ondersteuning aan die niet noodzakelijkerwijs nodig is (bv. het catalogisering van beschikbare machines), terwijl tegelijkertijd essentiële, kosteneffectieve en waardevollere ondersteuning wordt weggelaten (bv. regulering van technologieoverdracht, het systematiseren en financieren van buitenlandse expertise in binnenlandse bedrijven).

Ten tweede, en om deze beleidsverandering te bewerkstelligen, moeten beleidsmakers zelf capaciteiten opbouwen om beleid ter ondersteuning van innovatie en technologieoverdracht in de sleutelsectoren effectief uit te voeren. Hier is een belangrijke mogelijkheid voor de Nederlandse overheid en haar ontwikkelingshulp om de Ethiopische overheid te ondersteunen, o.a. door kennisoverdracht tussen beleidsmedewerkers in Ethiopië en andere opkomende economieën (bv. China en India), alswel beleidsmedewerkers uit Nederland, te stimuleren en financieren.

Ten derde, er is een grote rol weggelegd voor het Nederlandse bedrijfsleven. Mijn onderzoek en een grote wetenschappelijke literatuur (zoals een aanstaande publicatie in de Quarterly Journal of Economics) laat zien dat lokale bedrijven in innovatie en technologieoverdracht kunnen participeren, en daarbij werkgelegenheid en productiviteit verhogen, door intensief met internationale bedrijven samen te werken.