Wat maakt het zo complex?
De Dienst Toeslagen plaatst tegenwoordig radiospotjes waarin burgers worden opgeroepen om iedere wijziging in hun inkomen of situatie door te geven. “Iets meer gaan verdienen maar het zal het verschil niet maken denk je, pas het aan!” Het is te prijzen dat ze dit doen. Maar dat het nodig is geeft aan dat het kennelijk niet lukt om dit binnen het systeem op te lossen.
Definities van complexiteit verwijzen vaak naar de symptomen: de moeite die het burgers en ambtenaren kost om alle regels te doorgronden en ernaar te handelen (van Dijk e.a. 2025). Om er wat aan te kunnen doen, moeten we begrijpen wat het zo complex maakt. Wij noemen drie factoren: verkokering; stapeling; onderlinge afhankelijkheden.
Een illustratie aan de hand van het toeslagenstelsel:
- Verkokering: De verschillende toeslagen zijn losse beleidsinstrumenten van verschillende ministeries. Daarnaast zijn er nog het belastingstelsel en de gemeentelijke inkomensondersteuning. Door deze verkokering verschillen steeds de grondslagen, definities en benodigde gegevens. Zelfs de behandeling in de Tweede Kamer vindt plaats in commissies die aansluiten op de verkokerde departementale indeling.
- Stapeling van wijzigingen en uitzonderingen: We zien een eindeloze optocht van politieke wensen om regels te verfijnen om bijzondere situaties te ondervangen en specifieke groepen te bedienen. Voor uitvoerders worden de regels daardoor te complex en te veranderlijk.
- Onderlinge afhankelijkheden: De regelgeving wordt verkokerd gebouwd. Maar in het leven van de burger hangt alles samen. Regels uit het ene stelsel werken door in andere stelsels. Kamer, kabinet en ministeries overzien niet meer hoe draaien aan de ene knop om een bepaalde doelgroep te steunen per saldo averechts effect kan hebben.
Kader 1: Casus Complexiteit Toeslagen.
|
|
Een concreet veelvoorkomend knelpunt is het toeslagpartnerbegrip. Gehuwden en geregistreerd partners worden in de huidige wetgeving als toeslagpartner aangemerkt, ook wanneer zij feitelijk geen gezamenlijk huishouden voeren. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat mensen die in scheiding liggen als partners worden behandeld terwijl zij in werkelijkheid hun lasten en zorg voor kinderen alleen dragen.
Of je een partner hebt, is bij toeslagen anders gedefinieerd dan bij andere regelingen. Bij de AOW gaat het erom of mensen daadwerkelijk een gezamenlijk huishouden voeren. Bij de Belastingdienst gaat het om juridische criteria zoals huwelijk of gezamenlijk eigendom. Dit alles zorgt voor onduidelijkheid voor burgers, zeker omdat de regelingen ook nog op elkaar in kunnen werken. En het zadelt uitvoeringsorganisaties met de klus op om de leefsituatie van mensen vast te stellen, ook in het buitenland, en om aan burgers uit te leggen dat dit per regeling kan verschillen.
Een nog fundamenteler probleem is dat toeslagen vaak als voorschot worden toegekend op basis van geschatte gegevens, terwijl definitieve informatie over inkomen en huishoudsamenstelling pas later beschikbaar is. Veranderingen in de persoonlijke situatie of onvolledige gegevensuitwisseling met andere organisaties (Belastingdienst, IND of kinderopvangorganisaties) leiden daardoor tot aanpassingen achteraf. Wanneer achteraf wordt vastgesteld dat iemand volgens de regels juist wel een toeslagpartner had, kan dit leiden tot hoge terugvorderingen. De genoemde radiospotjes bestrijden dit symptoom, maar lossen de kwaal niet op. Zie ook hier. |
Van complex naar eenvoudig
Het kan wel. Hieronder schetsen we zes manieren om regelingen eenvoudiger te maken voor de uitvoerders en de burgers.
1. Geld rondpompen zonder samenhang
Veel mensen betalen grote bedragen aan overheidsinstanties, maar ontvangen weer geld van andere overheidsinstanties. Veel werk voor uitvoerders en voor burgers.
Alternatief: Saldeer uitgaven en ontvangsten en bundel instrumenten. Zo voorkom je dat burgers veel geld ontvangen en tegelijk moeten betalen aan diezelfde overheid. Het betekent wel dat departementen onderling bedragen tegen elkaar moeten wegstrepen.
De brutering van de volkshuisvesting in 1995 geldt als een voorbeeld van een daadkrachtige stelselwijziging, waarbij subsidies aan en vorderingen op woningcorporaties in één keer tegen elkaar zijn weggestreept. In de Inkomensvoorziening is een soortgelijke oplossing mogelijk. We hebben nu zoveel regelingen voor specifieke groepen, dat ze elkaar grotendeels ‘uitmiddelen’. Dat biedt de mogelijkheid om ze tegelijkertijd te laten vervallen.
2. Regels vanuit verschillende departementen werken op elkaar in
Iemand gaat vier uur meer werken. Dat kan invloed hebben op: de zorgtoeslag, de huurtoeslag, het kindgebonden budget, de heffingskorting en de gemeentelijke regelingen. Vaak blijft er netto niets van over, of gaat het gezin er zelfs op achteruit. Veranderingen in de ene regeling hebben effect op de andere. Voor de burger is dit onvoorspelbaar.
Er bestaan uiteenlopende definities van inkomen, vermogen, of je een partner hebt of wat je ‘dagloon’ is. Het partnerbegrip is berucht. Vroeger was men getrouwd of alleenstaand, maar we kennen nu 21 leefvormen.
Als een regeling een ‘drempelbedrag’ kent zijn de gevolgen nog groter: Wie bij CAK een ‘modulair pakket thuis’ heeft met minder dan 20 uur zorg, betaalt een vaste eigen bijdrage. Bij meer dan 20 uur wordt die bijdrage afhankelijk van inkomen en vermogen. Omdat het CAK pas later precies weet hoeveel zorguren iemand heeft ontvangen (zorgaanbieders hebben tot drie maanden de tijd om uren door te geven), past het CAK de eigen bijdrage achteraf aan en stuurt het een correctiefactuur, die veel hoger kan uitvallen.
Voor diverse regelingen geldt: zit je op de peildatum boven de vermogensgrens of is je partnerstatus veranderd halverwege het jaar, dan kan dat betekenen dat een volledige toeslag moet worden terugbetaald.
Alternatief: Zorg dat de verschillende stelsels of écht onafhankelijk zijn of juist geïntegreerd worden tot één overkoepelende regeling of stelsel, zoals een éénkindregeling. Wees voorzichtig met het introduceren van afhankelijkheden (van inkomen, of een drempelwaarde).
Kader 2: Complexiteit in het Zorgdomein.
|
|
De zorg is georganiseerd in verschillende wettelijke domeinen, zoals de Zorgverzekeringswet (Zvw), Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), Wet langdurige zorg (Wlz) en Jeugdwet. Elk met elk hun eigen doelen, definities, financiering en uitvoeringsorganisaties. Cliënten worden vaak onterecht verwezen van het ene naar het andere domein, met vertraging en frustratie tot gevolg, constateert het Centrum Indicatiestelling Zorg. Bijvoorbeeld van vanuit Wmo of Zvw naar Wlz. Zij roept op tot betere afstemming tussen wetten en beleidskaders.
Het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) beschrijft hoe burgers vastlopen doordat verschillende publieke stelsels (zorg, inkomen, wonen en schulden) op hen inwerken, zonder onderlinge afstemming. Een wijziging in het ene domein (bijvoorbeeld zorgindicatie, inkomen of woonsituatie) heeft directe gevolgen in andere domeinen. Belangrijk probleem is dat begrippen verschillend worden gedefinieerd tussen stelsels (zoals huishouden, draagkracht, zelfredzaamheid of gebruikelijke zorg).
Helaas beschikken uitvoerders slechts over een deel van de relevante gegevens en mogen deze vaak niet delen. Dat leidt tot herbeoordelingen.
|
3. Stapeling van wijzigingen en uitzonderingen
Ieder jaar wijzigt de politiek tarieven, kortingen, grenzen, uitzonderingen en normen. Problemen in het stelsel worden vaak met kleine aanpassingen opgelost. Dat leidt weer tot een uitzondering of tijdelijke regeling. Zo geeft de Dienst Toeslagen aan dat er tal van uitzonderingen zijn bijgekomen. Politici veroorzaken vaak extra complexiteit door snelle wijzigingen door te voeren, als reactie op signalen uit de maatschappij.
Zie de koopkrachtmaatregelen als reactie op inflatie en stijgende energieprijzen. Of de specifieke uitzondering op het ‘partnerbegrip’ voor mensen in een noodopvang. Beleidswijzigingen hebben ook grote invloed op de uitvoeringslast, onder meer via de IT en gegevens die daarvoor nodig zijn. Hoe sneller ze elkaar opvolgen, hoe erger het is. Iedere ‘verbetering’ gaat ten koste van de capaciteit voor maatwerk en zorgvuldigheid.
Alternatief: Stop met voortdurende kleine aanpassingen. Kijk naast de koopkrachtplaatjes ook naar uitvoeringslast. Uiteindelijk betalen we dat met zijn allen.
4. Uiteenlopende definities van grondslagen
Er bestaan uiteenlopende definities van inkomen, vermogen, of je een partner hebt of wat je ‘dagloon’ is. Het partnerbegrip is berucht. Vroeger was men getrouwd of alleenstaand, maar we kennen nu 21 leefvormen die van invloed zijn op iemands AOW of hoogte van toeslagen. Zo kan iemand als toeslagpartner worden gezien als twee mensen tijdelijk op hetzelfde adres staan ingeschreven. Verder zijn er talloze bepalingen voor partners in detentie of partners die pas later naar Nederland komen. Het ontbreekt aan uniforme basisdefinities. UWV meldde al in 2021 dat medewerkers de hoogte van uitkeringen niet meer kunnen uitleggen.
Alternatief: Uniformeer grondslagen, definities en peildata landelijk. Verfijn ze niet steeds verder, maar maak eenmaal landelijk een weloverwogen keuze en handhaaf die voortaan.
5. De overheidsdienst die het uitvoert beschikt zelf niet over de benodigde informatie
De regels zijn zodanig dat veel overheidsdiensten voor het leveren van hun dienst aan de burger informatie nodig hebben, die ze zelf niet hebben. Ze zijn afhankelijk van informatie:
- van een andere dienst;
- van de burger zelf;
- van informatie die pas gedurende het jaar of in de komende jaren bekend wordt;
- van informatie waarvoor ze huisbezoeken moet afleggen, vaak zelfs in het buitenland.
Soms is de regel niet complex, maar stelt deze hoge eisen aan wat je er als burger voor moet doen: uren bijhouden, facturen uploaden, je inkomen schatten, wijzigingen in je situatie doorgeven, controles afwachten, terugvorderingen verwerken.
Soms is de regel niet complex, maar stelt deze hoge eisen aan wat je er als burger voor moet doen.
Daarbij speelt dat de overheid een meer dan strikte interpretatie hanteert van de regels voor het uitwisselen van deze gegevens, de AVG. Alle overheidsdiensten hebben hiermee te maken, maar het meest dramatisch is het effect bij Toeslagen. Deze organisatie is afhankelijk van informatie van IND, SVB, de gemeente, de werkgever en de burger zelf.
Nog erger als het informatie is die pas over een jaar bekend is, zodat volstaan moet worden met schattingen. Komt via gezinshereniging een partner naar Nederland, dan vervalt met terugwerkende kracht het recht op extra toelagen (alleenstaande ouderkorting en het kindgebonden budget). Dit leidt tot nabetalingen en terugvorderingen.
Alternatief: Baseer regelingen op grondslagen waarvan de overheid de informatie al heeft. Keerzijde daarvan is dat je het verfijnde streven naar rechtvaardigheid achteraf iets inperkt.
6. Vele loketten van verschillende instanties
Een alleenstaande moeder heeft te maken met: de Belastingdienst, Dienst Toeslagen, UWV, SVB, de gemeenten, de werkgever, misschien nog DUO. Elke instantie stelt vragen, doet controles en heeft eigen regels. Als burger moet ze veel doen. Ze moet boekhouder èn jurist zijn.
Dit staat in contrast met de app van je bank die overzicht geeft van verschillende financiële diensten: je betaalrekening, eventueel gezamenlijke rekening, hypotheek, creditcard, leningen en verzekeringen. Het ontwikkelen van die app heeft samenwerking en uniformering afgedwongen tussen voorheen gescheiden onderdelen van de bank.
Het is typisch dat het burgerinitiatief ‘Mijn Financieel Paspoort’ in haar app al meer persoonlijke gegevens in samenhang weet te presenteren dan de overheid zelf: inkomen, uitkeringen, pensioen, bezittingen, schulden (hypotheek of bij DUO), burgerlijke staat, je partner, je kinderen inclusief leeftijd, je paspoort, je woongeschiedenis en de voorzieningen waar je recht op hebt of hulp van organisaties in jouw buurt.
Ook de toekomstimpressie ‘Eén mensgerichte en proactieve overheid’ laat één digitaal dienstverleningsportaal zien. In Nederland is nu, zoals Zuurmond (2025) terecht constateert, onvoldoende bevoegdheid om ervoor te zorgen dat een onderling samenhangende informatiehuishouding voor de gehele overheid tot stand kan komen. Er is een wet nodig die afdwingt dat de overheid informatie slechts één keer opvraagt, net als in Vlaanderen.
Alternatief: bied één digitaal dienstverleningsportaal aan burgers, waarmee zij gemakkelijk zaken kunnen regelen en hun persoonlijke gegevens kunnen vinden. Zorg voor alternatieven met persoonlijke contact voor wie dat nodig heeft.
Vereenvoudiging als complex proces
De departementaal verkokerde indeling maakt dat er niet vanuit het geheel wordt gekeken. Zo wordt de oplossing voor de Kinderopvangtoeslag, toch weer binnen de koker gezocht, met het wetsvoorstel voor gratis kinderopvang. Een voorstel met nogal wat nadelen, zo constateert het Adviescollege Regeldruk in december 2025.
Vereenvoudiging stokt wanneer ieder voor zijn eigen departementale koker opkomt. Wanneer de problemen erg groot worden, wordt een Interdepartementaal Beleidsonderzoek gestart. Dat duurt vaak jaren. Het leidt doorgaans niet tot een plan om het op te lossen, maar tot tientallen opties. Uit het verhoor door de parlementaire enquêtecommissie Toeslagen in 2023 blijkt dat elk departement daarbij vooral de problemen benadrukt. Onze hoop was gevestigd op het programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen. Maar daarover zegt ADR in haar evaluatie: geen enkel knelpunt werkelijk voor mensen opgelost.
Op procesniveau kan vereenvoudiging niet binnen de departementale silo’s worden gezocht, in een gesloten beleidsarena met beperkte interesse voor inzichten en signalen van buiten en met rituele evaluaties.
Dit oplossen vraagt om het krachtig doorbreken van de huidige vaste patronen, zoals beschreven in de Staat van de Uitvoering: op procesniveau kan vereenvoudiging niet binnen de departementale silo’s worden gezocht, in een gesloten beleidsarena met beperkte interesse voor inzichten en signalen van buiten en met rituele evaluaties. In politiek en media overheersen bovendien de koopkrachtplaatjes, niet de uitvoerbaarheid. Door de complexiteit van de regelingen en ontbrekende informatie over de leefsituatie van burgers is nog steeds veel handwerk nodig. Het resulteert in een grote stroom aan bezwaarschriften, frustratie en verlies van vertrouwen in de overheid.
Eenvoud voor de politiek of eenvoud voor de uitvoering?
Het is goed nieuws dat er in het nieuwe coalitieakkoord weer aandacht is voor “het vereenvoudigen en verminderen van regels”. Belangrijk is dat dit verder gaat dan het schrappen van het aantal regels. Werkelijke vereenvoudiging is het realiseren van dezelfde doelen op een beter uitvoerbare manier.
Vaak is complexiteit fundamenteel verbonden met de tegenstelling tussen beleid en uitvoering. Wat eenvoudig is in de uitvoering, is vaak complex in de politiek, en omgekeerd. Politiek gezien is uitvoerbaarheid van beleid niet de eerste prioriteit. Immers, beleid dat praktisch uitvoerbaar is, maar politiek onhaalbaar, komt niet tot stand. Vaak moet beleid handig worden geformuleerd zodat het wel door de politieke arena komt. Als dat veel uitzonderingsbepalingen vergt, of juist vaagheid in criteria, dan is dat een probleem voor later.
Vereenvoudigen is makkelijker gezegd dan gedaan. Het mantra van eenvoud klinkt al jaren, maar de complexiteit van regels neemt nog steeds toe. Net als het aantal ambtenaren om het uit te voeren, dat met 5% per jaar groeit.
Vereenvoudiging is niet neutraal. Het vraagt dat we meer prioriteit geven aan eenvoud, begrijpelijkheid en ruimte in de uitvoering. De balans zou verlegd moeten worden naar uitvoerbaarheid, niet precisie. We komen niet verder als we geen ruimte durven geven aan uitvoerders die verantwoorde afwegingen kunnen maken (de Baas, 2017).
Het mantra van eenvoud klinkt al jaren, maar de complexiteit van regels neemt nog steeds toe.
Precisering van regels dient meestal een gepassioneerde minderheid met een concreet belang, terwijl de schadelijke effecten niet worden opgemerkt in het grote geheel. Voor politici is zo’n ruil niet direct aantrekkelijk. Tot zij ‘eenvoud in de uitvoering’ belangrijker gaan vinden dan ‘gemak in de besluitvorming’.
Hoe verder?
Het kan anders. Door verkokering, stapeling en onderlinge afhankelijkheden af te bouwen. Er zijn hiervoor twee wegen. De eerste is het fundamenteel herontwerpen van regelstelsels als een samenhangend geheel.
Kader 3: Toeslagen afschaffen en vervangen door een Hoge Heffingskorting.
|
|
Onderzoek van Onderzoeksinstituut SEO laat zien dat het een stuk eenvoudiger kan: door alle toeslagen en losse heffingskortingen in het belastingstelsel te vervangen door één ‘Hoge Heffingskorting’; een kleine verhoging van het wettelijk minimumloon; en een flinke verhoging van de Kinderbijslag.
Huishoudens houden dan een duidelijk en voorspelbaar inkomen over, zonder aanvragen of terugvorderingen. In de berekening van SEO gaan de meeste mensen er zelfs iets op vooruit. Het inkomen is weer toereikend om huur, kinderopvang en zorgpremie zélf te betalen. En meer werken levert dan wél meer geld op! Een Hoge Heffingskorting maakt het ook mogelijk om tegelijk de hypotheekrenteaftrek af te schaffen. De inkomenseffecten heffen elkaar namelijk grotendeels op.
Zo kan een inkomenssysteem ontstaan dat begrijpelijk is voor iedereen. Met minder stress, meer vertrouwen en uitgevoerd door een kleinere overheid.
|
Het voordeel van zo’n integrale herschikking is dat inkomenseffecten uit verschillende regelingen elkaar kunnen compenseren. Ook de effecten voor de staatskas kunnen worden uitgemiddeld, zo laat SEO zien.
Het zou mooi zijn als het coalitieakkoord het momentum oplevert om zo’n grote herziening op te pakken. Een zegen in de uitvoering en een zegen voor verdwaalde burgers. Maar ook hier geldt misschien: eenvoudig in de uitvoering, complex in de politiek. Zeker nu met een minderheidskabinet.
Gelukkig is er ook een alternatief: het geleidelijk afbouwen van de complexiteit. Dat kan door de zes principes uit dit artikel toe te passen op alle toekomstige regelingen en wijzigingen in bestaande regelingen.
- Uitgaven en ontvangsten salderen en instrumenten bundelen;
- Verschillende stelsels integreren of anders écht onafhankelijk van elkaar maken (met criteria zonder verwijzingen);
- Definities van grondslagen (zoals partner, huishouden, inkomen, vermogen,…) uniformeren;
- Hanteer criteria/grondslagen waarvan de overheid de informatie al heeft;
- Maak één digitaal dienstverleningsportaal voor alle regelingen en verleen diensten proactief;
- Stop met voortdurende micro-aanpassingen.
In regelingen met deze zes principes hoeven burgers voorzieningen niet meer zelf aan te vragen. Toekenningen verlopen automatisch, op basis van criteria die niet achteraf kunnen veranderen. Geen onzekerheid en geen angst om aan te vragen. Ambtenaren hoeven niet meer te controleren of iemands inkomen gedurende het jaar misschien nog verandert; hoe iemands huishouden eruit ziet en of iemand formeel wel of geen partner heeft. Denken vanuit de burger; denken vanuit de uitvoering. Dat is vereenvoudiging.
Referenties
Auditdienst Rijk. (2025, 16 september). Evaluatie programma VIM: Vereenvoudiging inkomensondersteuning voor mensen. Ministerie van Financiën.
Centrum Indicatiestelling Zorg. (2025, juni). Stand van de uitvoering CIZ.
De Baas, J. H. (2017). Voorbij de eeuw van bureaucratie: Van regelorganisatie naar casusorganisatie. Den Haag.
Dienst Toeslagen. (2023). Stand van de uitvoering Dienst Toeslagen 2023.
Dienst Toeslagen. (2025). Stand van de uitvoering Dienst Toeslagen 2025.
Huijben, M. (2025, 15 februari). We praten al meer dan 15 jaar over het versimpelen van belastingen en toeslagen. Waarom lukt het niet? Me Judice.
Instituut voor Publieke Waarden. (2024). Verkenning interferentieproblematiek.
SEO Economisch Onderzoek. (2025). De complexiteit van vereenvoudiging: Een reflectie op fiscale vereenvoudiging in de uitvoeringspraktijk. SEO Economisch Onderzoek.
Staat van de Uitvoering. (2024). Staat van de Uitvoering 2024 – Doorbreek de status quo.
Staat van de Uitvoering. (2025). Staat van de Uitvoering, Inspiratie uit de toekomst, special 2025.
Van Berkel, K., Knol, J., & Van Vuuren, D. (2025). Alternatief voor toeslagen: Een hoge heffingskorting verder uitgewerkt (met medewerking van M. Gielen).
Van Dijk, J. J., Haverkate, J., & Van Rijn, J. (2025, 6 juni). Een eenvoudiger belastingstelsel begint bij een definitie van het begrip complexiteit. Me Judice.
Ziptone. (2025, 27 november). Complexiteit in wet- en regelgeving raakt de frontoffice van publieke dienstverleners.
Zuurmond, A. (2025). Dwars door de orde: Een onorthodoxe route naar een responsieve overheid. Public Innovation.