Inleiding
Sociaal beleid is een thema dat vaak onderwerp van discussie is, in de samenleving en in de politiek, en dat de warme aandacht heeft van de wetenschap. Momenteel consenteren de onderzoeken zich rondom de thema’s bestaanszekerheid, kansen(on)gelijkheid en gezondheidsverschillen. Een jaar of acht geleden stonden de nieuw in te voeren Participatiewet en de wenselijkheid van een basisinkomen in de belangstelling. Uit die discussies, en de experimenteerruimte die de Participatiewet bood, ontstonden in zes[1] gemeenten experimenten met de Participatiewet, gehouden met toestemming van het Ministerie van SZW. De Participatiewet werd daarin vergeleken met meer onvoorwaardelijke aanpakken, meer gebaseerd op vertrouwen voor de bijstandsgerechtigden.
Het bijzondere aan deze experimenten was de focus. Bij experimenten met deze doelgroep ligt deze meestal vooral, of alleen maar, op uitstroom naar werk en beëindiging van de uitkering. Bij de zes experimenten was de focus echter breder, in eerste instantie als uitdrukkelijke wens van de betrokken gemeenten. Deze brede interesse heeft zich gelukkig inmiddels verspreid naar het Rijk, blijkens het laatste onderzoek van het CPB naar deze experimenten waarin gekeken wordt naar ‘brede baten’, en de voorgenomen wijzigingen van de Participatiewet door minister Schouten (Verlaat & Zulkarnain, 2022; Schouten, 2022). Ook in Nijmegen, de gemeente die ik onderzocht, lag tijdens het experiment de nadruk op het gebied van brede baten, en niet alleen op uitstroom naar werk. Dit was op verzoek van de gemeenteraad die de opdracht gaf voor het experiment (Westerveld, 2015).
De insteek van vertrouwen en onvoorwaardelijkheid in de zes experimenten was bijzonder. De afgelopen decennia is in Nederland, maar ook in andere westerse landen, de nadruk in het sociale beleid juist steeds meer komen te liggen op verplichtingen en voorwaardelijkheid. De experimenten gaan, gegrond in een maatschappelijk onbehagen over de toegenomen strengheid én op een stevig fundament van wetenschappelijke literatuur uit (vooral) de gedragswetenschappen, juist uit van het tegengestelde.
Concreet kreeg dit in Nijmegen vorm in een sociaal experiment (randomized controlled trial), waarbij het reguliere Participatiewet-regime werd vergeleken met twee alternatieve vormen van beleid. In beide alternatieven mochten deelnemers meer geld overhouden van eventuele additionele inkomsten uit werk naast de uitkering. In aanvulling daarop kreeg één groep een ontheffing van alle re-integratieverplichtingen, en de daarmee samenhangende boetes en maatregelen, en de andere groep intensieve coaching richting een zelfgekozen doel. Deze groepen noemen we hierna respectievelijk ontheffingsgroep en gecoachte groep.
De eerste uitkomsten van deze experimenten, op het gebied van zowel werk als brede baten, verschenen in het voorjaar van 2020. Deze zijn beschreven in een aantal gemeentelijke rapportages, en daarnaast door het CPB (De Boer et al., 2020) en in enkele artikelen, waaronder hier op Me Judice (Sanders et al., 2020; Edzes et al., 2021). De algemene bevinding was, in de woorden van de onderzoekers, dat de resultaten “bescheiden” zijn, en “… vooral te vinden in wat ze niet laten zien.” - er lijkt over het algemeen geen significante verschillen te zijn tussen “ruimte en hulp” en “dwang en verplichtingen” (Sanders et al., 2020). Dit was een interessant resultaat, omdat ook het standaard regime het niet beter deed dan de alternatieven, en er op basis van het criterium ‘effectiviteit’ dus weinig aanleiding was om de Participatiewet intact te laten.
De Participatiewet wordt vanaf het begin al vaak gezien en ervaren als een harde en strenge wet. Die hardheid is niet te rechtvaardigen op basis van ‘effectiviteit’: niet als het gaat om uitstroom naar werk, maar dus niet als het gaat om gezondheid en andere ‘brede baten'.
Het promotieonderzoek dat voortvloeide uit het Nijmeegse experiment gaf de gelegenheid om een substantiële verdiepingsslag te maken op deze resultaten, en zo op meerdere manieren bij te dragen aan de reeds beschikbare kennis en literatuur. Ten eerste door dieper in te gaan op uitkomstmaten die niet ‘werk’ en ‘uitstroom uit de bijstand’ omvatten: deze krijgen immers al meer dan genoeg aandacht. De uitkomstmaten die in dit artikel worden behandeld zijn gezondheid en participatie. En ten tweede is, indachtig ‘kijk niet alleen of het werkt maar ook voor wie’ een antwoord gezocht op de vraag: zijn er verschillen in effectiviteit voor verschillende subgroepen, en zijn het dan juist meer of minder kwetsbare groepen die profijt hebben?[2]
Uitkomsten voor gezondheid en participatie
Zoals hierboven aangegeven is gekeken naar twee uitkomstmaten: gezondheid en vormen van participatie (anders dan ‘werk’). Gezondheid is onderscheiden in drie dimensies: zelfgerapporteerde gezondheid, welbevinden en mentale gezondheid. Participatie is een combinatie van vier activiteiten: vrijwilligerswerk, mantelzorg, scholing & training, en het opzetten van een eigen bedrijf (dus: voorafgaand aan het werken als zelfstandige). Het blijkt dat, op het niveau van de alternatieve regimes, geen statistisch bewijs is dat de experimentele beleidsvormen gezondheid en participatie van bijstandsgerechtigden beïnvloeden, afgezet tegen het reguliere systeem van de Participatiewet (de controlegroep).
Daar is één uitzondering op: tegen de verwachtingen in blijkt er een tijdelijk negatief effect op welbevinden te zijn voor de ontheffingsgroep. De kwalitatieve data suggereren dat de verklaring hiervoor ligt in het te plots loslaten van deze groep: mensen gingen meteen van een directieve situatie waar ze vaak al jarenlang in zaten, met veel verplichtingen en potentieel[3] verplichte contactmomenten, naar een grote mate van vrijheid. Na een jaar was het negatieve effect op welbevinden volledig verdwenen, wat suggereert dat deelnemers veerkrachtig genoeg zijn om te wennen aan de nieuwe situatie.
Daarnaast is vermeldenswaardig dat bij verschillende uitkomsten het effect de verwachte richting op gaat. Het gaat dan met name over mentale gezondheid en participatie (voor beide: voor de gecoachte groep, na 2 jaar). Omdat deze relaties niet statistisch significant zijn, is er geen bewijs dat de alternatieve vormen van bijstand mentale gezondheid en participatie bevorderen. Gezien het relatief lage aantal deelnemers, is het wel iets om in toekomstig, groter opgezet, onderzoek nog eens naar te kijken. Des te meer als we meenemen dat deze onderzoeken ook een relatief korte duur hadden en de experimentele behandelingen niet al te veel afweken van het reguliere beleid.
Een interessante en (ten opzichte van eerder gepubliceerde resultaten) volledig nieuwe bevinding is dat er een aantal subgroepen zijn die, op de onderzochte uitkomstmaten, significant meer baat hebben bij de alternatieve bijstandsvormen. De statistische kracht van zo’n subgroep is natuurlijk (nog) lager, het gaat dus om substantiële en consistente effecten. Voor de uitkomstmaten op het onderwerp ‘gezondheid’ zijn subgroepen geselecteerd waarvan op basis van de beschikbare literatuur[4] verwacht mag worden dat er grotere effecten zijn. Voor de uitkomstmaat ‘participatie’ zijn de groepen geselecteerd op basis van de hypothesen die zijn opgesteld naar aanleiding van een kwalitatief onderzoek onder de doelgroep. Bij gezondheid hebben we gekeken naar Zelfvertrouwen, Sociale contacten, Samenwonen, Opleidingsniveau en Parttime werk.[5] Bij participatie is gekeken naar Opleidingsniveau, Migratieachtergrond, Leeftijd, Zelfgerapporteerde gezondheid, Mentale gezondheid, en het hebben van Kinderen. In regressieanalyses zijn deze kenmerken geïnteracteerd met de experimentele groepen, en zo is het statistisch effect gemeten.
Hieronder zijn de resultaten samengevat te zien, in Tabel 1. De gebruikte grenswaarden voor significantie is p < 0.10. Om te helpen een mogelijk patroon zichtbaar te maken zijn de cellen waar een significant resultaat is gekleurd. Als het gaat om een meer kwetsbare groep die meer profijt heeft, zijn de cellen blauw gekleurd, bij een minder kwetsbare groep oranje. Wanneer een bepaalde interactie niet is getoetst voor een uitkomstmaat zijn de cellen leeg en donkergrijs.
Tabel 1. Resultaten alternatieve vormen van bijstandsbeleid voor gezondheid en participatie, per subgroep.
+ positief significant resultaat, - negatief significant resultaat, ns = niet significant. Zelf. = zelfgerapporteerde gezondheid; Welb. = welbevinden; Ment. = mentale gezondheid
Op het gebied van gezondheid zijn er met name resultaten als het gaat om zelfgerapporteerde gezondheid. Na één jaar is er een significant effect voor mensen met weinig zelfvertrouwen (in beide experimentele groepen), voor mensen die deel zijn van een koppel (in de ontheffingsgroep) en voor mensen met een migratieachtergrond (in de ontheffingsgroep). Na twee jaar zijn de resultaten nog steeds significant voor mensen met een migratieachtergrond in de ontheffingsgroep. Voor de andere subgroepen verdwijnt de statistische significantie, maar opgemerkt moet worden dat dit in een aantal gevallen mede kan komen door uitval en (daarmee samenhangend) afnemende statistische power – effecten blijven dezelfde kant op gaan, al worden ze iets kleiner. Verder is er één effect voor welbevinden: mensen met een hogere opleiding hebben minder baat van het beleid in de ontheffingsgroep (en mensen met een relatief lager opleidingsniveau dus meer).
Op het gebied van participatie zijn er twee groepen die, significant, meer dan gemiddeld baat hebben bij de experimentele bijstandsvorm. Na twee jaar zijn dat mensen met een migratieachtergrond (in beide experimentele groepen), en mensen met een relatief slechte mentale gezondheid (in de ontheffingsgroep). Dit betekent tevens dat vooral voor mensen met een migratieachtergrond de resultaten eenduidig zijn, want op beide onderwerpen die getoetst zijn (gezondheid en participatie) doen zij het beter in de alternatieve bijstandsvormen dan in het reguliere systeem van de Participatiewet.
Conclusies en reflectie
Uit het onderzoek blijkt dat er voor deze uitkomsten geen (blijvende)[6] negatieve resultaten zijn van het vervangen van het Participatiewetregime door een meer onvoorwaardelijke en op vertrouwen gebaseerde bijstand. De resultaten laten daarnaast een patroon zien, waarbij vormen van bijstand gebaseerd op vertrouwen en onvoorwaardelijkheid voor bijstandsgerechtigden vooral positieve effecten hebben voor de relatief kwetsbare groepen. Het gaat om mensen met een migratieachtergrond, relatief lagere opleiding, minder mentale gezondheid, en weinig zelfvertrouwen. Er is één groep die is ingeschat als minder kwetsbaar die beter presteert in de ontheffingsgroep: mensen die deel uitmaken van een koppel.[7]
Het bestaan van dit patroon is des te belangrijker, omdat we weten uit eerder onderzoek (beschreven in hoofdstuk 2 van het proefschrift) dat het juist de kwetsbare groepen zijn die ondervertegenwoordigd zijn in het experiment. Het experiment was op basis van vrijwillige deelname, en daarmee werd (onder andere) een relatief hoogopgeleide en autochtone groep aangetrokken. Als we de effecten van het experiment proberen te generaliseren naar de totale bijstandspopulatie, is aannemelijk dat de gevonden effecten een onderschatting zijn van wat we zouden vinden indien we de experimentele bijstandsregimes hadden kunnen testen in de volledige populatie.
Zoals bij ieder onderzoek zijn er kanttekeningen te maken. De power was relatief laag, en dat is des te meer een issue als je gaat kijken naar subgroepen binnen de experimentele groepen. De kans op false negatives wordt daarmee aanzienlijk. Aan de andere kant, wanneer ik had gekozen om te corrigeren voor het toetsen van meerdere hypothesen (door middel van een test als Bonferroni-toets) dan verliezen de gevonden resultaten hun significantie. Dit is een bekend probleem voor experimenten met een relatief lage power - dit onderzoek gebruikt alternatieven tegen het vinden van false positives. Ten eerste door vooraf alleen hypothesen te testen die zijn afgeleid van robuuste theorie, of van kwalitatieve data, en ten tweede door waar mogelijk gebruik te maken van schalen in plaats van losse items, waardoor een aantal outliers op één bepaald item niet gelijk bepalend zijn. Ten slotte vinden we achteraf een patroon, wat een extra aanwijzing is dat er geen sprake is van statistische ruis maar een werkelijk effect.
De resultaten op het gebied van participatie kunnen de indruk wekken dat dit komt doordat mensen geen sollicitatieplicht meer hebben, en dus minder hoeven solliciteren en minder werken. Dat zou een verklaring kunnen zijn voor de toegenomen participatie. Echter: het rapport voor de gemeenten liet juist zien dat mensen in de experimentele groepen méér tijd staken in het zoeken van werk in plaats van minder (Betkó et al., 2020). En voor het hebben van ‘werk’ is gecontroleerd in een robuustheidsanalyse, waarna de resultaten niet substantieel veranderden. Het lijkt dus echt zo te zijn dat het de extra keuzevrijheid en autonomie is waardoor mensen geactiveerd werden, en niet het plots hebben van meer tijd.
Hoe nu verder? De uitkomsten nopen tot meer onderzoek. Sowieso, omdat sommige uitkomsten veelbelovende effecten laten zien, die echter (net) niet statistisch significant zijn – verder onderzoek kan uitwijzen of er sprake is van een underpowered experiment, of dat er echt geen effecten zijn. Maar ook omdat dit onderzoek aantoont dat de resultaten van de experimenten wel eens onderschat zou kunnen zijn, omdat juist de groepen die baat hebben van het alternatieve beleid relatief minder deel hebben genomen.
Het lijkt dus echt zo te zijn dat het de extra keuzevrijheid en autonomie is waardoor mensen geactiveerd werden, en niet het plots hebben van meer tijd.
Dat onderzoek zou de vorm kunnen hebben van soortgelijke pilots en experimenten. Alleen dan groter, langer en meer afwijkend van het reguliere beleid, en met één soort experiment in meerdere gemeenten. De wijzigingen van het experimenteerartikel in de Participatiewet, die minister Schouten in voorbereiding heeft, bieden daarvoor goede handvatten (Schouten, 2022). De vraag is welke gemeenten de handschoen op willen pakken. Belangrijk is dat, indien er een nieuw experiment komt, en er weer geëxperimenteerd wordt met een beleid waarbij bijstandsgerechtigden een ontheffing krijgen, ze niet plotsklaps worden losgelaten - maar een warme overdracht volgt naar het nieuwe beleid. Een tijdelijke dip in welbevinden, zoals we zagen in de ontheffingsgroep in Nijmegen, kan zo hopelijk voorkomen worden.
Los van nieuwe experimenten, nopen deze resultaten tot onderzoek naar hoe kwetsbare groepen bediend worden in ons sociale stelsel. Is het in meer gevallen zo, ook buiten Nijmegen, en misschien zelfs buiten de bijstand, dat de meest kwetsbare groepen het minst geholpen worden door ons sociale beleid? En als dat het geval zou zijn: wat zijn daar de oorzaken van? Die vragen zouden zowel beleidsmakers als onderzoekers moeten bezighouden. Er zijn verschillende manieren denkbaar om hier dieper in te duiken. Er zou bijvoorbeeld gekeken kunnen worden of in de andere experimenteergemeenten een soortgelijk patroon te zien is. Een andere mogelijkheid is in een gemeente kwalitatief onderzoek doen, onder bijvoorbeeld de uitvoering en de doelgroep, om op te halen of het patroon herkenbaar is en welke oorzaken daaraan ten grondslag zouden kunnen liggen.
Ten slotte zouden beleidsmakers (en dan vooral op het nationale niveau) zich überhaupt mogen bezinnen op de Participatiewet. In de hier op Me Judice gepubliceerde analyse van de resultaten van de experimenten voor werk werd geschreven: ‘Wij vinden vervolgens geen bewijs dat het in stand laten van dwang en verplichtingen in de vergelijkingsgroepen leidt tot een hogere uitstroom naar werk.’ (Sanders et al., 2020). En dat, blijkt uit dit onderzoek, geldt dus ook voor gezondheid en participatie. Als de resultaten ergens op wijzen, is het dat de alternatieve beleid het beter lijkt te doen. De Participatiewet wordt vanaf het begin al vaak gezien en ervaren als een harde en strenge wet. Die hardheid is niet te rechtvaardigen op basis van ‘effectiviteit’: niet als het gaat om uitstroom naar werk, maar dus ook niet als het gaat om gezondheid en andere ‘brede baten’ zoals dit onderzoek laat zien. Dat maakt het des te interessanter wat minister Schouten gaat doen in de ‘spoor 2’ van de herziening Participatiewet (Schouten, 2022).
Dit artikel is een overzicht van enkele van de belangrijkste conclusies uit het proefschrift Effects of welfare policies based on autonomy and unconditionality - A social experiment with social assistance recipients (Betkó, 2023).
Voetnoten
[1] Dat waren naast Nijmegen Deventer, Groningen, Tilburg, Utrecht en Wageningen. Daarnaast waren er nog enkele soortgelijke experimenten waarbij niet werd afgeweken van de wet, zoals in onder andere Amsterdam en Apeldoorn.
[2] De focus ligt in dit artikel dan ook op de twee hoofdstukken van het proefschrift waarin analyses zijn gemaakt voor effecten op subgroepen. Daarnaast is er nog een hoofdstuk dat kijkt naar een andere uitkomst, te weten (sociaal en politiek) vertrouwen, en via welke (indirecte) effecten een mogelijke verandering in vertrouwen te verklaren is. Deze laat ik hier verder buiten beschouwing, voor de gepubliceerde versie van dat hoofdstuk zie Betkó et al., 2022.
[3] Afhankelijk van hun persoonlijke situatie – er is op dit punt veel variatie in de Participatiewet.
[4] Het gaat om literatuur op het gebied van stress, coping en resources (beschikbare hulpbronnen).
[5] In het proefschrift heb ik ook gekeken naar schulden, daarover rapporteer ik in dit stuk niet, omdat mensen met schulden niet volledig gebruik kunnen maken van de experimentele behandelingen, specifiek voor het bijverdiengedeelte. Mensen die in Nederland in een schuldregeling zitten, moeten vaak alle inkomen tot een bepaald niveau afstaan aan hun schuldeisers. Voor meer informatie zie het proefschrift.
[6] Er is alleen een tijdelijke dip bij één groep op het gebied van welbevinden.
[7] Voor de koppels is overigens het de vraag of ze een minder kwetsbare of een meer kwetsbare groep zijn. De bijstand kent een lagere norm voor koppels (de uitkering van een alleenstaande bedraagt 70% van het minimumloon, terwijl een koppel samen 100% krijgt). Er zou ook gesteld kunnen worden dat koppels sociaal gezien gemiddeld genomen minder kwetsbaar zijn, maar economisch gezien wellicht juist kwetsbaarder. En zeker wanneer we ze vergelijken met stellen in de bijstand die er voor kiezen om niet te gaan samenwonen: deze hebben wel de sociale baten, maar niet de economische lasten. Dit is echter een reflectie achteraf, in bovenstaande analyse zijn ze geteld als ‘minder kwetsbaar’.
Referenties
Betkó, J. (2023). Effects of welfare policies based on autonomy and unconditionality: A social experiment with social assistance recipients (Doctoral dissertation, Radboud University).
Betkó, J., Spierings, N., Gesthuizen, M., & Scheepers, P. (2022). How Welfare Policies Can Change Trust–A Social Experiment Assessing the Impact of Social Assistance Policy on Political and Social Trust. Basic Income Studies, 17(2), 155-187.
Betkó, J., Spierings, N., Gesthuizen, M., & Scheepers, P. (2020). Rapportage experiment Participatiewet gemeente Nijmegen. Nijmegen: Radboud Universiteit.
De Boer, H.-W., Bolhaar, J., Jongen, E., & Zulkarnain, A. (2020). Evaluatie experimenten Participatiewet: Effecten op de uitstroom naar werk. Den Haag: CPB.
Edzes, A., Muffels, R., Zulkarnain, A., Jongen, E., Sanders, M., Verlaat, T., ... & Venhorst, V. (2021). Perspectieven voor interventies in de bijstand: Experimenten Participatiewet. Tijdschrift voor arbeidsvraagstukken, 37(3): 327–356.
Sanders, M., Betkó, J., Edzes, A., Gramberg, P., Groot, L., Muffels, R., ... & Verlaat, T. (2020). De bijstand kan beter. Me Judice, 2020 (28 mei 2020).
Schouten, C.J. (2022, 28 november). Stand van zaken Participatiewet in balans (Kamerbrief).
Verlaat, T, Zulkarnain, A. (2022). Evaluatie experimenten Participatiewet: effecten op brede baten. Den Haag: CPB.
Westerveld, E. (2015). Experimenteer met vertrouwen (motie).