Laat Miljoennota aansluiten bij vernieuwd stabiliteits- en groeipact

Aanleiding voor de vernieuwingen van het stabiliteits- en groeipact

Na de Eurocrisis is het stabiliteits- en groeipact (SGP) in 2012 aangescherpt. Al snel daarna ontstond opnieuw behoefte aan aanpassing(en). Een belangrijke reden hiervoor was dat de aangescherpte regels procyclisch uitwerkten. Overheden moesten namelijk ook in een teruglopende economie bezuinigen, waardoor de economie verder in de min werd gedrukt. Feitelijk laat deze SGP-regel zien dat de 'eigenaren' van het SGP - de gezamenlijke Ministers van Financiën van de lidstaten - niet veel aandacht hadden voor de economische gevolgen van hun beleid. Het kan dan ook geen toeval zijn dat in 2016 de Europese Commissie (EC) de European Fiscal Board instelde om in het SGP de economische invalshoek uit de verf te laten komen. Dat was destijds bijna twintig jaar na de start van het SGP niets te vroeg. Vervolgens werden aanpassingen van het SGP voorbereid die zijn uitgemond in het voorstel van de EC 'New economic governance rules fit for the future' van april 2023.

De vernieuwingen van het SGP

De belangrijkste door de lidstaten vorige maand geaccordeerde aanpassing is dat de EC meer economisch gaat 'meedenken' met de lidstaten bij het opstellen van hun meerjarenbegrotingen. Dit heeft twee kanten: de EC gaat enerzijds 'meedenken' vanuit de Europese doelen en houdt anderzijds rekening met de landspecifieke situatie. Dat wil zeggen dat er niet langer sprake is van een 'one size fits all' aanpak, want die kan zoals beschreven contraproductief uitwerken.

De vernieuwing van het SGP komt neer op het aanhalen van de teugels door 'Brussel' [...] Deze stap ligt voor de hand gezien de vorming van een aantal mondiale machtsblokken.

Bedoelde Europese doelen zijn naast de ongewijzigde doelen voor tekort en schuld - dus lager dan 3 procent, respectievelijk 60 procent van het bbp - met name het waarborgen van de voorzienings­zekerheid en het versterken van de sociale en economische veerkracht, waaronder realiseren van een digitale en groene transitie. Hernieuwde aandacht krijgt het nastreven van convergentie tussen de lidstaten, dus naar elkaar toegroeien, ofwel meer op elkaar gaan lijken.

Het rekening houden met landspecifieke omstandigheden komt tot uitdrukking in het gegeven dat het terugdringen van de schulden en tekorten gaat plaatsvinden op een meer realistische manier. Zo wordt onder meer ruimte geboden voor anticyclisch beleid.

Beoordeling van de vernieuwingen van het SGP

De vernieuwing van het SGP komt neer op het aanhalen van de teugels door 'Brussel', waarbij de lidstaten meer uitvoeringsverantwoordelijkheden krijgen. Deze stap ligt voor de hand gezien de vorming van een aantal mondiale machtsblokken. Het gegeven dat de EC ook gaat 'meedenken' met de lidstaten die reeds voldoen aan de SGP-criteria voor tekort en schuld kunnen deze lidstaten gevoeglijk opvatten als een gele kaart. Juist zij hadden immers geen oog voor de nadelige economische gevolgen van het SGP, dus voor de eenheid van de EU.

De uitwerking van de regels zal de reikwijdte daarvan bepalen. Zo kan de SGP-regel voor anticyclisch begrotingsbeleid een haakje worden voor de EC om te voorkomen dat lidstaten tijdens hoogconjunctuur de inflatie gaan aanwakkeren door hun uitgaven te verhogen en zo het monetaire beleid van de Europese Contrale Bank in de wielen rijden, wat de laatste jaren is gebeurd.

Met convergentie verminderen onevenwichtigheden ook wel, maar het is een proces van lange adem en vrijwillige convergentie gaat waarschijnlijk minder ver [...] Convergentie alleen is niet geschikt als antwoord op de vorming van mondiale machtsblokken.

Ten slotte lijkt met de nieuwe aandacht voor convergentie tussen de lidstaten de vorming van een begrotingsunie op de lange baan te zijn geschoven. Een begrotingsunie is een systeem waarmee de EU onevenwichtigheden tussen de lidstaten direct kan aanpakken door belastingmiddelen te verschuiven tussen de lidstaten. Met convergentie verminderen onevenwichtigheden ook wel, maar het is een proces van lange adem en vrijwillige convergentie gaat waarschijnlijk minder ver dan coördinatie via een begrotingsunie. Convergentie alleen is niet geschikt als antwoord op de vorming van mondiale machtsblokken.

Twee plausibele gevolgen voor de lidstaten

Het vernieuwde SGP geeft ten eerste aanleiding de spelregels voor het opstellen en uitvoeren van de Miljoenennota te toetsen op consistentie met het SGP. Ten tweede ligt voor de hand dat de lidstaten hun begroting op een economische leest gaan schoeien. Dan namelijk gaan ze een-op-een sporen met de economische invalshoek van de EC.

a. Aanpassing van de begrotingsregels

Het vernieuwde SGP geeft aanleiding met name drie spelregels voor het opstellen en uitvoeren van de Miljoenennota te toetsen op consistentie met het SGP. De eerste spelregel in geding is die met betrekking tot het opstellen van eigen toetsingskaders voor de uitgaven en ontvangsten. Althans, omdat het SGP een meerjarig budgettair tijdspad vastlegt, ligt voor de hand dat de uitgaven en inkomsten daaraan worden getoetst. Want die meetlat doet er echt toe. Ten tweede ligt voor de hand de begrotingsregel te nuanceren die bepaalt dat tegenvallers in principe worden gedekt door de daarvoor verantwoordelijke bewindspersoon. Althans, als dan een SGP-prioriteit in geding komt, kan dat gaan schuren. Het ligt meer voor de hand eerst te peilen of de EC akkoord kan gaan met een verslechtering van het EMU-saldo. De derde begrotingsregel in geding is die ten aanzien van anticyclisch beleid. Althans, de ruimte die het SGP gaat bieden voor anticyclisch beleid kan anders vormgegeven worden dan de eigen spelregel daarvoor. Deze regel komt erop neer dat bij conjuncturele meewind meevallende belastingontvangsten niet worden uitgeven en dat bij conjuncturele tegenwind niet wordt bezuinigd vanwege tegenvallende belastingontvangsten. Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat het SGP een meer activistisch anticyclisch beleid voorstaat.

b. De economische opzet voor de begroting

Voor het economisch 'meedenken' met de lidstaten bij het opstellen van hun begroting gebruikt de EC natuurlijk een economische bril. Die registreert uitgaven en inkomsten naar hun economisch effect, dus stelt transacties centraal. Geleverde prestaties tellen dan als uitgaven en ingestelde vorderingen tellen als inkomsten. Voor de hand ligt dat de lidstaten hun begroting ook op die leest gaan schoeien. Want dan wordt een-op-een geborgd dat de economische plannen in het kader van het SGP correct zijn opgenomen in de begroting. Deze overstap vraagt wel een forse aanpassing, want nu worden de uitgaven en inkomsten van de departementen geregistreerd wanneer ze 's Rijkskas verlaten en binnenkomen. Dit kasstelsel is weliswaar toegankelijk, maar kloppend houden van de kas is niet hetzelfde als voeren van economisch beleid. Mocht deze overstap de spankracht te boven gaan, dan zou bij wijze van alternatief parallel aan de departementale begrotingen een document ingevoerd moeten worden waarin wordt aangetoond dat ze sporen met het SGP. Dit document zou dan een wettelijke status moeten krijgen, zoals de begrotingen. Anders zou de parlementaire begrotingsbehandeling alleen over de boekhouding gaan en niet ook over de economische hoofdzaak.

De bedoelde overstap is niet louter een flinke oefening in abstractievermogen, want hij heeft ook duidelijke beleidsmatige betekenis. Een voorbeeld ter illustratie. De rente op studieleningen ten laste van studenten wordt onder het kasstelsel niet als inkomst geboekt, want hij komt niet binnen in 's Rijkskas. Studenten hoeven die rente namelijk niet tijdens hun studie te betalen, omdat hij als vordering wordt toegevoegd aan hun studieschuld. Bij centraal stellen van transacties wordt bedoelde rente wel geraamd, want het gaat om een vordering. Dus kan deze ruimte worden besteed zonder het EMU-saldo nadelig te beïnvloeden. Het gaat om substantiële bedragen. Weliswaar loopt het bedrag dat studenten lenen in principe terug nu het sociaal leenstelsel is ingetrokken, maar anderzijds loopt de rente weer op. Overigens komt bedoelde rente ook onder het kasstelsel wel in 's Rijkskas, maar dan als aflossing en die telt niet mee als inkomst voor het EMU-saldo.