Meer regels, minder resultaat: de productiviteitsagenda van het regeerakkoord

De agenda

Het regeerakkoord biedt geen verklaring voor de slechte prestaties van de overheid. Wel duiden de voorgestelde maatregelen impliciet op een aantal verklaringen, zoals een gebrekkige bedrijfsvoering, een tekort aan gespecialiseerde kennis of een wirwar aan organisatievormen. Een integrale visie op het gedrag van politici, beleidsambtenaren, uitvoerders en lobbyisten ontbreekt echter.

In plaats daarvan wordt een opsomming van symptomen gepresenteerd, die met twijfelachtige instrumenten moeten worden bestreden. Om de productiviteit te verbeteren, zou het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) moeten zorgen voor minder (complexe) wet- en regelgeving, minder overhead en een kleiner ambtenarenapparaat. Het regeerakkoord noemt de volgende instrumenten:

1. Uniformering van de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld op het gebied van ICT, inkoop en HR, door verplichte standaarden en gezamenlijke voorzieningen;
2. De oprichting van een Nederlandse Digitale Dienst, die de digitalisering rijksbreed ondersteunt en kwaliteitsstandaarden opstelt;
3. Vermindering van de afhankelijkheid van externe IT-leveranciers door zelf IT-talent aan te nemen;
4. Vereenvoudiging van organisatievormen binnen de Rijksoverheid, bijvoorbeeld door zelfstandige bestuursorganen onder directe ministeriële verantwoordelijkheid te brengen (zoals het UWV);
5. Een inhaalslag op het gebied van digitale dienstverlening voor burgers en bedrijven, waarbij alle overheidsdiensten online toegankelijk moeten zijn;
6. Efficiencydoelstellingen voor uitvoeringsorganisaties, waarbij jaarlijks de helft van de besparingen mag worden geherinvesteerd in verbeteringen;
7. Beperking van de Algemene Bestuursdienst (ABD) tot het topmanagement, met een wisseling niet vaker dan eens per 7 à 9 jaar. Daarnaast moet er ruimte zijn voor externe werving en de ontwikkeling van specialisatielijnen;
8. Naleving van de Roemernorm, door meer specialisten aan te nemen en hen dezelfde waardering en loopbaanmogelijkheden te bieden als managers.

Reflectie

Een van de belangrijkste oorzaken van ondoelmatigheid en lage productiviteitsontwikkeling binnen de publieke dienstverlening is het ontbreken van marktprikkels. Het introduceren van marktprikkels is vaak lastig, maar niet onmogelijk.

Inkoop en inhuur zijn daar voorbeelden van. Is een overheidsdienst als inkoper niet tevreden over de dienstverlening, dan stapt die over naar een andere partij. Ook voor tijdelijke extra activiteiten kan het uit het oogpunt van doelmatigheid aantrekkelijk zijn om voor inhuur te kiezen. Het ligt daarom helemaal niet voor de hand om standaarden en normen te hanteren of diensten te concentreren bij een monopoloïde shared serviceorganisaties, tenzij er andere, belangrijke strategische redenen zijn om activiteiten in huis te houden. De werkelijke oorzaak van de huidige praktijk is dat departementen en uitvoeringsorganisaties niet kritisch zijn op hun bedrijfsvoering, omdat ze over veel te ruime budgetten beschikken.

De werkelijke oorzaak van de huidige praktijk is dat departementen en uitvoeringsorganisaties niet kritisch zijn op hun bedrijfsvoering, omdat ze over veel te ruime budgetten beschikken.

Doelmatigheid is theoretisch gezien een reflectie van de kwaliteit van het management. Het is dan op zijn zachtst gezegd opmerkelijk dat doelmatigheidswinst wordt ‘teruggeven’ aan een organisatie. Jarenlang mismanagement wordt dan beloond. Het is wel voor te stellen dat de overheid tijdelijke investeringsbijdragen verstrekt voor productiviteitsbevorderende technologische aanpassingen, maar die later tot kortingen in het budget moeten leiden. Uitvoeringsorganisaties hebben immers veelal geen toegang tot andere financieringsmogelijkheden. In deze context is het wel belangrijk om te onderstrepen dat de doelmatigheid van uitvoeringsorganisaties vaak onder druk komt te staan door externe factoren, zoals de complexe wet- en regelgeving.

Beleidsmakers onderkennen al jaren de negatieve effecten van complexe wet- en regelgeving. Opvallend in de voorstellen is dan ook dat het regeerakkoord een scala aan nieuwe regelgeving aankondigt over uniformering, standaardisering, oprichting van nieuwe diensten, reorganisaties en aanstellingstermijnen van topmanagers. Hoeveel ambtenaren zijn hier weer voor nodig?

Een andere weg

De diepere oorzaken van het slechte functioneren van de overheid liggen in rent seeking in het beleidsproces. Bij politici, ambtenaren, uitvoerders, burgers en bedrijven bestaat de neiging om hun eigen belang na te streven en te profiteren van de overheid.

Zo vinden economen al jaren dat de hypotheekrenteaftrek een buitengewoon ineffectief middel is in het huisvestingsdossier. Afschaffing ligt voor de hand, maar voor een aantal politici is op dit dossier geen electoraal gewin te realiseren, burgers met een hypotheek willen er ook niet van af, evenmin als fiscalisten, adviseurs en belastinginspecteurs.

Beleidsmakers onderkennen al jaren de negatieve effecten van complexe wet- en regelgeving. Opvallend in de voorstellen is dan ook dat het regeerakkoord een scala aan nieuwe regelgeving aankondigt.

Baanzekerheid, promoties, prestige, macht, arbeidsvoorwaarden en luiheid zijn allemaal voorbeelden van rent seeking. Illustratief hiervoor is dat er in de publieke dienstverlening onmiskenbaar grote technische vooruitgang en dus productiviteitswinst is geboekt. Sprekende voorbeelden zijn de forse teruggang in de ligduur van patiënten in een ziekenhuis, het vaststellen van snelheidsovertredingen en het opleggen van boetes door de politie, en ook de ambtenaar van tegenwoordig werkt niet meer op een typemachine. De hierdoor gerealiseerde productiviteitswinst verdampt door rent seeking in de vorm van regels, ambtenaren en adviseurs.

Maatregelen dienen dan ook gericht te zijn op het voorkomen van dit gedrag. Te denken valt hierbij aan het verminderen van het aantal politici (Tweede Kamer naar 75 zetels; Eerste Kamer opheffen), het verminderen van het aantal ambtenaren, het opheffen van uitvoeringsorganisaties en het decimeren van de Belastingdienst. Dit vereist wel dat de samenleving bereid is om de sociale zekerheid te versoberen, de belastingen te hervormen, aftrekposten af te schaffen en de vermogensbelasting te beperken tot hogere vermogens. En door een einde te maken aan de eindeloze overleggen tussen overheid en lobbyclubs. Deze maatregelen zouden vele miljarden euro’s opleveren, die vervolgens kunnen worden ingezet voor zorg, volkshuisvesting of lastenverlichting.