Moeten de Europese begrotingsregels worden hervormd?

Stabiliteits- en Groeipact

Onlangs heeft de Europese Commissie een “publieke consultatie” van EU-landen en private partijen opengesteld waarmee zij wil nagaan of het uit 1997 daterende Stabiliteits- en Groeipact (SGP) aangepast moet worden, en zo ja - hoe. In dit pact is vastgelegd dat begrotingstekorten niet hoger dan 3% en overheidsschulden niet hoger dan 60% van het bbp mogen zijn. Deze bepalingen zijn tijdelijk buiten werking gesteld naar aanleiding van de coronapandemie.

De hakken gingen onmiddellijk in de grond. De noordelijke EU landen, Duitsland voorop, menen dat de huidige regels voldoende flexibiliteit bieden voor afwijking indien van buiten komend onheil, zoals corona, dat noodzakelijk maakt. De zuidelijke landen, Italië voorop, willen dat schulden gemaakt voor investeringen in infrastructuur, vooral samenhangend met de klimaatomslag, buiten het schuldenplafond vallen.

De EU-economieën zijn van oorsprong teveel verschillend, en sinds 1997 verder uit elkaar gegroeid, om één geharmoniseerd percentage mogelijk te maken.

De mogelijkheid om te komen tot aangepaste, voor alle EU landen geldende schuldregels is - zo moet al direct geconstateerd worden - ontnuchterend klein, zo niet afwezig.  De overheidsschuldquotes van de EU landen lopen in 2021 sterk uiteen. Van 50 á 60% voor Duitsland en Nederland, tot 180% voor Italië en ruim 200% voor Griekenland. Spanje en Frankrijk zitten er tussenin, met ongeveer 150%. De Eurozone als geheel beloopt 125%. Aanpassing van de overschrijdingen volgens de eveneens in het SGP vastgelegde 5% reductieregel per jaar totdat de 60% bereikt is, zou voor de meeste landen een bezuiniging inhouden die deze landen in een diepe recessie duwt. Deze weg is economisch - en dus ook politiek - onbegaanbaar. De EU-economieën zijn van oorsprong teveel verschillend, en sinds 1997 verder uit elkaar gegroeid, om één geharmoniseerd percentage mogelijk te maken.

Het buiten het tekort laten van infra- en milieu-investeringen loopt onmiddellijk tegen het probleem op hoe vast te stellen is welke investeringen daarvoor in aanmerking komen en wie daarover beslist. Er lijkt daarom niets anders op te zitten dan de vastgelegde 3%- en 60%-normen ongewijzigd te laten, maar te interpreteren als een richtinggevend doel dat de Europese Commissie hanteert in haar jaarlijkse evaluatie van de economieën van de Lidstaten, waarbij met landen die de norm van de schuldquote overschrijden een lager percentage dan het huidige voor het komende jaar wordt overeengekomen. Een meevaller daarbij kan zijn - en is dat momenteel - dat als de groei van het BBP hoger is dan de groei van de schuld, deze procentueel vanzelf daalt. De evaluatie door de Commissie zal dan echter wel meer tanden moeten krijgen dan thans het geval is, met uiteindelijk een boete indien overeengekomen inspanningsverplichtingen niet worden nagekomen.

Financierbaarheid lidstaten

Een degradatie van de begrotings- en schuldnormen tot onderwerp van jaarlijkse onderhandeling lijkt overigens ernstiger dan het is. Een fundamentele vraag is namelijk welke schade de overschrijding van de 60%-norm in de afgelopen jaren de betreffende EU-landen, en daarmee de EU als geheel, heeft toegebracht. Deze schade was, op Griekenland en Cyprus na, gering. Frankrijk, Spanje en Italië hebben tijdens de financiële crisis in 2008, behalve voor hun banken, geen beroep hoeven doen op hulp van andere EU-landen of EU-instellingen, omdat de volgens de norm veel te grote tekorten financierbaar bleven op de nationale en internationale kapitaalmarkten, weliswaar tegen een hogere rente. Het stagneren van marktfinanciering vormde wel een beletsel bij Griekenland en Cyprus met hun torenhoge schulden. Daar was EU-hulp noodzakelijk.

De ECB heeft zichzelf daarmee in feite in de positie van “lender of last resort” van EU-overheden gebracht. Dat terwijl in het Verdrag van Maastricht de ECB de rechtstreekse financiering van landen is ontzegd.

In wezen bepaalt de markt de schuldgrenzen van een land en baseert zich daarbij op aflossingsonzekerheid. De bekende conclusie van Reinhardt en Rogoff dat landen met een hoge schuldquote al bij 90% kunnen rekenen op financieringsproblemen, gaat niet op voor de meeste betrokken EU-landen in het afgelopen decennium. Dat landen met een ernstige normoverschrijding toch gemakkelijk aan financiering konden komen is ongetwijfeld in belangrijke mate, misschien wel grotendeels, te danken aan het massieve opkoopbeleid van Europees staatspapier dat de ECB sinds 2015 uitvoert. Dit opkoopbeleid verloopt volgens vastgestelde openbare regels: het vindt maandelijks plaats, de aankopen worden conform de kapitaalinleg in de ECB van de lidstaten verricht en de opkoop bedraagt tot maximaal 33% procent van de uitstaande staatsschuld van een land. Aankopen zijn dus voorspelbaar; het papier van een land met hoge schuldquote wordt niet overgeslagen (met uitzondering van Griekenland). Daar bovenop is er nog het speciale coronasteunfonds gekomen dat door de ECB meer discretionair wordt ingezet. Het is dus niet verwonderlijk dat de markten volledig op deze aankopen anticiperen, waardoor potentiële onrust over de financierbaarheid van een land in de kiem wordt gesmoord. Daardoor verdwijnt dus in de praktijk ook de begrenzende werking van de in het EU-verdrag vastgelegde maximale schuldquote.

Merkwaardige evolutie opkoopprogramma

Het opkoopprogramma van de ECB heeft hierdoor al met al een merkwaardige evolutie ondergaan. Het aanvankelijke doel was het bewerkstelligen van een jaarlijkse inflatie van +- 2%, waarin het alle jaren na de start niet is geslaagd. Inmiddels is het opkoopprogramma onbedoeld geëvolueerd tot het belangrijkste instrument van de ECB voor het behoud van het financieel en monetair evenwicht binnen de EU. De ECB heeft zichzelf daarmee in feite in de positie van “lender of last resort” van EU-overheden gebracht. Dat terwijl in het Verdrag van Maastricht de ECB de rechtstreekse financiering van landen is ontzegd. De loophole die de ECB gebruikt is dat zij de overheden niet rechtstreeks financiert, maar hun papier in de markt koopt; er zit juridisch dus een tegenpartij tussen.

De ECB is met dit beleid een onontgonnen gebied binnengegaan. Zij heeft de taak om de EU-landen tot financiële discipline te brengen door middel van het opkoopbeleid overgenomen van de markten. De opkoopprogramma’s zijn als tijdelijke instrumenten opgezet. Maar er staat nu al grote druk op de afbouw uit te stellen. Dat geldt zeker voor het coronasteunprogramma. Er gaan stemmen op dit programma te integreren in het hoofdprogramma. Een gevolg is wel dat de programma’s via de ECB balans een aanmerkelijke herverdeling van schulden tussen Europese landen teweeg brengen. Dat leidt op den duur bijna onvermijdelijk tot politieke bemoeienis met de ECB, hetgeen zij tot nog toe coute que coute wilde vermijden. Wanneer de thans opkomende inflatie hardnekkiger blijkt dan tijdelijk en de ECB noopt tot voortijdige beëindiging van de opkoopprogramma’s, speelt dit laatste gevaar voorlopig niet.