Naar een eerlijker, doelmatiger en eenvoudiger belasting van kapitaalinkomen

Relatief hoge, ongelijke effectieve tarieven op arbeidsinkomen

Om te beginnen, werknemers en zelfstandige ondernemers die over hun winst inkomstenbelasting betalen (ib-ondernemers) worden ongelijk belast, doordat bij de ib-ondernemer 14 procent van de winst is vrijgesteld van belasting (de mkb-winstvrijstelling). In vergelijking met een werknemer profiteert de zelfstandige ook nog eens van de zelfstandigenaftrek (€6.670) en kan hij drie jaar lang gebruikmaken van de startersaftrek (€2.123) en de investeringsaftrek.

Daar staat tegenover dat de ib-ondernemer geen beroep kan doen op inkomensbescherming in de vorm van een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering. Maar daar staat weer tegenover dat een ib-ondernemer bij de winstberekening veel uitgaven als ‘zakelijke kosten’ kan aftrekken, terwijl werknemers geen ‘kosten van verwerving’ in mindering kunnen brengen op hun arbeidsinkomen. Op termijn moeten we naar een beter evenwicht toe.

De grote verschillen in effectieve tarieven prikkelen belastingbetalers de goedkoopste fiscale weg te zoeken

Behalve de werknemer en de zelfstandige ib-ondernemer is er nog een bijzondere aanbieder van arbeid, te weten de directeur-grootaandeelhouder (dga) die een aanmerkelijk belang (ab) heeft in zijn eigen besloten vennootschap (bv). De dga wordt vaak een stuk lager belast dan de werknemer en de ib-ondernemer. De situatie is als volgt. Om tegen te gaan dat de dga zichzelf geen salaris toekent, bepaalt de wet dat het ‘fictieve’ arbeidsinkomen van de dga (na een doelmatigheidskorting van 25 procent!) in beginsel wordt gefixeerd op het relatief lage bedrag van €47.000. De dga of de belastinginspecteur mogen een lager of hoger bedrag ‘bewijzen’. Niet verbazingwekkend is dat het bouwstenenrapport constateert dat het loon van een dga moeilijk is in te schatten (een ‘understatement’) en dat het doorgaans relatief laag wordt vastgesteld. Een betere, meer objectieve benadering is wenselijk.

Over winst van de bv, die resteert na aftrek van de kosten, inclusief het gebruikelijke salaris van de dga, betaalt de dga-bv 15 procent vennootschapsbelasting (vpb) tot een winst van 245.000 euro en 25 procent over het meerdere, als de winst wordt ingehouden. Gaat het in wezen om arbeidsinkomen dat als kapitaalinkomen is vermomd, dan is dit wel een erg laag effectief tarief waarover ook geen sociale premies worden geheven. Kortom, in de hier weergegeven omstandigheden betaalt de dga aanzienlijk minder belasting dan een werknemer en ook dan een zelfstandige.

Ook de dga, al is hij in loondienst bij zijn bv, valt niet onder de inkomensbescherming die ‘gewone’ werknemers genieten, maar kan wel weer gebruikmaken van een eigen spaar-bv. Het vermogen dat is gestald in een spaar-bv valt niet onder de vermogensrendementsheffing (box 3), zodat hij deze vermogensbelasting omzeilt en ook nog eens voordelig kan lenen van zijn bv. Wat hiervan ook zij, het is duidelijk wenselijk dat de arbeidscomponent en de kapitaalcomponent van de dga-winst eenduidiger worden bepaald.

Relatief lage, ongelijke effectieve tarieven op kapitaalinkomen

Net zoals bij arbeidsinkomen worden gelijke opbrengsten van kapitaal (vermogen) fiscaal ongelijk behandeld. Kapitaalinkomen kan vallen in box 1 (huurwaarde, winst uit onderneming van de ib-ondernemer), in box 2 (dividend en gerealiseerde vermogenswinst op dga-aandelen in een bv), figureren in box 3 (fictieve opbrengst van andere vermogensbestanddelen, zoals spaartegoeden, effecten en onroerend goed), belast worden in een niet genoemde box, namelijk de besloten of open vennootschap, of gestald zijn in weer een andere box: een pensioenfonds.

Kortom, er is sprake van een lappendeken van effectieve belastingtarieven op kapitaalinkomen

In box 1 betaalt iemand met een eigen woning of eigen onderneming 37,1 dan wel 49,5 procent over het op geld gewaardeerde woongenot of de winst uit eigen onderneming. Het tarief van box 2 is 26,9 procent – met de mogelijkheid van belastinguitstel. Het tarief van box 3 bedraagt 31 procent. Daarmee zijn we er nog niet. Over haar winst is een besloten of open vennootschap 15 dan wel 25 procent verschuldigd en vermogen kan zelfs volledig belastingvrij aangroeien in een pensioenfonds.

Kortom, er is sprake van een lappendeken van effectieve belastingtarieven op kapitaalinkomen: geen belasting (privé-vermogenswinst, rendement gemaakt door een pensioenfonds), enkelvoudige belasting (rente op obligaties en verhuur van privé-onroerend goed in box 3) en dubbele belasting (vennootschapsbelasting op winst van een open vennootschap en vervolgens belasting bij de aandeelhouders in box 3 op basis van de waarde van het aandeel). Soms wordt belasting geheven over het daadwerkelijk genoten kapitaalinkomen, soms over het op een door de wet voorgeschreven manier berekend kapitaalinkomen (‘forfaitaire’ inkomsten) en soms helemaal niet. Soms is het tarief progressief maar meestal geldt een proportioneel tarief.

De grote verschillen in effectieve tarieven prikkelen belastingbetalers de goedkoopste fiscale weg te zoeken. Economen noemen dit verschijnsel ‘belastingarbitrage’: het omzetten van hoog-belaste vermogensopbrengsten in laag- of niet-belaste-opbrengsten. Zo constateert het bouwstenenrapport een sterke trek van vermogen in box 3 (forfaitair belast tegen 31 procent) naar box 2 (15 en 25 procent vpb, en bij uitdeling van de resterende winst daarover nogmaals 26,9 procent in box 2). Daarnaast is er de gebruikelijke trek van arbeidsinkomen in box 1 (belast tegen 49,5 procent) naar box 2, met een gecombineerd tarief van ib en vpb van 37,865 procent bij uitdeling tot 245.000 euro (per jaar). Winstuitkering uitstellen betekent dat de belastingplichtige de hierdoor bespaarde belasting tegen het geldende (samengestelde) rendement kan herbeleggen.

Met andere woorden, de ab-bv wordt steeds meer als laag belaste beleggingsbox gebruikt in plaats van voor het drijven van een onderneming

Over dga-ondernemers bevat het bouwstenen rapport een aantal interessante gegevens. Zo vermeldt het rapport dat slechts tien procent van de dga’s met een aanmerkelijkbelang (ab) in hun bv dividend uitkeren en dat lenen van de eigen bv (in 2016 voor in totaal zo’n 55 miljard euro) schering en inslag is. Verder constateren de opstellers van het rapport dat het ab-vermogen in de afgelopen jaren met 120 procent is toegenomen tegenover een omzetstijging bij de betrokken vennootschappen van gemiddeld maar 4 procent. Met andere woorden, de ab-bv wordt steeds meer als laag belaste beleggingsbox gebruikt in plaats van voor het drijven van een onderneming.

In dezelfde richting wijst het gegeven dat de effectieve belastingdruk op ab-vermogen (totaal 400 miljard euro in 2016) slechts 7 procent bedraagt; de belastingopbrengst is namelijk 2,9 miljard euro. Daartegenover is de effectieve belastingdruk in box 3 (380 miljard euro vermogen) bijna dubbel zo hoog: 12 procent, gezien de belastingopbrengst van 4,4 miljard euro. Ook die belastingdruk van 12 procent is aan de lage kant, gegeven het wettelijke tarief van 30 procent.[1] Dit samenstel van heffingsgrondslagen en tarieven geeft een sterke prikkel om zoveel mogelijk hoog belast arbeidsinkomen dan wel kapitaalinkomen als laag belast kapitaalinkomen te classificeren.

Wat te doen?

Deze schets van het Nederlandse belastingstelsel laat zien dat dezelfde bedragen aan arbeids- of kapitaalinkomen zeer ongelijk worden belast en dat in beginsel hoog belast arbeidsinkomen voor laag belast kapitaalinkomen kan doorgaan. Ook valt op dat kapitaalinkomen doorgaans proportioneel en lager wordt belast dan arbeidsinkomen dat aan hogere progressieve tarieven is onderworpen.

Dit roept de volgende vragen op:

1. Dienen we forfaitaire of werkelijke kapitaalopbrengsten te belasten?
2. Dienen arbeids- en kapitaalinkomen aan dezelfde tariefstructuur te worden onderworpen?
3. Hoe voorkomen we dat hoger belast arbeidsinkomen in lager belastkapitaalinkomen wordt omgezet?

Ad a) Dienen we forfaitaire of werkelijke kapitaalopbrengsten te belasten?

De forfaitaire vermogensrendementsheffing is een vermogensbelasting en geen belasting op werkelijke vermogensopbrengsten. Een belasting op werkelijke vermogensopbrengsten is superieur aan een belasting op vermogen.

• De vermogensrendementsheffing is onrechtvaardig. Vermogensbezitters die minder dan het forfaitaire rendement genieten worden fiscaal onteigend. De belasting is bijvoorbeeld ook verschuldigd over banktegoeden al ontvangt de spaarder geen rente of moet zelfs negatieve rente betalen. Terwijl vermogensbezitters die meer dan het forfaitaire rendement maken fiscaal worden bevoordeeld.
• De vermogensrendementsheffing is ondoelmatig. Zij verstoort onnodig economische beslissingen omdat de belastingdruk wordt verschoven van bovennormale naar normale kapitaalrendementen. Bovennormale rendementen, die toe te schrijven zijn aan superieur beleggersinzicht, informatievoordelen en andere economische rents, moeten vanuit economisch oogpunt juist worden belast omdat dat niet verstorend is. Door de risicopremie niet te belasten deelt de overheid bovendien niet langer in het geluk en de pech van beleggers, waardoor deze worden opgezadeld met meer financieel risico dan nodig is. Verder daalt de gemiddelde belastingdruk bij hoogconjunctuur en stijgt weer bij laagconjunctuur, hetgeen de conjuncturele fluctuaties versterkt.

De uitvoering van een belasting op werkelijke vermogensopbrengsten doet het bouwstenenrapport summier af als ‘structureel problematisch’. ‘Mensen zouden zelf hun rendementen en kosten moeten bijhouden en invullen in de belastingaangifte, waardoor de huidige grotendeels vooraf ingevulde aangifte niet meer voldoet voor mensen met vermogen’. Maar dit is een kromme redenering. Van meer dan anderhalf miljoen zelfstandigen (met relatief weinig fiscale kennis) en dga-ondernemers wordt verwacht dat zij aangifte kunnen doen van hun werkelijke opbrengsten, maar voor naar schatting een paar honderdduizend (doorgaans fiscaal relatief goed onderlegde) vermogensbezitters zou dat niet het geval zijn (60 procent van de belastingplichtigen voor de inkomstenbelasting heeft helemaal geen vermogen). Als hulpmiddel bij het zelf invullen van de aangifte zouden banken en beleggingsinstellingen een gedetailleerder informatieplicht kunnen worden opgelegd. Wanneer die informatie ook aan de Belastingdienst wordt doorgegeven, kan zij tevens worden gebruikt bij het maken van de vooraf ingevulde aangifte.

Andere EU-lidstaten en OESO-leden belasten werkelijke vermogensopbrengsten. Kennelijk hebben zij werkbare oplossingen gevonden. In tegenstelling tot Nederland hebben deze landen tevens een of andere vorm van privé-vermogenswinstbelasting, met uitzondering van Bulgarije, Cyprus, Luxemburg, Malta, en, ja, Nederland – dezelfde landen die kapitaalinkomen uitzonderlijk laag belasten.[2]

Ad b) Dienen arbeids- en kapitaalinkomen aan dezelfde tariefstructuur te worden onderworpen?

Het antwoord is nee. Er zijn goede argumenten om kapitaalinkomen lager te belasten dan arbeidsinkomen. Om te beginnen is (financieel) kapitaal aanzienlijk mobieler dan de productiefactor arbeid. Kapitaal vertrekt als het hoog wordt belast gemakkelijk naar elders. In de economische literatuur bestaat dan ook een brede consensus dat een hoge belasting op kapitaal de investeringen drukt en daarmee de arbeidsproductiviteit schaadt. Dit zet de reële (voor de invloed van de geldontwaarding gecorrigeerde) lonen onder druk. De reële lonen kunnen structureel namelijk niet sneller stijgen dan de arbeidsproductiviteit – de hoeveelheid die per uur wordt geproduceerd. In een wereld waarin kapitaal volledig mobiel is, draagt de factor arbeid uiteindelijk de vpb.

Daar komt bij dat inflatie de grondslag van kapitaalinkomen uitholt. Als het nominale rendement op kapitaal 4 procent bedraagt en de inflatie is 2 procent, dan zal het toptarief van 49,5 procent, dat geldt voor hoger bezoldigde werknemers, het reële vermogensrendement volledig wegvagen. Wil de wetgever reëel kapitaalinkomen op dezelfde voet belasten als arbeidsinkomen, dan dient het tarief op kapitaalinkomen in dit geval 25 procent te zijn. Een ander argument is nog dat een hoog tarief op kapitaalinkomen de neiging om belastbare vermogenswinsten te realiseren sterk afremt. Daardoor zullen risico- en bezitspatronen uit elkaar gaan lopen en dat verstoort de economie. Een gematigd tarief kan dat grotendeels ondervangen.

Niet alleen een relatief laag tarief, maar ook een uniform tarief is wenselijk voor kapitaalinkomen. Vermogensopbrengsten kunnen in velerlei vorm worden genoten en de vermogensbezitter zal naarstig naar het laagste tarief zoeken. Een uniform tarief voor alle inkomsten uit kapitaal bewerkstelligt dat belastingarbitrage niet loont en de belastingplichtige geen kosten hoeft te maken bij zijn speurtocht naar een lager tarief. Omdat kapitaalinkomen hoofdzakelijk bij hogere-inkomensgroepen terecht komt heeft een gedifferentieerd tarief waarbij lagere inkomens worden ontzien, ook niet zoveel zin. Dat is tevens een argument om voor kapitaalinkomen geen belastingvrije som of algemene heffingskorting aan te houden.

Niet alleen een relatief laag tarief, maar ook een uniform tarief is wenselijk voor kapitaalinkomen

Bovenstaande argumenten pleiten voor een afzonderlijk, uniform en gematigd tarief op kapitaalinkomen. Dat tarief dient niet ver af te liggen van het tarief van de vennootschapsbelasting, het belangrijkste kapitaalinkomenstarief. Dat tarief is 25 procent. Omdat binnenlands kapitaal iets minder mobiel is dan buitenlands kapitaal zou 30 procent de bovengrens moeten zijn van een belasting op kapitaalinkomen anders dan de winst van open vennootschappen. Dat is ook het tarief dat we in Finland en Zweden aantreffen.

Ad c) Hoe voorkomen we dat hoger belast arbeidsinkomen in lager belast kapitaalinkomen wordt omgezet?

De aparte belasting van kapitaalinkomen vereist de splitsing van winst uit onderneming in een arbeidscomponent en een kapitaalcomponent. Dat doen we thans ook bij de dga-bv maar niet voor de ib-ondernemer. In het huidige stelsel wordt winst uit onderneming niet gesplitst (de zelfstandige ib-ondernemer) of, zoals we hierboven hebben gezien, ondeugdelijk gesplitst (de dga-ondernemer).

Voor de splitsing van winst uit onderneming kun je eerst de hoogte van het arbeidsinkomen bepalen, zoals nu bij de dga het geval is. De rest van de winst is dan kapitaalinkomen. Het alternatief is eerst het kapitaalinkomen te berekenen; de rest van de winst is dan arbeidsinkomen. Bij de eerste aanpak, waarbij het arbeidsinkomen van de ondernemer moet worden bepaald, spelen moeilijk in te schatten factoren een rol, zoals inzet en aantal gewerkte uren, en hoe hoog een vergelijkbare positie elders wordt gehonoreerd. Kapitaalinkomen daarentegen is gemakkelijker te bepalen door uit te gaan van het fiscale vermogen, zoals dat op de balans staat aangegeven en daarop een rekenrendement toe te passen, om vervolgens de resterende winst tot arbeidsinkomen te bestempelen. Deze methode wordt gevolgd in alle landen die de winst uit onderneming splitsen. Met zijn subjectieve bepaling van het arbeidsinkomen van de dga is Nederland dus een buitenbeentje.

De winstsplitsing dient ook voor de zelfstandige ib-ondernemer te gelden, maar om te voorkomen dat kleine ondernemers zich extra nalevingskosten moeten getroosten, kan het tarief van de eerste ib-schijf omlaag tot 30 procent. Voordeel is dat de winst uit onderneming die in de eerste schijf valt dan niet hoeft te worden gesplitst in arbeids- en kapitaalinkomen. Verlaging van dit tariefpercentage past in het streven de lastendruk op arbeid te verlagen en een deel van de collectieve lasten te verschuiven naar energie, mobiliteit, consumptie en kapitaal. Kortom, arbeids- en kapitaalinkomen worden bij de ib-ondernemer in de eerste schijf gelijk belast, terwijl voor netto arbeidsinkomen in de tweede schijf een tariefpercentage tussen 40 en 50 overweging verdient.

In samenhang met de belasting van werkelijke vermogensopbrengsten en de invoering van een privé-vermogenswinstbelasting, zorgt de voorgestelde winstsplitsing ervoor dat kapitaalinkomen net als arbeidsinkomen zoveel mogelijk wordt belast in het jaar waarin het wordt verdiend. Dit voorkomt dat ondernemingen worden gebruikt om belastingheffing (eindeloos) uit te stellen. Daardoor zal er minder behoefte bestaan aan de bestaande bedrijfsopvolgings- en doorschuifregelingen. De toepassing van het rekenrendement op het fiscale vermogen zal de vorming van stille reserves ontmoedigen, omdat een gering fiscaal vermogen een klein kapitaalinkomen betekent en daarmee een hoger belast arbeidsinkomen. Met andere woorden, ondernemers zullen geneigd zijn het fiscale vermogen niet te onderwaarderen. Een zuivere splitsing van kapitaal- en arbeidsinkomen zal ook de noodzaak van antimisbruikbepalingen beperken.

Conclusies

De voorafgaande aanbevelingen vat ik als volgt samen:

1. Belast werkelijke in plaats van forfaitaire privé-vermogensopbrengsten en vorm de huidige vermogensrendementsheffing om in een voorheffing op een in te voeren vermogenswinstbelasting.
2. Maak een systematisch onderscheid tussen arbeids- en kapitaalinkomen. Belast arbeidsinkomen progressief, maar verlaag het tarief van de eerste schijf tot 30 procent. Belast kapitaalinkomen naar een uniform tarief van 30 procent (zonder vrijstelling) dat ook van toepassing is op de kapitaalinkomenscomponent van ‘winst uit onderneming’.
3. Splits ‘winst uit onderneming’ in twee componenten: arbeidsinkomen en kapitaalinkomen. Bepaal de omvang van het kapitaalinkomen door een rekenrendement toe te passen op het netto fiscaal eigen vermogen van de onderneming. Trek het resulterende bedrag af van de totale winst en beschouw de resterende ‘winst’ als arbeidsinkomen.
4. Onderwerp alle werkelijke kapitaalopbrengsten, waaronder privé-vermogenswinsten, aan een gematigd uniform tarief van 30 procent, gelijk aan het tarief van de laagste schijf voor arbeidsinkomen. Handhaaf het algemene tarief van de vennootschapsbelasting – dat nu niet langer op dga-bv’s van toepassing is – op 25 procent.
5. Om dubbele belasting te voorkomen kunnen winstuitdelingen van besloten en open vennootschappen vrijgesteld worden van inkomstenbelasting, als over de uitgedeelde winst al belasting is geheven als kapitaalinkomen (bij de dga) of via de vennootschapsbelasting.

De Nederlandse inkomsten- en vennootschapsbelasting kent te veel vormen van ongelijke behandeling van arbeids- en kapitaalinkomen om voor eerlijk, doelmatig en uitvoerbaar door te kunnen gaan. Dat moeten we niet willen. Deze bijdrage schetst een integrale aanpak om de ongelijke behandeling te redresseren. Andere landen zijn ons reeds voorgegaan. Langer wachten is geen optie.

Voetnoten