Onbegrip voor uitvoeringskosten bron van ongekend onrecht

Onbegrip voor uitvoeringskosten bron van ongekend onrecht image
Afbeelding door Maarten van Maanen

De bevindingen van de Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag tonen dat bij de wetgeving over de toeslagen geen rekening met de uitvoeringskosten is gehouden. Er is bij zulke wetgeving volgens de Amsterdamse hoogleraar Frank den Butter een formele rapportage nodig over de uitvoeringskosten, kosten van zowel de overheid als van de betrokkenen (Kosten effect rapportage, KER). Daarnaast moet er binnen de uitvoeringsorganisatie onafhankelijk advies van deskundigen geïnstitutionaliseerd worden en er moet een permanente terugkoppeling komen van de uitvoering naar de wetgevende en rechtelijke macht. 

Ongekend Onrecht

De titel ‘Ongekend Onrecht’ van het verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (‘Commissie van Dam’) is veelzeggend. Het verslag erkent overduidelijk het onrecht dat door de Belastingdienst bij terugvordering van kinderopvangtoeslag en boeteoplegging aan een groot aantal ouders is aangedaan, ouders die juist voor deze toeslag in aanmerking kwamen omdat zij onvoldoende draagkracht hebben om de kinderopvang zelf te betalen. De connotatie van het begrip ongekend, namelijk dat het hier om een zeer omvangrijk onrecht gaat, is gepast, maar voor een goed begrip wat er in feite aan de hand was en hoe zulke aantasting van de rechtstaat in de toekomst kan worden voorkomen is een andere duiding van het begrip ‘ongekend’ meer relevant. Uit de verhoren, maar ook uit eerdere stukken over deze uitvoeringsproblemen, komt naar voren dat helemaal niet werd onderkend dat met terugvordering onrecht werd aangedaan. En dat terugvordering in vele gevallen onrechtmatig was en in ieder geval buiten proportioneel. De hamvraag is dan ook hoe het mogelijk is dat dit heeft kunnen gebeuren.

Dit artikel betoogt dat een voorname oorzaak van dit overheidsfalen is dat bij wetgeving geen rekening met allerhande uitvoeringskosten wordt gehouden. Daarbij is er geen terugkoppeling van de uitvoeringsorganisatie naar de wetgever, en ook de rechtelijke macht heeft in het geval van de problemen met de kinderopvangtoeslag niet voldoende tegengas tegen de terugvorderings- en boetemaatregelen gegeven. Tenslotte zijn de rigide hiërarchische organisatiestructuur van de Belastingdienst en het ontbreken van intern georganiseerde kritische reflectie debet aan dit uitvoeringsfiasco.

Onbegrip voor uitvoeringskosten

Iedere wettelijke regeling waarbij een uitvoeringsorganisatie (Belastingdienst, maar ook UWV, CBR) betrokken is, brengt uitvoeringskosten met zich mee. Dat is een vorm van transactiekosten (zie b.v. Williamson, 1998). Voor een goed begrip hoe het bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag zo mis kon gaan, is de economische theorie van de transactiekosten daarom relevant. Het gaat daarbij zowel om de uitvoeringskosten van de Belastingdienst (implementatie van regelgeving, bekendmaking aan mogelijke toeslaggerechtigden, beoordeling aanvragen, uitbetaling, controle op fouten en fraude, terugvordering) als om kosten voor de ontvangers van de toeslagen (indienen aanvraag, administratie van besteding van toeslagen, verantwoording). Deze affaire laat zien dat er, ook meer in het algemeen, bij de wetgever en bij de controle op de wetgever (Parlement, maar ook Raad van State) onvoldoende aandacht is voor een goede inschatting van de uitvoeringskosten van de regelgeving.

De zorg van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) betrof eerst vooral de kwaliteit van de kinderopvang. Maar eind 2013 gaat ook SZW aan de slag met fraudebestrijding..

Bij de kinderopvangtoeslag zijn er twee ontwikkelingen die als teken aan de wand voor de omvangrijke uitvoeringskosten hadden kunnen dienen. In de eerste plaats ontstonden allerlei commerciële bemiddelingsbureaus die voor ouders de kinderopvang en administratie daarvan regelden. In de tweede plaats bleek de uitvoering van de regeling zeer fraudegevoelig, zoals bij de ‘Bulgarenfraude’ die een aanleiding vormde voor het strenge terugvorderingsregime. In dat geval ging het om Bulgaren die in Nederland via nep-adressen op grote schaal zorg- en huurtoeslag aanvroegen. In reactie op deze fraudemelding wordt bij de Belastingdienst in de zomer van 2013 het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) opgericht met als doel systeemfraude aan te pakken, door zich te richten op personen die bewust grootschalige systeemfraude organiseren. De zorg van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) betrof eerst vooral de kwaliteit van de kinderopvang. Maar eind 2013 gaat ook SZW aan de slag met fraudebestrijding vanuit de gedachte dat fraude en slechte kwaliteit vaak hand in hand gaan en dat op deze wijze slecht presterende gastouderbureaus uit het stelsel kunnen worden gedrukt.

Bij deze fraudebestrijding was er geen besef dat ‘regelingen waarvoor aparte bureautjes en mogelijk frauderend op te hoge uitvoeringskosten voor ouders duiden’(Ongekend Onrecht, blz. 38). Niet werd beseft dat de kinderopvangtoeslag veel voorwaarden kent en de hoogte afhankelijk is van veel variabelen, waarbij het risico op een vergissing groot is. Bovendien kwamen de hoogste toeslagen, en daarmee de hoogste terugvorderingen, over het algemeen terecht bij de ouders met de laagste inkomens en met dus de minste kennis over de complexe regelingen. Zij vertrouwden bij de uitvoering op de gastouderbureaus. Daarbij waren ook fraude en administratieve fouten of vergissingen van ouders moeilijk van elkaar te onderscheiden.

Terugkoppeling naar wetgever

Deze complexiteit van de regelingen en daarmee de hoge uitvoeringskosten voor de ouders, en zelfs de onmogelijkheid om aan de regels te voldoen, heeft de uitvoerende instantie, de Belastingdienst, onvoldoende duidelijk weten te maken aan de wetgever, in dit geval het Ministerie van SZW. Zo wordt begin 2013 in een ambtelijke notitie aan minister Asscher van SZW gemeld dat klanten ('vraagouders') van het gastouderbureau 'De Appelbloesem' geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen door de Belastingdienst. De gescheiden politieke verantwoordelijkheid voor uitvoering en beleid, en de verschillende perspectieven op de problematiek, had tot gevolg dat deze zorgen bij de uitvoering door de Belastingdienst/Toeslagen geen gehoor vonden bij de beleidsambtenaren bij SZW. Dit heeft in 2013 en 2015 een terugkoppeling van uitvoering naar beleid in de weg gestaan. Niemand toonde voldoende leiderschap door de morele verantwoordelijkheid te nemen voor het geheel zodat het ongekende onrecht kon ontstaan en voortduren (zie Ongekend Onrecht, blz. 27).

Wet is wet

Het rapport ‘Ongekend onrecht’ is ook uiterst kritisch over de rol van de rechter in de toeslagenaffaire. Zo heeft, volgens de commissie, de bestuursrechtspraak een wezenlijke bijdrage geleverd aan het in stand houden van de spijkerharde uitvoering van de regelgeving van de kinderopvangvergoeding. Tot in oktober 2019 zijn algemene beginselen van behoorlijk bestuur weggeredeneerd. Zo bood de rechtspraak geen stootkussen en beschermende deken voor mensen in nood. Een viertal prominente staatsrechtgeleerden (Corstens et al. 2020) verbindt hier zelfs de conclusie aan dat het bestuursrecht maar beter van de Raad van State kan worden overgeheveld naar de gewone rechtbanken, met mogelijkheid van hoger beroep tot in de Hoge Raad toe.

Bovendien was er sprake van een groepsgewijze ‘80/20’ benadering, waarbij het risico is genomen ook bonafide ouders aan te pakken, die geen fout hadden gemaakt

Inderdaad is het bij de toeslagenaffaire bestuursrechtelijk behoorlijk fout gegaan. Zo werden toeslagen van ouders groepsgewijs stopgezet, soms plotseling en gedurende het jaar, voordat onderzoek is gedaan bij individuele ouders. De hoge terugvorderingen als gevolg van zo’n ‘alles of-niets’ benadering waren disproportioneel. Bovendien was er sprake van een groepsgewijze ‘80/20’ benadering, waarbij het risico is genomen ook bonafide ouders aan te pakken, die geen fout hadden gemaakt. Bij een goede rechtspraak is het ondenkbaar dat de kans van 20% op een foute veroordeling (‘fout positief’) wordt geaccepteerd, zonder dat zelfs maar de mogelijkheid tot individuele herziening van dat oordeel wordt geboden. Bovendien was de verhouding 80-20 een aanname; een kwantitatieve onderbouwing daarvan was er niet.

Met de groepsgewijze afhandeling en de ‘80/20’ benadering hield de Belastingdienst de uitvoeringskosten relatief laag: bij een individuele benadering zouden deze kosten nog veel hoger zijn geweest. Dat geldt ook voor de uiteindelijke algemene (voorlopige) tegemoetkoming van € 30.000 euro die in december 2020 is toegezegd: individuele afhandeling dreigde nog jaren te duren. Bovendien was er geen enkel begrip voor de kosten die de getroffen ouders zouden moeten maken om hun recht te halen. Schrijnend in dit verband is het feit dat ouders geacht werden de kosten vanwege fraude, dan wel administratieve fouten van gastouderbureaus, via wettelijke procedures op die bureaus te verhalen. Zo was voor de ouders van de Appelbloesem indertijd het verhalen op het gastouderbureau zelfs geen optie: dat bureau is dan al een half jaar failliet. Al met al laat dit misnoegen en onbegrip zien dat er onvoldoende tot geen terugkoppeling heeft plaatsgevonden van de rechtelijke macht naar de uitvoering, en daarmee ook naar de wetgevende macht.

Geen terugkoppeling binnen de Belastingdienst

Ook de hiërarchische organisatiestructuur en gerichtheid op wetshandhaving binnen de Belastingdienst heeft er aan bijgedragen dat de toeslagen affaire zo uit de hand is gelopen. Er was geen intern georganiseerde reflectie op de uitvoering, een gebrek aan interne tegenkrachten en weinig ruimte voor kritiek binnenshuis. Bezwaren van ouders werden jarenlang veel te traag en niet onafhankelijk genoeg behandeld, ondanks de morele en bestuursrechtelijke plicht voor de Belastingdienst om fouten, voor discussie vatbare werkwijzen en disproportionele gevolgen te onderzoeken en zo nodig te corrigeren (Ongekend Onrecht, blz. 29).

Maar binnen de Belastingdienst vindt mevrouw Palmen geen gehoor. Het memo wordt zonder haar in het MT besproken, met als uitkomst dat men aan een dergelijk onafhankelijk juridisch advies geen behoefte heeft en dat mevrouw Palmen op een zijspoor wordt gezet

Het meest schrijnende voorbeeld van dit organisatorische manco bij de Belastingdienst is het wegmoffelen van een memo van mevrouw Palmen. Zij was bij Belastingdienst/Toeslagen aangesteld als onafhankelijk juridisch adviseur die moest toezien op juiste uitvoering van de wet.  In het memo dat mevrouw Palmen opstelt en op 13 maart 2017 aan haar lid van het Management Team (MT) stuurt, oordeelt zij dat de Belastingdienst/Toeslagen laakbaar heeft gehandeld. Het memo gaat in op de bezwaar- en beroepsprocedures, waarbij onder meer wordt opmerkt dat bezwaren lang zijn blijven liggen, bewijsstukken keer op keer worden opgevraagd, onjuiste rechtsgronden voor stopzetting worden gebruikt en dat diverse rechtsbeginselen worden geschonden. Zo staat in het memo: “…Hoe is het mogelijk geweest onderzoek in te stellen zonder werkinstructies en behandelkaders? Hoe is het mogelijk geweest de toeslag voor 300 burgers op deze wijze stop te zetten, met een onjuiste rechtsgrond, geen acht te slaan op de rechtsbescherming, inbreuk op de vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op het motiveringsvereiste en de bewijslastverdeling?..” Kortom, het memo uit 2017 geeft een goede samenvatting van de conclusies over het optreden van de Belastingdienst zoals deze eind 2020 zijn getrokken door de Parlementaire ondervragingscommissie.

Maar binnen de Belastingdienst vindt mevrouw Palmen geen gehoor. Het memo wordt zonder haar in het MT besproken, met als uitkomst dat men aan een dergelijk onafhankelijk juridisch advies geen behoefte heeft en dat mevrouw Palmen op een zijspoor wordt gezet.

Tekenend is dat dit memo pas vlak voor de ondervraging aan de ondervragingscommissie is verstrekt, nadat Kamerlid Pieter Omtzigt achter het bestaan was gekomen en om het stuk had gevraagd. Mevr. Palmen is toen als enige ambtenaar zonder leidinggevende functie opgeroepen voor verhoor. Alle stukken waarin werd verwezen naar dit memo zijn voor de Tweede Kamer steeds achtergehouden. En zelfs bij toezending aan de ondervragingscommissie waren de essentiële passages uit de memo Palmen nog weggelakt. Om die toch openbaar te maken zijn de gewraakte passages door mevr. Palmen op verzoek van het lid van de ondervragingscommissie Renske Leijten voorgelezen, een verzoek waaraan zij moest voldoen omdat ze onder ede stond.

Dit houdt in dat groepsdiscussie ervoor zorgt dat de mening van groepsleden meer extreem wordt in de richting waartoe men aanvankelijk al neigde

Dit voorval toont dat binnen de hiërarchische organisatiestructuur van de Belastingdienst sprake was van groepspolarisatie. Dit houdt in dat groepsdiscussie ervoor zorgt dat de mening van groepsleden meer extreem wordt in de richting waartoe men aanvankelijk al neigde. Om zulke polarisatie tegen te gaan bepleit Sunstein (2002) om de meningsvorming binnen (hiërarchische) organisaties zodanig te structureren en institutionaliseren dat tegengeluiden goed gehoord worden en daarbij invloed hebben op de meningsvorming. Er zijn dus onafhankelijke experts nodig die niet direct op een zijspoor worden geplaatst wanneer hun mening de leiding niet goed uitkomt.

Hoe kan en moet het anders?

De ondervragingscommissie heeft bij de verhoren ook gevraagd hoe het beter en anders had gekund. Daarbij werd vooral de complexiteit van het stelsel genoemd, maar opvallenderwijs werd niet concreet gemaakt hoe dan het stelsel, of de organisatie van de uitvoering, veranderd zou moeten worden (Ongekend Onrecht, blz.108). 

Wat betreft vereenvoudiging van het stelsel zijn buiten de ondervragingscommissie om wel wat aanbevelingen gedaan. Al lang maakten economen bezwaar tegen een stelsel met via de belastingdienst uit te keren toeslagen. Van Weijenberg et al. (2020) bepleiten de toeslagen te vervangen door een verzilverbare heffingskorting, gratis kinderopvang, lagere zorgpremie en hoger minimumloon. Zo wordt het stelsel eenvoudiger en levert werken meer op. Ook Fransman (2020) wil de toeslagen afschaffen. Hij ziet als oplossing een combinatie van aanpassingen in belastingen, arbeidsbeloning, werknemersverzekeringen, uitkeringen en de toeslagen zelf. Die aanpassingen moeten gezamenlijk logisch op elkaar aansluiten, maar hoe zo’n stelsel er precies moet uitzien laat Fransman nog in het midden.

Vanuit organisatorisch perspectief wijst Koning (2020) er op dat er in ambtelijke organisatie in feite twee opdrachtgevers zijn, namelijk (i) de minister, die succesvol beleid wil uitrollen en politiek moet overleven, en (ii) de samenleving. Natuurlijk moet de minister uiteindelijk het belang van de samenleving voorop stellen, maar zo’n lange termijn visie biedt geen garantie voor een succesvolle politieke carrière. Bovendien ontbreekt bij de ambtelijke leiding, vanwege het frequent wisselen van functies, de inhoudelijke kennis (zie ook Van Roessel, 2020).

Besluit

Deze beschouwing over het ongekende onrecht bij de toeslagenaffaire leert dat er drie belangrijke wijzigingen in de relatie tussen wetgeving, uitvoering en controle nodig zijn. Eerst en vooral dient er bij beleidswetgeving zicht te zijn op de uitvoeringskosten van dat beleid. Het gaat daarbij om zowel de kosten van de uitvoeringsorganisatie zelf als ook om de kosten voor de betrokken burgers (of bedrijven). Te denken valt aan verplichtstelling van een kosteneffect rapportage (KER), zoals bij milieubelastend beleid de milieueffect rapportage (MER). Weliswaar adviseert het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), als rechtsopvolger van Actal, het kabinet en de Eerste en Tweede Kamer over de regeldrukeffecten van wet- en regelgeving. Maar deze advisering is beperkt en betreft bovendien alleen de administratieve lasten die wet- en regelgeving met zich meebrengen. De feitelijke uitvoeringskosten zijn veel hoger en betreffen een breder gebied, inclusief uitvoeringskosten door de overheid zelf (zie bijvoorbeeld Den Butter, 2013).

In de tweede plaats laat het voorval met het memo Palmen zien dat binnen de uitvoerende instanties een autonome positie voor onafhankelijk en kritisch advies dient te worden gewaarborgd. De leiding van het uitvoeringsorganisatie moet zorgen dat bij de beleidsbepaling deze advisering meeweegt. Het valt dan onder de ministeriële verantwoordelijkheid dat het inderdaad zo georganiseerd is.

Ten derde is, in zeer algemene zin, interactie tussen de drie staatsmachten nodig. In principe staan de staatsmachten onafhankelijk van elkaar, zoals drie afzonderlijke bomen. Maar in de loop van de tijd zijn de takken en wortels van die bomen flink met elkaar verstrengeld geraakt, zodat er eerder sprake is van een evenwicht van de machten dan van een scheiding van de machten (WRR, 2002, blz. 27). Dit betekent dat bij uitvoering van wet- en regelgeving voortdurende terugkoppeling nodig is, enerzijds naar de wetgever, en anderzijds naar de rechtelijke macht.

Focus op deze drie lessen uit de toeslagen affaire lijkt meer in het maatschappelijk belang dan een discussie over de vraag of bewindslieden, of zelfs het hele kabinet dient af te treden. Dit dossier heeft al voldoende staatssecretarissen het politieke hoofd gekost. Bovendien ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid bij de wetgever inclusief het Parlement. De rol van deze laatste is bij de ondervragingscommissie buiten beschouwing gelaten. 

Literatuur

Butter, F.A.G. den, 2013, The perspective of public sector economics on regulation: transaction costs and the agency model, in A. Alemanno et al. (red.), Better Business Regulation in a Risk Society, New York: Springer, blz. 119-134.

Commissie Van Dam (2020), Ongekend Onrecht, Tweede Kamer. 

Corstens, G., T. Eijsbouts, P. Lokin-Sassan en N. Quik-Schuijt (2020), Nu is duidelijk: rechter hoort niet bij de Raad van State, NRC Handelsblad Opinie, 30 december 2020, blz. 18.

Fransman, R. (2020),  Zo kunnen we de toeslagen afschaffen, BLOG Economisch Statistische Berichten, 30 jan. 2020.

Koning, P. (2020), Ministeries: minder proces, meer inhoud graag, BLOG Economisch Statistische Berichten, 26 nov. 2020.

Roessel, A. van (2020), In Den Haag; leemlaag, De Groene Amsterdammer, 3 december2020, blz. 11.

Sunstein, C.R. (2002), The law of group polarization, Journal of Political Philosophy, 10 (2), blz. 175-195.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2002), De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat, Rapporten aan de Regering nr. 63, Sdu Uitgevers, Den Haag.

Weyenberg, S. van, H-J. Oosterhuis, D. Blommers en R. Witschge (2020), Een werkbaar alternatief voor het toeslagenstelsel, Economisch Statistische Berichten, 105, 4788, blz. 388- 391.

Williamson, O.E. (1998), Transaction cost economics: how it works; where it is headed, De Economist 146, blz. 23–58.

Te citeren als

Frank den Butter, “Onbegrip voor uitvoeringskosten bron van ongekend onrecht”, Me Judice, 8 januari 2021.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Afbeelding door Maarten van Maanen

Ontvang updates via e-mail