Ondanks de oorlog in Oekraïne zijn veel landen nog ver verwijderd van de NAVO-norm van 2%

De NAVO en de 2%-norm

In 1949 werd door 12 landen de Noord-Atlantische verdragsorganisatie (NAVO) opgericht. Dit zijn België, Canada, Denemarken, Frankrijk, IJsland, Italië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Later kwamen daar Turkije en Griekenland (1952), West- Duitsland (1955) en Spanje (1982) bij. Na de val van de Berlijnse muur sloten Tsjechië, Polen en Hongarije zich aan in 1999, evenals Estland, Letland, Litouwen, Slowakije, Slovenië, Roemenië en Bulgarije (2004), Kroatië en Albanië (2009), Montenegro (2017) en Noord-Macedonië (2020). Na de Russische inval in Oekraïne in februari 2022 trad Finland op 4 april 2023 toe als lid, over een verzoek van Zweden zal naar verwachting binnenkort worden beslist. Overigens was Frankrijk geen actief NAVO-lid tussen 1966 en 1996.

Voor een nieuw aan te treden kabinet [...] is het nodig om prioriteiten te stellen om daarmee de druk op de arbeidsmarkt te verminderen, waardoor ook de vacatures bij de defensie makkelijker zijn in te vullen. 

Het Noord-Atlantisch Verdrag is een militair verdrag dat wederzijdse verdediging en samenwerking van de legers van de aangesloten westerse landen regelt. Dit gebeurde aanvankelijk vooral als tegenkracht tegen de communistische landen van het Warschaupact. De kern van het verdrag staat in artikel 5, dat stelt dat in geval van een aanval op één van de NAVO-staten, deze door de andere zal worden opgevat als een aanval op allen. Sinds de val van de Berlijnse muur in 1989 lijkt het militaire belang van de NAVO te zijn afgenomen. Veel lidstaten, en ook Nederland, gaven minder uit aan defensie. De NAVO zit sindsdien in een transformatiefase, waarin nieuwe taken zoals bestrijding van terrorisme en proliferatie op de agenda zijn gekomen. In 2014 stond dit door de annexatie van de Krim door Rusland en de terreurdreiging vanuit IS steeds prominenter op de agenda. Tijdens de NAVO-top in Wales kwamen de lidstaten overeen om binnen uiterlijk tien jaar 2% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) te besteden aan defensie. De VS verhoogden het defensiebudget in het begin van deze eeuw van 3% naar circa 4% BBP, met name vanwege de oorlog tegen het terrorisme (Gradus, 2022). Gedurende zijn termijn verlangde vooral president Trump dat andere landen de 2%-norm (sneller) moeten halen en de inval van Rusland in Oekraïne twee jaar geleden heeft deze noodzaak verder benadrukt.

Hoeveel landen halen de norm?

Gebaseerd op een database van Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) wordt nagegaan welke landen sinds 2014 de 2%-norm hebben gehaald. Data zijn tot en met 2022 beschikbaar en omdat wapenimporten vaak in dollars zijn heeft SIPRI de militaire uitgaven in dollars berekend. In tabel 1 is voor de jaren 2014-2022 de toetsing van de NAVO landen aan 2% norm weergegeven.[1]

Tabel 1. Toetsing van defensiequota van NAVO-landen aan 2%-norm.

Nadat in 2014 slechts 3 landen 2 of meer procenten BBP uitgaven aan defensie is dit in 2022 8 landen. Op een totaal van 29 NAVO-landen is dit ruim een kwart.[2] Bij de lijst van landen valt op dat de VS en Griekenland sinds 2014 en recenter vooral landen die grenzen aan Rusland zoals Polen en de Baltische staten voldoen aan de NAVO-norm. Opvallend is ook dat het VK, dat altijd een belangrijke defensiemacht is geweest, in 2016-2018 minder dan 2% BBP uitgaven. In 2020 voldeden 10 landen aan de norm, maar dit relatief hoge aantal lijkt vooral te komen door een dip in het BBP als gevolg van de coronacrisis. Ook het feit dat Turkije sinds 2021 niet meer voldoet, heeft te maken met onderliggende economische redenen. De Turkse lira ging ten opzichte van de dollar hard onderuit, hetgeen toetsing van een dergelijke inputnorm ook minder relevant maakt voor dit land.

Naast toetsing aan de 2%-norm is relevant, welke BBP-gap landen moeten overbruggen om aan de norm te voldoen. In tabel 2 is dit voor de betreffende NAVO-landen (inclusief Zweden) in kaart gebracht (zowel in % BBP als in miljarden dollars).

Tabel 2. Gap in 2022 om aan 2%-norm te voldoen. 

Duitsland heeft een aanzienlijke gap te overbruggen van bijna $ 25 miljard en Canada $ 16 miljard. Vooral landen in continentaal- of Zuid-Europa moeten hun defensie-inspanningen opvoeren om aan de 2%-norm te voldoen. Opvallend is dat België met een BBP van 60% van het Nederlandse BBP een grotere inspanning moeten leveren. In totaal gaat het om $ 90 miljard voor 23, vooral Europese, landen in tabel 2. Ook in de wetenschap dat de Europese defensie-industrie al op volle capaciteit draait, lijkt dit voor 2024 een moeilijk te realiseren inspanning (The Economist, 2023). Daarbij is ook relevant dat een groot aantal Europese landen heeft toegezegd om Oekraïne van munitie te voorzien, wat een belangrijk deel van de capaciteit voor zijn rekening neemt.

De Nederlandse defensie-uitgaven

Laten we specifieker ingaan op de Nederlandse defensie-uitgaven. In figuur 1 zijn op basis van de gegevens van de Rijksbegroting de uitgaven van 2015 tot en met 2024 weergegeven.

Figuur 1. Nederlandse defensie uitgaven (2015-2024) in miljarden euro’s.

Bron: https://www.rijksfinancien.nl/

In 2015 bedroegen de uitgaven € 8 miljard. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III werd voor het einde van de kabinetsperiode een extra impuls van € 4 miljard toegevoegd. In de doorrekening gaf het CPB aan het niet waarschijnlijk te achten dat deze intensivering daadwerkelijk zal plaatsvinden. Uiteindelijk zijn de defensie-uitgaven in 2021 ongeveer € 3 miljard hoger dan bij de start van dit kabinet. Het regeerakkoord van het kabinet Rutte IV wilde de defensie-uitgaven op de NAVO-norm brengen. Volgens de (geraamde) uitgaven stijgen deze in 2024 naar € 21,4 miljard.[3] Dit zou 1,95% van het bbp zijn, net onder de norm. Overigens is de vraag of dit bedrag daadwerkelijk besteed zal worden. Het CPB (2022) achtte het, mede gegeven de krappe arbeidsmarkt, onwaarschijnlijk dat alle geplande extra middelen aan defensie binnen de kabinetsperiode van Rutte IV worden besteed en hield daarom rekening met een aanzienlijke onderuitputting. Vooral het vervullen van de vacatures is moeilijk. Defensie geeft aan dat er nu 4.000 vacatures zijn, vooral in de militaire hoek. Er ontstaat dan ook een discussie of de dienstplicht moet worden ingevoerd - een enkele politieke partij (CDA) stelt dit voor. Echter dit lijkt weinig realistisch. Herinvoering van de dienstplicht vergt dat er kazernes en opleidingsinstructeurs moeten komen. Dit zal bovendien de spanningen op de arbeidsmarkt verder aanjagen.

Breder bezien is bezinning nodig op de vraag welke dienstverlening we van de overheid willen en voor wie. Bij deze arbeidsmarkt kan niet alles tegelijkertijd. 

Om de spanning op de arbeidsmarkt te laten afnemen, is het van belang om de taakstelling van de Studiegroep Begrotingsruimte van tenminste € 17 miljard in te vullen met bezuinigen op de niet defensie-uitgaven.[4] Hierbij moeten we ons realiseren dat invulling via inkomstenverhoging in de regel de armoedeval verder zal laten oplopen. Dit heeft als gevolg dat de arbeidsmarkt nog krapper wordt. Breder bezien is bezinning nodig op de vraag welke dienstverlening we van de overheid willen en voor wie. Bij deze arbeidsmarkt kan niet alles tegelijkertijd. Tussen 2019 en midden-2022 is het aantal ambtenaren met 50.000 banen gegroeid naar een totaal van 570.000. De arbeidsvraag wordt verder opgejaagd door komende vervanging van het vergrijsde ambtenarenapparaat, waarvan meer dan een kwart 55-plusser is. Een toekomstige verdere stijging van het aantal vacatures ligt voor de hand: alleen al defensie wil de komende jaren met 6500 voltijdbanen uitbreiden. Overheid en bedrijven, die de energietransitie moeten verwezenlijken, azen op dezelfde ICT’ers, planologen en technici. Voor een nieuw aan te treden kabinet dat de defensie-inspanning op een hoger plan te brengen en de 2%-norm wil halen is het nodig om prioriteiten te stellen om daarmee de druk op de arbeidsmarkt te verminderen, waardoor ook de vacatures bij de defensie makkelijker zijn in te vullen. 

Voetnoten

Referenties

CPB (2022). Analyse economische en budgettaire effecten van het coalitieakkoord. 11 januari.

The Economist (2024). Arming Europe: Shell-shocked. The Economist: January 20th, p. 17-18.

Raymond Gradus, “Nederland moet zo snel als mogelijk aan NAVO-norm voldoen”, Me Judice, 28 februari 2022.

Raymond Gradus, Roel Beetsma, “Rekening van €32 miljard ligt klaar voor nieuw kabinet”, Het Financieele Dagblad, 25 augustus 2023.