Premier Rutte hanteerde een ‘spookcijfer’ bij het mislukken van het pensioenakkoord

Het mislukte pensioenakkoord

De onderhandelingen over het pensioenakkoord dat de sociale partners, werkgevers en werknemers, met de regering wilde sluiten zijn eind november 2018 mislukt. Volgens premier Mark Rutte liet de vakbeweging “een kans liggen” om kortingen op pensioenen te voorkomen (zie nu.nl ). Het aandeel van de regering in zo’n akkoord zou, ten eerste een vertraging in de verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar moeten zijn en, ten tweede, het gedeeltelijk terugdraaien van de zogenaamde een-op-een koppeling aan de levensverwachting. Die koppeling houdt in dat als de levensverwachting toeneemt met een jaar, de AOW leeftijd (met een korte vertraging) ook met een jaar toeneemt. De regering wilde echter slechts de verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar vertragen en in 2024 in plaats van 2021 in laten gaan.

Deze door de regering voorgestelde tijdelijke vertraging van de verhoging van de AOW-leeftijd zou volgens de premier 4,5 miljard euro kosten. Dat is natuurlijk een eenmalig bedrag en uitgesmeerd over 6 jaar stelt dat op de jaarlijkse begroting niet zo veel voor, namelijk 750 miljoen euro. Dat is ongeveer net zo veel als jaarlijks aan asiel en immigratie wordt uitgegeven. Het loslaten van de koppeling kostte volgens de premier structureel 6 miljard euro en zou om deze hoge kosten onderwerp van studie moeten zijn, en doorgeschoven moeten worden naar de volgende kabinetsformatie. De premier zei letterlijk tijdens het parlementair debat op 27 november jl. over het mislukken van het pensioenakkoord: “We snapten allemaal dat een afspraak maken over 6 miljard niet kan tijdens een lopende kabinetsperiode. Dat is ongeveer de kosten van de hele bijstand in Nederland, de kosten van de hele politie in Nederland, twee derde van onze krijgsmacht. Dat doe je bij een formatie.” Waar kwam die 6 miljard euro vandaan? Wie had dat berekend? Het was een spookcijfer, zoals we nog zullen zien.

Discontering van de AOW

Het is niet zo ingewikkeld de kosten van een tijdelijke of permanente verlaging van de AOW-leeftijd te berekenen. Het resultaat hangt echter wel af van de aannames die men maakt over de ontwikkeling van de AOW-uitkering ten opzichte van het nationale inkomen, de rente die men neemt om toekomstige bedragen te verdisconteren, en hoe de stijging van de AOW-leeftijd over de tijd is gespreid. Bovendien is het bedrag dat men verkrijgt een bruto bedrag. Dat wil zeggen: er is nog geen rekening gehouden met besparingen die een verlaging van de AOW-leeftijd met zich brengt. Zodra iemand de AOW-leeftijd bereikt, heeft hij of zij geen recht meer op sociale zekerheidsuitkeringen zoals uitkeringen bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid. In 2017 ontvingen de 60-64 jarigen (die dus nog geen AOW ontvingen) in totaal voor bijna 5,5 miljard euro aan sociale zekerheidsuitkeringen. Voor ieder jaar dat de AOW-leeftijd wordt verhoogd kost dat de overheid aan uitkeringen dus gemiddeld 1,1 miljard euro.

Bij het contant maken van toekomstige kosten van de verlaging van de AOW-leeftijd is het verschil tussen de rentevoet r en de groeivoet van het nationaal inkomen g relevant. Voor empirische schattingen van r –g kunnen we te rade gaan bij Piketty (2014). In zijn monumentale boek Capital beschrijft hij de historische ontwikkeling van r – g. Vanaf het begin van de jaartelling tot aan WO I lag de waarde van r – g tussen de 3½ en 5%. In de 20^e eeuw werd de waarde van r – g, mede door de kapitaalverliezen als gevolg van de wereldoorlogen, negatief, maar is nu inmiddels weer positief. Piketty argumenteert dat deze eeuw de waarde van r –g ongeveer 3% zal bedragen, iets lager dan voor de industriële revolutie. In onze berekeningen experimenteren we met waarden van r – g tussen 2% en 4%. Gegeven de voorspellingen van Piketty is een waarde van r – g gelijk aan 4% aan de hoge kant, maar daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat in het bovenstaande is aangenomen dat de AOW-uitkering meegroeit met het nationaal inkomen. Het recente verleden laat zien dat dit slechts zeer zelden het geval is (Verbon en Hollanders, 2017). Als de AOW-uitkering de groei van het nationaal inkomen maar beperkt volgt, betekent dat voor de kosten van de AOW een lagere dan de ‘werkelijke’ waarde van g genomen moet worden om de ontwikkeling van de AOW-uitkering te berekenen

Het tijdelijk afremmen van de verhoging van de AOW-leeftijd (AOW-leeftijd in 2024 in plaats van in 2021 op 67 jaar), betekent dat in totaal voor ruim twee jaar, namelijk 27 maanden, extra AOW moet worden uitgekeerd. Het aantal AOW’ers in een leeftijdsgroep is de komende jaren ongeveer 205.000, terwijl de bruto AOW-uitkering per hoofd momenteel 12.000 euro per jaar bedraagt. Als de extra uitgaven in een keer gedaan zouden worden, bedragen de extra uitgaven aan AOW dus 5,5 miljard euro. Houden we rekening met de besparingen op sociale zekerheidsuitgaven, dan komen we op een bedrag van 5,5 – 2,5 = 3 miljard euro. Dat is 1,5 miljard euro minder dan de regering had berekend. Als rekening gehouden wordt met de spreiding over de tijd, is dit bedrag nog bijna een miljard euro lager.

Een spookcijfer

Zoals boven aangegeven zou het loslaten van de een-op-een koppeling volgens de premier 6 miljard euro kosten. PvdA-kamerleden Lodewijk Asscher en Gijs van Dijk wilden van de regering weten waar dat bedrag op gebaseerd was en zij kregen het volgende antwoord van de minister van Sociale Zaken, Wouter Koolmees: “Indien de koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting wordt gehalveerd kost dat structureel circa € 6 miljard euro. Dit is een eerste globale inschatting op basis van een eigen doorrekening, welke is bevestigd door het CPB. Het structurele effect, wat gelijk is aan het effect in 2060 (tot dat jaar loopt de bevolkingsprognose), bestaat uit hogere SZW-uitgaven (saldo van hogere AOW- en AIO-uitgaven en lagere uitgaven aan AO-regelingen, WW, bijstand, etc.) en derving van AOW-premie. Dit zogenoemde ex-ante effect is exclusief het effect van een lagere arbeidsparticipatie (…).”

In dit citaat vallen twee dingen op. Ten eerste dat de effecten van het loslaten van de een-op-een koppeling in 2060 worden berekend. Dat is over meer dan veertig jaar. Er is dan zoveel veranderd dat er op geen enkele manier na te gaan valt of de huidige ‘voorspellingen’ waar blijken te zijn geweest. Deze methode is door het ministerie van SZW kennelijk overgenomen van het CPB die voor de AOW berekeningen meerdere decennia vooruit maakt. Het tweede wat opvalt is dat Koolmees aanneemt dat dit een minimumschatting is van de kosten, want er is nog “het effect van een lagere arbeidsparticipatie”. Daarvan weten we in ieder geval zeker dat deze aanname van het CPB komt: het CPB neemt aan dat een verhoging van de AOW-leeftijd tot een hogere arbeidsparticipatie van ouderen leidt. Tot nu toe heeft het vooral tot meer werkloosheid onder ouderen geleid. Het is dus een veilige aanname dat verhoging of verlaging van de AOW-leeftijd geen arbeidsmarkteffecten heeft.

Afgezien van deze bedenkingen, kunnen we proberen het bedrag van 6 miljard euro te reproduceren, als we met de minister aannemen dat de ontwikkeling met de AOW-uitgaven exact te voorspellen zijn. Het idee van de een-op-een koppeling is zoals reeds gezegd, dat bij een toename van de levensverwachting met een jaar, de AOW-leeftijd ook met een jaar wordt verlengd. Op basis van de nu bekend zijnde ontwikkeling van de levensverwachting (vanaf 65 jaar) tot 2060 staat het nu vast dat de AOW-leeftijd zal toenemen van 67 jaar en 3 maanden in 2024 tot 71 jaar en 3 maanden in 2060. Op grond van de wens van de vakbeweging bij de onderhandelingen rond het pensioenakkoord zou de AOW-leeftijd in 2060 niet 71 jaar en 3 maanden moeten zijn, maar 69 jaar en 3 maanden. De regering die in 2060 aan het bewind is, moet dus twee jaargroepen extra een AOW-uitkering geven. Dat zijn ongeveer 410.000 mensen. De extra bruto AOW-uitgaven voor de regering in 2060 is dus 410.000 maal 12.000 euro, ofte wel 4,9 miljard euro. Dat is al minder dan de door premier Rutte en minister Koolmees gesuggereerde 6 miljard euro.

Maar ook van dit bedrag gaan natuurlijk weer de besparingen aan sociale zekerheidsuitkeringen af, die we hadden berekend op gemiddeld 1,1 miljard euro per jaar. Trekken we twee keer dit bedrag af van 4,9 miljard dan hebben we nog maar 2,7 miljard euro over. Het vervangen van de een-op-een koppeling door een half-op-een koppeling kost volgens deze berekening dus veel minder dan door de regering is berekend. Het is wel een structureel bedrag, dat wil zeggen: vergeleken met wat we nu (denken te) weten over het jaar 2060 en daarna, zal de dan zittende regering ieder jaar per saldo 2,7 miljard euro (in huidige euro’s) meer moeten uitgeven. Gedurende de jaren tot aan 2060 is dat bedrag echter lager, omdat de AOW-leeftijd door de toegenomen levensverwachting langzaam oploopt. Zo is in 2041, volgens huidige inzichten, de AOW-leeftijd 69 jaar en drie maanden. Op basis van de half-op-een koppeling zou de AOW-leeftijd in 2041 een jaar eerder, namelijk 68 jaar en drie maanden zijn, zodat in 2041 de kosten volgens bovenstaande logica 1,35 miljard euro bedragen.

Zelfs dus als het vervangen van de een-op-een koppeling door een half-op-een koppeling in 2060 6 miljard euro zou kosten, zou daar niet nu al 6 miljard voor gereserveerd hoeven te worden in de begroting. Dat zou namelijk gedurende 40 jaar tot een groeiend overschot leiden dat, afhankelijk van de rentestand die de overheid op beleggingen weet te realiseren, kan oplopen tot bedragen tussen de 200 en 300 miljard euro in 2060 (in huidige euro’s). Wil men de extra AOW-uitgaven tot het einde der tijden kunnen financieren, dan hoeft daar in het slechtste geval, dat wil zeggen bij een waarde van r –g gelijk aan 2%, nu slechts ongeveer 4 miljard euro voor vrij gemaakt te worden. Hoe hoger de r –g in de toekomst zal zijn, des te lager dit bedrag is. Bijvoorbeeld, bij een waarde van 4% hoeft van het bedrag van 6 miljard nog slechts de helft vrijgemaakt te worden om de half-op-een koppeling te kunnen financieren.

Conclusie

Premier Rutte zei tijdens het debat dat de kosten voor het loslaten van de een-op-een koppeling zo hoog waren, dat deze niet tijdens de lopende kabinetsperiode vrij gemaakt kunnen worden. Het blijkt, na vrij elementaire berekeningen, dat zelfs als dit bedrag van 6 miljard euro in 2060 zou kloppen, dit bedrag niet nu al gereserveerd hoeft te worden, zoals premier Rutte wel aan de Kamer meedeelde. Hoeveel er wel gereserveerd moet worden, hangt voor een groot deel er van af hoe veel de rente van de economische groei afwijkt de komende veertig jaar. Hoe hoger die afwijking (rente minus economische groei), des te minder er nu structureel vrij gemaakt hoeft te worden voor de financiering van de lagere AOW-leeftijd. Daarnaast blijft natuurlijk de vraag open of het bedrag van 6 miljard euro in 2060 klopt. In de bovenstaande berekeningen kwam ik zelf tot een bedrag van 2,7 miljard euro. Daarbij werd aangenomen dat ontwikkeling van de AOW-uitkering welvaartsvast is. Dat is in de afgelopen dertig jaar gemiddeld niet het geval geweest (zie Verbon en Hollanders , 2017). Het valt dus minstens te betwijfelen of dat de komende veertig jaar wel het geval zal zijn. Als de AOW de productiviteitsontwikkeling niet volgt, zal het bedrag dat nu gereserveerd zou moeten worden uiteraard navenant lager kunnen zijn.

Uiteindelijk is de conclusie dat het bedrag van 6 miljard euro van premier Rutte en minister Koolmees slechts een spookcijfer is. Het bedrag kan om meerdere redenen lager ingeschat worden. Zelfs als we te allen tijde willen voorkomen dat de generaties van 2060 met hoge AOW-uitgaven geconfronteerd worden door de een-op-een koppeling los te laten, lijkt het creëren van een structurele ruimte van ongeveer 3 miljard euro voldoende om de wensen van de FNV voor het vertragen van de stijging van de AOW-leeftijd te kunnen honoreren.

Men heeft de FNV het verwijt gemaakt dat de wens om de een-op-een koppeling af te zwakken pas na de formatie naar buiten werd gebracht, terwijl dit standpunt in geen enkel verkiezingsprogramma was opgenomen. Dat laatste gold echter ook voor het afschaffen van de dividendbelasting dat ‘zo maar’ in het regeerakkoord bleek te zijn opgenomen en 3,2 miljard euro per jaar gekost zou hebben. Het bleek de afgelopen periode kennelijk niet ingewikkeld om daar financiering voor te vinden. Het probleem van de een-op-een koppeling moet van dit kabinet doorgeschoven worden naar de volgende formatie, terwijl het vinden van de financiering daarvan niet veel ingewikkelder kan zijn dan het vinden van de financiering van het afschaffen van de dividendbelasting. Premier Rutte heeft daarmee dus ook zelf een kans laten liggen om met de sociale partners tot een pensioenakkoord te komen.

Referenties 

Piketty, T., Capital (in the Twenty-First Century), 2014, Harvard University Press.

Verbon, H. en D. Hollanders, AOW-leeftijdsverlaging niet zo duur als gedacht , ESB, augustus 2017.