De informatieronde van Kim Putters
Op 14 maart 2024 heeft informateur Kim Putters zijn eindverslag aan de Tweede Kamer uitgebracht. Het markeert het begin van een nieuwe fase in de formatie. Volgens het verslag van Putters is een door PVV, VVD, NSC en BBB gesteunde regering alleen mogelijk via een kabinet waarbij geen (alomvattend) inhoudelijk akkoord tussen alle betrokken fracties gezamenlijk wordt ondertekend. De vraag is hoe zo’n kabinet dient te worden vormgegeven, en welke voorwaarden er zijn voor het akkoord op hoofdlijnen waarmee dit kabinet steun van een meerderheid van het parlement kan verwerven.
Volgens het verslag van Putters is een door PVV, VVD, NSC en BBB gesteunde regering alleen mogelijk via een kabinet waarbij geen (alomvattend) inhoudelijk akkoord tussen alle betrokken fracties gezamenlijk wordt ondertekend.
Putters heeft in zijn informatieronde vastgesteld dat er veel gesproken wordt over zulke alternatieve vormen van samenwerking, maar dat niet altijd duidelijk is wat partijen onder deze varianten verstaan. Daarbij blijken er in de Nederlandse politieke geschiedenis weinig geslaagde voorbeelden te zijn. Toch is er momenteel sprake van een uitzonderlijke situatie, die om zo’n andere relatie tussen parlement en regering vraagt. Daarbij was er bij de formatie van het vorige kabinet ook al een roep om een andere bestuursstructuur. Zie bijvoorbeeld het pleidooi van Rudy Andeweg in NRC Handelsblad van 5 juli 2021 voor de vorming van om een minderheidskabinet dat steun kan zoeken bij wisselende meerderheden. Oud-landbouw minister Cees Veerman bepleitte in de Buitenhof uitzending van 16 mei 2021 een extraparlementair kabinet, met bestuurlijke zwaargewichten die op enige afstand van hun politieke partij staan. Dit alles heeft toen niet zo mogen zijn: Rutte IV steunde op een kleine meerderheid in het parlement zodat veel discipline bij de fracties van de regeringspartijen met gekissebis over de interpretatie van het regeerakkoord nodig was om tot besluiten te komen.
Rolverdeling politiek en wetenschap als uitgangspunt
Volgens het eindverslag van Putters ligt de voorkeur van de vier partijen bij een kabinet met bewindslieden die deskundig zijn op het specifieke vakgebied van het ministerie. Putters spreekt daarbij van een ‘programkabinet’, omdat het begrip extraparlementair kabinet geen eenduidige definitie kent. Elk kabinet is in staatkundige zin parlementair, zolang een meerderheid van de Tweede Kamer geen motie van wantrouwen tegen het kabinet aanneemt. In een programkabinet kunnen sommige ministers buitenstaanders zijn die niet noodzakelijkerwijs afkomstig hoeven te zijn uit de vier formerende partijen. Het streven is zelfs een kabinet met 50% buitenstaanders. Overigens waren bij Rutte IV de ministers Dijkgraaf en Kuipers ook relatieve buitenstaanders, die zich pas in een laat stadium als lid van D66 hebben aangemeld.
In dit nieuwe staatkundige perspectief van een programkabinet is het essentieel om in het parlement en de regering de rolverdeling tussen enerzijds de politiek en anderzijds de wetenschap en de uitvoerders bepalend te laten zijn voor de bestuurlijke organisatie. Daarbij is het nuttig het aloude door Tinbergen gemaakte onderscheid tussen doelstellingen en instrumenten als uitgangspunt te hanteren. In zijn theorie van de economische politiek onderscheidt Tinbergen meerdere doelstellingen van economische politiek, waarbij deze doelstellingen in brede zin bepalend zijn voor de welvaart. Waar bij Tinbergen nog evenveel instrumenten van economische politiek nodig waren om alle doelstellingen te bereiken, heeft Theil deze theorie uitgebreid door de verschillende doelstellingen van het beleid in een welvaartsfunctie samen te voegen. De gewichten in zo’n welvaartsfunctie representeren dan de politieke weging van het belang van de verschillende doelstellingen, bijvoorbeeld hoeveel economische groei men bereid is op te geven voor meer inkomensgelijkheid, of voor een betere milieukwaliteit. In dat geval zijn er niet altijd evenveel instrumenten als doelstellingen nodig. En wanneer er verschillende alternatieve instrumenten zijn om de doelstellingen te bereiken, kan vanuit de politieke voorkeur een keuze worden gemaakt voor die instrumenten.
In dit nieuwe staatkundige perspectief van een programkabinet is het essentieel om in het parlement en de regering de rolverdeling tussen enerzijds de politiek en anderzijds de wetenschap en de uitvoerders bepalend te laten zijn voor de bestuurlijke organisatie.
Als uitwerking van deze theorie hebben Van Eijk en Sandee (1959) de daadwerkelijke optimale economische politiek voor ons land berekend op basis van een welvaartsfunctie waarin de gewichten volgens veronderstelde politieke voorkeuren waren bepaald. Van de Boogaart en Barten (1959) hebben de berekening uitgevoerd voor een drietal welvaartsfuncties, waarin zij naar hun beste weten de voorkeuren van drie groepen SER-leden – kroonleden, werkgevers en werknemers – hebben ingevuld. Later heeft Merkies (1973) in zijn oratie deze exercitie nog eens overgedaan met gewichten die verkregen waren door middel van een enquête bij een aantal politieke partijen uit die tijd.
SER als hoeder van brede welvaart
Belangrijk in dit verband is het SER-advies over het sociaal-economisch beleid over de periode 1996-2000 uit juni 1996 (!). Indertijd ben ik lid geweest van de commissies die dit SER-advies hebben voorbereid. In de paragrafen op bladzijde 32 tot en met 34 van het advies worden drie belangrijke sociaaleconomische doelstellingen benoemd: (i) een gestage en evenwichtige economische groei, (ii) een bevordering van de arbeidsparticipatie en (iii) een redelijke inkomensverdeling. In de weging van deze doelstellingen in de welvaartsfunctie dient tot uitdrukking te komen welke relatief belang er aan deze doelstellingen wordt gehecht. Dat is een politieke afweging waarbij het de rol van de SER is een compromis te vinden tussen de verschillende maatschappelijke belangen.
In tweeërlei zin is dit SER-advies opmerkelijk. In de eerste plaats komt nu een vierde doelstelling prominent in beeld, namelijk (iv) een duurzame ontwikkeling waarbij een integratie van economische indicatoren met milieu-indicatoren dient plaats te vinden. In de tweede plaats spreekt de SER in dit advies expliciet over ‘een breed welvaartsbegrip’. Zo is de invulling die in 1996 aan deze doelstellingen wordt gegeven als een aanzet tot een daadwerkelijke indicatoranalyse van de brede welvaart in ons land op te vatten. Vanwege deze expliciete aanduiding van het begrip ‘brede welvaart’ van ruim 25 jaar geleden, en ook vanwege de rol van de SER bij het bereiken van politieke consensus over het relatieve belang van de brede welvaarstsdoelstellingen, heb ik in een lezing bij het veertigjarig bestaan van de SER Overijssel in oktober 2021 de SER de ‘hoeder van de brede welvaart’ genoemd. Dit met een knipoog naar de vroegere aanduiding van De Nederlandsche Bank als ‘hoedster van de gulden’. Hierbij zij opgemerkt dat Kim Putters als voorzitter van de SER sinds 2022 een aanstelling bij Tilburg University heeft als universiteitshoogleraar ‘Brede Welvaart’
Brede welvaart via dashboardindicatoren
Om de welvaart in brede zin beter in kaart te brengen, heeft de Tweede Kamer onder voorzitterschap van Rik Grashoff de tijdelijke commissie ‘Breed welvaartsbegrip’ ingesteld. In april 2016 heeft deze commissie haar bevindingen aangeboden. Volgens deze commissie omvat ‘brede welvaart’ meer dan alleen goederen en diensten die op de markt worden verhandeld. Het behelst ook allerlei andere zaken die voorzien in de behoeftebevrediging van mensen, zoals onderwijs, gezondheid, milieu, de informele economie, ongelijkheid en innovatie. Bij het meten van de brede welvaart is volgens de commissie niet alleen de welvaart hier en nu van belang, maar ook de toekomstige welvaart (later) en de impact van nationale welvaart op andere landen in de wereld (elders). Om de brede welvaart te meten werd het kabinet geadviseerd het CBS te verzoeken jaarlijks een ‘monitor brede welvaart’ te publiceren. Sindsdien publiceert het CBS een breed scala van indicatoren die een beeld schetsen van de brede welvaart in ons land. Het levert een soort dashboard op waaraan de resultaten van het gevoerde beleid valt af te lezen.
Streefwaarden voor doelstellingen in regeerakkoord op hoofdlijnen
Deze dashboard benadering van een brede welvaart zou ook kunnen ingezet bij het opstellen van een regeerakkoord op hoofdlijnen in een programkabinet (zie Den Butter, 2023b, blz. 148-149). Zo kunnen de partijen aangeven welke wenswaarden voor de belangrijkste indicatoren zij voor de komende regeerperiode willen nastreven. Dat geeft dan zicht op de politieke voorkeuren voor de verschillende welvaartsaspecten zodat op deze basis de welvaartsfuncties voor deze partijen zouden kunnen worden bepaald. Een aantal van deze ‘wenswaarden’ ligt overigens al vast in wettelijke afspraken, zoals ten aanzien van milieuaspecten – klimaatdoelstellingen van Parijs, stikstof-uitstoot, maar ook begrotingsnormen waar de overheden zich in EU verband aan dienen te houden. Een regeerakkoord op hoofdlijnen zou dan een compromis met wenswaarden zijn, dat verduidelijkt op welke afruil tussen de doelstellingen de nieuwe regering zich gaat richten. Welke beleidsmaatregelen voor die wenswaarden nodig zijn kan dan daarna worden vastgelegd in een regeerprogramma van het nieuwe kabinet dat past binnen het regeerakkoord op hoofdlijnen. Tijdens de regeerperiode kan vervolgens worden bezien in hoeverre de wenswaarden voor de doelstellingen moeten worden bijgesteld, bijvoorbeeld vanwege onvoorziene omstandigheden. En wat dat betekent voor de uitvoering van het regeerprogramma en de daarbij te hanteren instrumentering.
Een regeerakkoord op hoofdlijnen zou dan een compromis met wenswaarden zijn, dat verduidelijkt op welke afruil tussen de doelstellingen de nieuwe regering zich gaat richten.
In zijn verslag noemt informateur Putters een aantal beleidsterreinen waar over de specifieke doelstellingen dient te worden onderhandeld tussen de vier betrokken partijen. Het gaat daarbij om (i) asiel en migratie, (ii) stikstof, natuur, water, landbouw, visserij en voedselzekerheid, (iii) bestaanszekerheid, koopkracht, (iv) zorg, (v) volkshuisvesting, (vi) goed bestuur, (vii) veiligheid, (viii) financiën, (ix) rechtsstaat en (x) internationaal en vestigingsklimaat. Vanuit het idee van de wenswaarden voor het beleid is het van belang voor al deze beleidsterreinen gekwantificeerde doelstellingen bij te leveren. Daarbij verdient het aanbeveling zoveel mogelijk aan te sluiten bij de dashboard indicatoren, zodat er een beeld is in hoeverre de wenswaarden kunnen bijdragen aan de brede welvaartsbeleving.
De ‘wat-’ en ‘hoe-vraag’ bij de borging van het publiek belang
De procedure in twee stappen, met eerst een akkoord op hoofdlijnen over de na te streven doelstellingen en vervolgens een regeerprogramma met het beleid om die doelstellingen te bereiken, doet recht aan de rolverdeling tussen politiek en wetenschap/uitvoering. Daarbij is het onderscheid relevant tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’, zoals beschreven in het in 2000 verschenen WRR-rapport over het ‘borgen van publiek belang’ (zie ook Den Butter 2023a, blz. 21-22): wat is in een specifieke situatie het publiek belang en hoe kan dat belang vervolgens het beste worden geborgd? Het ideaalbeeld bij deze rolverdeling is dat de politiek verantwoordelijk is voor het antwoord op de ‘wat-vraag’, waarna de wetenschap en kennis van de beleidspraktijk kan aangeven hoe, gegeven dat antwoord, de overheid tegen zo laag mogelijke kosten de hoogst mogelijke maatschappelijke welvaart kan bereiken. In die zin gaat de ‘wat-vraag’ over de eerste stap in de door Putters voorgestelde procedure en de ‘hoe-vraag’ over de tweede stap.
Idealiter dient een aantal leden van zo’n kabinet zowel ervaring in de wetenschap als in de politiek te hebben.
Maar de werkelijkheid is gecompliceerder. Zo moet de overheid rekenen met marktfalen. Economen kunnen dan aangeven welke vormen van marktfalen er zijn en wat dat betekent vanuit het oogpunt van het publiek belang. Maar in feite is dat een antwoord op de ‘wat-vraag’ vanuit de wetenschap, en niet vanuit de politiek. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er te veel broeikasgassen worden uitgestoten wanneer het aan de markt wordt overgelaten. Het antwoord op de ‘wat-vraag’ is dan dat het opheffen van marktfalen een publiek belang is. Het antwoord op de ‘hoe-vraag’ kan dan zijn dat die uitstoot via regulerende heffingen dient te worden belast. Maar misschien zijn in het regeerakkoord op hoofdlijnen de doelstellingen over uitstoot al opgenomen zodat vanuit dat perspectief met marktfalen rekening is gehouden. Een complicatie is ook dat de politiek het antwoord van de wetenschap op de ‘hoe-vraag’ vaak niet voor lief neemt, maar zo de eigen voorkeuren voor de te nemen beleidsmaatregelen heeft. Aan de andere kant bevatten de beleidsaanbevelingen van wetenschappers en bestuurders soms een politieke inkleuring. Dat kan het gevolg zijn van verschillende maatschappelijke voorkeuren, maar ook wanneer de aanbevelingen op verschillende theorieën en denkbeelden zijn gebaseerd.
Een kabinet tussen wetenschap en beleid
De door Putters beschreven procedure voor de kabinetsformatie schetst een ideaalbeeld van een programkabinet waarbij een goede samenspraak plaatsvindt tussen de politieke doelstellingen en wetenschappelijke en praktische kennis over de instrumentering om die doelstellingen in de uitvoering van het beleid zo goed mogelijk te bereiken. Daartoe zijn naast kabinetsleden met een goed gevoel voor de politieke verhoudingen en voorkeuren ook wetenschappers en bestuurders met kennis en ervaring in de uitvoering van het beleid nodig. Idealiter dient een aantal leden van zo’n kabinet zowel ervaring in de wetenschap als in de politiek te hebben. Het gaat daarbij om zogenoemde grenswerkers. Voorbeelden zijn Zijlstra en Witteveen, zoals beschreven door Middendorp (2023), maar ook Balkenede (zie Balkenende en Buijs, 2024) en uit het kabinet Rutte IV Dijkgraaf, Kuipers en Vijlbrief. Zeker voor de nog te zoeken premier is deze dubbele ervaring gewenst.
De geschetste procedure voor de formatie van een nieuw kabinet laat ruimte voor bewindslieden die uit een andere partij afkomstig zijn en vanuit die achtergrond ervaring in wetenschap en politiek hebben. Meer in het algemeen zouden andere politieke partijen hun wenswaarden in de vorm van politieke doelstellingen kunnen aangeven, zodat er in de besluitvorming rekening mee kan worden gehouden. Zo kan er misschien zelfs soms bij andere partijen een meerderheid in het parlement voor een kabinetsbesluit worden gevonden. In die zin zou een daadwerkelijke bestuurlijke vernieuwing betekenen dat partijen niet angstvallig aan hun eigen stellingname en politiek gewin op korte termijn vasthouden, maar ook bereid zijn vanuit een algemeen maatschappelijk belang besluiten te ondersteunen. In die zin is, zeker vanuit het perspectief van brede welvaart, de aanduiding van een kabinet als ‘rechts’ weinig zinvol.
Referenties
Balkenende, J.P., en G. Buijs (2024), Capitalism reconnected; Towards a sustainable, inclusive and innovative market economy in Europe, Amsterdam University Press, Amsterdam, ISBN 978 90 4856 263 3.
Boogaard, P.J.M. van de , en A.P. Barten (1959), Macro-economic decision rules for the Netherlands 1957-1959, Rapport 5915 van het Econometrisch instituut van de NEH.
Butter, F.A.G. den (2023a), Politieke waarheid; Over de spanning tussen wetenschap en beleid, Futuro Uitgevers, Amsterdam, ISBN: 978 90 8333 111 9, 211 blz.
Butter, F.A.G. den (2023b), Naar nieuwe welvaart; Richtingwijzers voor een toekomstbestendig regeringsbeleid, VU University Press, Amsterdam, ISBN 978 90 8659 892 2, 644 blz.
Eijk , C.J. van en J. Sandee (1959), Quantitative determination of an optimal economic policy, Econometrica, 27, blz. 1-13.
Merkies, A.H.Q.M. (1973), Van Prognoses naar Programma’s, Inaugurele Rede, VU Amsterdam, 12 april 1973.
Middendorp, J. (2023), Grenswerk; Economen tussen wetenschap en politiek, Boom, Amsterdam, ISBN 978 90 2445 620 8