Rijk rijdt scheve schaats door verkeerde registratie inkomsten en uitgaven

Inleiding

Sinds 1999 moeten de landen van de eurozone hun inkomsten en uitgaven in hun Nationale Rekeningen uniform boeken, enwel conform het ESR. Want het monetaire beleid vereist een eenduidige statistische basis voor de eurozone. De bekendste regels zijn die voor overheidstekort (maximaal 3 procent) en overheidsschuld (maximaal 60 procent) en de hiervan afgeleide benchmark voor de overheidsuitgaven. In verband met de coronacrisis zijn deze regels overigens tijdelijk buiten werking gesteld. Minder bekende - maar onverkort geldende - regels zijn die voor de wijze van registreren van de inkomsten en uitgaven. Het ESR schrijft het vorderingenstelsel voor. Dat wil zeggen dat uitgaven en inkomsten moeten worden geregistreerd in het jaar waarin hun economisch effect optreedt. Voor uitgaven is dat wanneer de goederen en diensten worden geleverd en voor inkomsten wanneer de vordering wordt ingesteld. Dus het jaar waarin de met transacties samenhangende betalingen plaatsvinden ('kasstelsel') is voor de EMU irrelevant.

Vier voorbeelden

Een belangrijke consequentie van deze regel is dat het kasstelsel dan ook niet relevant kan zijn voor het financieel-economisch beleid. Immers; als dat wordt geënt op het kasstelsel, dan wijken de uitkomsten per definitie systematisch af van de plannen. Waarmee een centraal inzicht in de openbare financiën met voeten wordt getreden, namelijk dat de begroting een zuivere voorspeller moet zijn van de uitkomsten. Desondanks is deze consequentie niet geborgd in de beleidsvoorbereiding. Fouten in het financieel-economisch beleid zijn het gevolg. Vier voorbeelden ter illustratie:

1. In het kader van recente voorstellen om de belastingheffing over het eigen huis over te hevelen van box 1 naar box 3 wordt overwogen dat daardoor een - hoge - belastingaanslag kan leiden tot liquiditeitsproblemen bij een aantal belastingplichtigen, dan wel tot tegenvallende inkomsten voor het Rijk. De aangevoerde reden is dat eigen vermogen in een huis van papier is. Omdat een belastingaanslag dat niet is, beschikt een huiseigenaar dus mogelijk over te weinig contanten om een hoge belasting te kunnen betalen. Maar dit is een non issue. Want zoals hiervoor is beschreven, bepaalt het ESR dat inkomsten worden geregistreerd op vorderingenbasis. Dit betekent dat het jaar waarin een belastingvordering wordt ingesteld bepalend is voor het EMU-saldo en niet het jaar waarin deze wordt geïnd. Het voorstel kan op dit punt dus zonder flankerend beleid. Als een huiseigenaar vanwege de belastingaanslag in financiële problemen zou komen, dan is uitstel van betaling niet nadelig voor het EMU-saldo.
2. Het Coalitieakkoord stelt wat betreft overheidsinvesteringen voor te regelen dat bij vertraging in de uitvoering het budget beschikbaar blijft, zodat het werk niet hoeft stil te vallen. De huidige wijze waarop het Rijk de uitgaven beheerst (kasstelsel) verbiedt namelijk doorschuiven van budget. Ook dit is een non issue. Want zoals hiervoor beschreven, bepaalt het ESR dat het EMU-saldo wordt belast in het jaar dat het economisch effect van uitgaven optreedt. Voor investeringen is dat bij de oplevering. Met andere woorden: de betalingen voor een investering tellen niet mee voor het EMU-saldo. De enige randvoorwaarde voor schuiven met opleveringen van investeringen is de door het ESR toegestane uitgavenbenchmark. Maar die middelt investeringen over vier jaar uit; juist vanwege de onzekerheid van het moment van opleveren. Dus het in het Coalitieakkoord beschreven probleem bestaat feitelijk niet als het Rijk bij de beleidsvoorbereiding het ESR zou toepassen in plaats van het kasstelsel.
3. De rentebaten over door het Rijk verstrekte leningen - voornamelijk studieleningen - worden geboekt zodra de aflossing begint. De rente tussen het moment van opname van de lening en de start van de aflossing wordt niet gezien als inkomst. Ook hier wordt gehandeld in strijd met het ESR. Want zoals hiervoor beschreven, schrijft dat voor dat inkomsten op vorderingenbasis geboekt worden. Wat betreft de studieleningen onder het sociaal leenstelsel betekent dit dat ook de rente die tot aan de start van de aflossing ontstaat moet worden meegeteld voor het EMU-saldo. Sinds de invoering van het sociaal leenstelsel (augustus 2015) zijn hierdoor honderden miljoenen euro ten onrechte niet als inkomst geboekt. Dit is wrang voor het onderwijs, want bij de invoering van het sociaal leenstelsel is afgesproken dat de - dus alle - daaraan verbonden budgettaire verbetering wordt besteed aan het onderwijs1. Inmiddels reserveert het Coalitieakkoord 1 miljard euro als geste voor studenten die te maken hebben (gehad) met het sociaal leenstelsel. Dit in verband met de afschaffing daarvan per augustus 2023.
4. Het Rijk optimaliseert het renterisico over de staatsschuld door aangetrokken leningen met derivaten te swappen naar een vrij korte looptijd. Nu komt werken met dergelijke derivaten neer op verplaatsen van het renterisico naar de markt, want het zijn marktpartijen die swaps aanbieden. Maar daarmee wordt het geen marktrisico; het blijft een publiek risico, maar gedragen door de markt. Daarom laat het ESR voor de berekening van het EMU-saldo deze swaps buiten beschouwing. In de bijlage bij de Miljoenennota waarin het EMU-saldo wordt geraamd wordt deze correctie doorgevoerd. Dus hoewel deze swaps de situatie van de openbare financiën niet kunnen verbeteren - dus zinloos zijn - wordt het swapbeleid gehandhaafd. Dezelfde regel geldt uiteraard ook voor de leningen van andere onderdelen van de collectieve sector, zoals gemeenten en scholen. De affaires met derivaten enkele jaren geleden in de collectieve sector vonden hun oorsprong dus in veronachtzaming van het ESR.

Slot

Het is opmerkelijk dat het Rijk ruim 20 jaar na de invoering van het ESR zich dat nog niet volledig eigen heeft gemaakt en de financiële kant van beleid blijft baseren op het voor het ESR irrelevante kasstelsel, leidend tot behoorlijk scheve schaatsen.

Eén mogelijke verklaring hiervoor kan zijn desinteresse in uitkomsten van beleid. Althans, zoals hiervoor beschreven is het ESR alleen voorgeschreven voor de registratie van realisaties. Dus als voor uitkomsten van beleid geen belangstelling bestaat, dan valt ook niet op dat die uitkomsten systematisch afwijken van in termen van het kasstelsel geformuleerde plannen. De lopende evaluatie van het Europees Semester kan hieraan een eind maken. Althans de EU-Raad benadrukt dat het toezicht door Brussel op onder meer het begrotingsbeleid van de lidstaten alomvattend moet zijn en dat lacunes in het beleid van de lidstaten moeten worden opgespoord en de follow-up daarvan moet worden verzekerd2.

Voetnoten