EU-coördinatie van het financieel-economisch beleid kan transparanter

Het Europees Semester

In 1997 zijn de EU-lidstaten die in 2000 de euro invoerden hun begrotings- en economisch beleid gaan afstemmen. Het instrument daarvoor was het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). De bekendste regels zijn een begrotingstekort van hoogstens 3% en een nationale schuld van hoogstens 60%.

Sindsdien is de afstemming verdiept, verbreed en geactualiseerd

Verdieping van de afstemming vond plaats in 2011. Want omdat het SGP overtredingen niet bestrafte, zijn naar aanleiding van de economische crisis van 2008 en de eurocrisis de touwtjes aangetrokken en de regels uitgebreid. Zo zijn de afspraken afdwingbaar gemaakt en moesten lidstaten zo nodig nationale herstelplannen gaan opstellen. Ook mocht de Europese Commissie zich diepgaand gaan bemoeien met de economische ontwikkelingen binnen een lidstaat. Vanwege deze verzwaring van het proces werd de doorlooptijd daarvan een aantal maanden. Daarom, maar ook vanwege de beladenheid van de term SGP, werd het proces herdoopt tot het Europees Semester.

Omdat het Stabiliteits- en Groeipact overtredingen niet bestrafte, zijn naar aanleiding van de economische crisis van 2008 en de eurocrisis de touwtjes aangetrokken en de regels uitgebreid

Verbreding van de afstemming vond plaats in 2017. Toen ging het Europees Semester ook het beleid van de lidstaten wat betreft de sociale rechten omvatten. En het voornemen bestaat de klimaatdoelstellingen erin op te nemen.

Ten slotte speelt het Europees Semester ook in op de actualiteit. Zo zijn naar aanleiding van de coronacrisis in 2020 de SGP-regels voor tekort en schuld in de koelkast gezet en wordt de bestrijding van deze crisis Europees afgestemd.

Vanwege het toenemend belang van het Europees Semester ligt voor de hand dat het proces transparant is. Maar dat valt toch niet mee, wat afbreuk doet aan de democratische legitimiteit van de EU. Bovendien blijft daardoor een middel onbenut voor correctie van fouten in de begrotingen van lidstaten. Beide punten worden hierna toegelicht.

De transparantie van het Europees Semester

Zoals hiervoor beschreven, zijn de SGP-regels voor de begrotingen van de lidstaten opgenomen in het Europees Semester - al staan ze nu tijdelijk in de koelkast. Het gaat hierbij om exacte cijfermatige normen. Om de begrotingen van de lidstaten te kunnen afstemmen moeten ze vergelijkbare ramingen bevatten. Want anders worden appels met peren vergeleken. De eerste eis voor vergelijkbaarheid van de begrotingen is dat ze alle zijn gebaseerd op dezelfde grondslagen. Daarmee wordt bedoeld dat cijfers betrekking hebben op bijvoorbeeld óf het verbruik van goederen óf het moment van betalen daarvoor. Ook moeten de grondslagen voor de begrotingen dezelfde zijn als die voor hun tegenhangers, de rekeningen. Want anders is de vergelijking van raming en realisatie zinloos.

Toch mogen de lidstaten de grondslagen voor hun begroting zelf kiezen. Want vergelijkbaarheid van de begrotingen vereist naast uniforme grondslagen ook afstemming over de wijze waarop de lidstaten hun ramingen opstellen, dus hun wiskundige ramingsmodellen. En de EU mijdt dat glibberige pad. Dus is geen sprake van gestandaardiseerde begrotingen van de lidstaten.

Om de begrotingen van de lidstaten te kunnen afstemmen moeten ze vergelijkbare ramingen bevatten. Want anders worden appels met peren vergeleken

Daardoor kan het Europees Semester niet worden gebaseerd op de (concept-)begrotingen van de lidstaten. De Europese Commissie gebruikt die dan ook slechts als een referentie voor de beschrijving van het voorgenomen beleid[1]. Voor het toezicht stelt de Europese Commissie zelf ramingen op van de ontwikkelingen in de lidstaten. Die ramingen worden gepubliceerd in de Voorjaars- en Najaarsramingen van de Europese Commissie. De daarin voor Nederland opgenomen ramingen kunnen afwijken van de door het CPB gepubliceerde evenknieën voor Nederland, namelijk het Centraal Economisch Plan (CEP) in april en de Macro-Economische Verkenningen (MEV) in september.

Het zelf mogen kiezen van de grondslagen voor de begrotingen oogt als een uiting van de soevereiniteit van de lidstaten. Maar daardoor zijn de begrotingen dus juist feitelijk alleen geschikt voor binnenlands gebruik. Bovendien is de consequentie van het gebruik door de Europese Commissie van eigen ramingen voor het Europees Semester dat dit proces niet erg transparant is. Veel hangt af van de onderhandelingskracht van een individuele lidstaat om met de Europese Commissie tot een vergelijk te komen over de ramingen, dus over de aanbevelingen van de Europese Commissie aan de lidstaat. De democratische legitimiteit van de EU is daardoor minder dan zou kunnen.

Het Europeees Semester kan transparanter 

De tegenhanger van de begroting van de lidstaten, hun rekening, wordt opgenomen in de Nationale Rekeningen van de lidstaten. Daarvoor bestaan wel uniforme grondslagen. Want voor de presentatie van realisaties zijn geen wiskundige modellen nodig, waarover dus ook niet afgestemd hoeft te worden. Deze grondslagen zijn vastgelegd in het Europees Systeem van Rekeningen (ESR).

Als er dan nog systematische verschillen blijken tussen begroting en realisaties, dan kan dat alleen nog samenhangen met de kwaliteit van de ramingen

Niets weerhoudt de EU ervan het ESR ook voor te schrijven voor de begrotingen van de lidstaten. Dat zou voordelen hebben. Dan worden de begrotingen namelijk een zuivere voorspeller van de realisaties. Als er dan nog systematische verschillen blijken tussen begroting en realisaties, dan kan dat alleen nog samenhangen met de kwaliteit van de ramingen. Een ander voordeel van gebruik van het ESR, ook voor de begrotingen van de lidstaten zelf, is dat de Europese Commissie het onjuist toepassen van de begrotingsgrondslagen kan corrigeren.

Voorbeeld dichtbij huis

Het geval wil dat de Miljoenennota systematisch afwijkt van de Nationale Rekeningen. Want de grondslag voor de raming in de Miljoenennota van de rentebaten verschilt van de grondslag voor de gerealiseerde rentebaten in de Nationale Rekeningen. De Miljoenennota raamt de rentevordering op studenten namelijk niet, terwijl de Nationale Rekeningen die wel registreren. Want het ESR schrijft voor dat vorderingen ook meetellen als ze niet in de kas verschijnen. De Miljoenennota raamt alleen de rentebaten die in de kas verschijnen. Dat is de rente die ex-studenten betalen bovenop de aflossing van hun studieschuld. Deze anomalie in de Miljoenennota is in deze tijd van lage rente niet groot, maar bij een rentepercentage van 1 procent is de rentevordering op studenten zo'n 150 miljoen euro per jaar.

Vanwege deze anomalie in de Miljoenennota wordt het onderwijs tekort gedaan. Want bij de invoering van het sociaal leenstelsel in augustus 2015 is besloten dat de opbrengst daarvan besteed zou worden aan het onderwijs. Maar als één van de opbrengsten daarvan niet wordt geraamd, dan wordt die ook niet teruggesluisd naar het onderwijs. Het bedrag dat het onderwijs hierdoor wordt onthouden is overigens eindig. Want de staatsschuld loopt op als een extra kasuitgave aan onderwijs wordt gedekt met een vordering. Het houdt dan ook op voor het onderwijs zodra de extra jaarlijkse rente op de staatsschuld is opgelopen tot dezelfde hoogte als de jaarlijkse rentevordering op studenten.

Voetnoten