Slim sturingsarrangement nodig voor nieuwe NS-concessie

Slim sturingsarrangement nodig voor nieuwe NS-concessie image
Door 'Rob Dammers'

In 2024 loopt de concessie van de NS voor het hoofdrailnet af. Het vorige kabinet heeft besloten om de NS onderhands een nieuwe concessie te gunnen. Een verstandig besluit volgens Maarten Veraart en Walter Etty van adviesbureau AEF. In dit artikel geven zij vier handvatten voor het debat om de vereiste balans in het nieuwe contract tussen de NS en de Rijksoverheid te realiseren.

Onderhandse gunning concessie

De NS krijgt onderhands een nieuwe concessie gegund van de Rijksoverheid. Daarmee wordt afgezien van de mogelijkheid om de concessie in zijn geheel of in delen in concurrentie aan te besteden. Hiermee is niet alleen de continuïteit in de dienstverlening verzekerd, maar ook de samenhang in het treinvervoer wordt geborgd.

De kunst is om in de aansturing van de NS zowel ‘ondersturing’ als ‘oversturing’ te vermijden. In het huidige politieke klimaat dreigt echter eerder ‘oversturing’ dan ‘ondersturing’

Een verstandig besluit, maar daarmee is de kous niet af. De onderhandse gunning vraagt om een nieuw contract met de NS - en dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Het contract dat nu in de maak is moet enerzijds prestatieprikkels voor de NS bevatten, maar anderzijds het bedrijf voldoende ruimte bieden om de dienstverlening slim en doelmatig in te richten en in te spelen op nieuwe ontwikkelingen gedurende de looptijd van de concessie. Dit vraagt om een goede balans in het sturingsarrangement tussen de Rijksoverheid en de NS. In de tweede helft van september debatteert de Tweede Kamer over het Programma van Eisen dat aan de nieuwe concessie ten grondslag ligt. In dit artikel geven wij vier handvatten voor het debat om de vereiste balans te realiseren.

  1. Maatschappelijke opgave is leidend

    Bij opstellen van contracten blijft men vaak hangen in het specificeren van de wensen voor morgen op basis van de prestaties van gisteren. De maatschappelijke opgaven waar we vandaag voor staan zijn echter veel groter. Zo heeft dit kabinet als doelstelling om voor 2030 acht miljard autokilometers om te zetten in duurzame mobiliteit. Dit zou een verdubbeling van het OV kunnen betekenen. De NS kan niet verantwoordelijk worden gemaakt voor het vervullen van deze ambitie, maar kan wel aangesproken worden op het helpen realiseren van een schaalsprong in het OV. De NS is immers in het OV de speler met de meeste kennis in huis van reizigersgedrag en vervoersconcepten. Leveren van excellente dienstverlening in het railvervoer en op de stations is niet meer voldoende. Uiteraard zijn grote investeringen van het rijk in het railvervoer een belangrijke voorwaarde, maar de uitvoering daarvan gaat gepaard met lange doorlooptijden. Er zijn ook op korte termijn geïntegreerde vervoersoplossingen nodig, waarbij de kennis van de NS onontbeerlijk is. Deze beperken zich niet tot innovaties als de OV-fiets, maar kunnen ook zitten in het mee helpen ontwikkelen van buscorridors op de rijkswegen en actieve betrokkenheid bij de ontwikkeling van grote woningbouwprojecten. De NS moet dan niet zelf met bussen gaan rijden, maar vervoersconcepten mee helpen ontwikkelen. Het volop benutten van de binnen de NS aanwezige kennis is van groot belang voor de huidige én nieuwe gebruikers van het OV. Dit dient dan ook een belangrijke plaats te krijgen in de nieuwe concessie.

  2. Voorkom ‘ondersturing’ en ‘oversturing’

    Het risico van ‘ondersturing’ treedt op als NS de belangen van de eigen organisatie zwaarder laat wegen dan de maatschappelijke opgaven. Dit kan in de praktijk leiden tot vormen van ‘cherry picking’, waarbij de NS vooral inzet op de meest rendabele lijnen. Het kan ook leiden tot verlaging van uitvoeringsnormen of in de mobiliteitsketen samenwerking frustreren door misbruik te maken van haar dominante positie in het railvervoer. Deze potentieel negatieve effecten dienen uiteraard voorkomen te worden. De angst daarvoor moet echter niet leiden tot ‘oversturing’ waarbij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) als concessieverlener zijn eigen sturingscapaciteit overschat en de NS als een uitvoerende dienst in een keurslijf perst. Dit kan door een gebrek aan kennis van de uitvoering leiden tot een versnipperd aanbod aan vervoersdiensten of te dure mobiliteitsoplossingen in plaats van slimme innovaties. Ook bureaucratische besluitvormingsprocessen in de relatie tussen het ministerie en de NS liggen op de loer. ‘Oversturing’ maakt bovendien de verantwoordelijke bewindspersoon bij incidenten kwetsbaar in de politieke en publieke verantwoording. De kunst is om in de aansturing van de NS zowel ‘ondersturing’ als ‘oversturing’ te vermijden. Dit is een precaire balans. In het huidige politieke klimaat dreigt echter eerder ‘oversturing’ dan ‘ondersturing’.

  3. Samenhang aanbrengen in de sturing

    Balans in de sturing kan bereikt worden door de concessie in samenhang te zien met andere sturingsinstrumenten. De belangrijkste andere instrumenten zijn sturing via het aandeelhouderschap en de bewaking van het speelveld met regulering. De NS is een 100% deelneming van de staat, waarbij het ministerie van Financiën optreedt als aandeelhouder. In het deelnemingenbeleid van de Rijksoverheid wordt het aandeelhouderschap in de NS als blijvend gekwalificeerd vanwege de publieke belangen die in het geding zijn. Via het aandeelhouderschap heeft de Rijksoverheid een beslissende invloed op benoeming van topfunctionarissen, de strategie van het bedrijf en de investeringen. Daarmee kan de Rijksoverheid tegenwicht bieden aan eventuele risico’s van ‘ondersturing’. Daarnaast kan de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op basis van wet- en regelgeving gericht beperkingen opleggen in de bedrijfsvoering van de NS als het ‘level playing field’ in de sector in het geding is. Hetzelfde geldt voor de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) in het toezicht op onder meer de veiligheid in de bedrijfsprocessen. Met bovenstaande invloed op de bedrijfsvoering kunnen mogelijk effecten van ‘ondersturing’ worden tegengegaan. Dit stelt de Rijksoverheid in staat om de invulling van de concessie volledig te richten op het inlossen van de inhoudelijke mobiliteitsdoelstellingen. Door deze doelstellingen zoveel mogelijk in outputtermen vast te leggen houdt de NS de noodzakelijke handelingsruimte om deze in de praktijk waar te maken. Gewaakt moet dan ook worden voor teveel detaillering van prestaties. In plaats daarvan moet gekoerst worden op een doorlopend gesprek tussen de NS en het ministerie van I&W over de uitvoering van de concessie. Dit kan als de Rijksoverheid het beschikbare sturingsinstrumentarium in samenhang inzet.

  4. Rijksoverheid moet zelf ook leveren

Een goed contract bevat wederzijdse verplichtingen. In dit geval moet niet alleen de NS leveren, maar ook de Rijksoverheid. In de eerste plaats gaat het daarbij om te zorgen voor een adequate infrastructuur. Als we dit toespitsen op de rol van het ministerie van I&W betreft het zowel het onderhoud van de bestaande infrastructuur als de aanleg van nieuwe infrastructuur. Beschikbaar gestelde middelen in het regeerakkoord moeten op korte termijn vertaald worden in concrete plannen en harde toezeggingen aan betrokken partijen. Uiteraard voor het railvervoer, maar in het licht van de bovengeschetste maatschappelijke opgave kan daarbij ook gedacht worden aan het beschikbaar stellen van exclusieve rijbanen voor busvervoer op de rijkswegen. Naast het op peil brengen van de infrastructuur gaat het ook om te zorgen voor afstemming met provincies en gemeenten over maatregelen in het kader van het mobiliteitsbeleid en de ruimtelijke ordening. Op dit punt schiet de regiefunctie van de Rijksoverheid vaak tekort. Als het ministerie als contractpartner in de concessie niet levert dan is de NS gehandicapt bij de uitvoering van de afspraken in de concessie.

Tot slot

De NS kan alleen zelf leveren als de organisatie ook op langere termijn bestaansrecht heeft. Een steeds terugkerende discussie over de marktordening in het spoor zet deze onder druk. Natuurlijk is onzekerheid een remedie tegen luiheid. Structurele onzekerheid kan echter ook leiden tot een verkeerde prioriteitstelling en interne verkramping. De NS heeft in de nieuwe strategie duidelijk gekozen voor de rol van publieke dienstverlener in eigen land. Daarmee ziet zij af van ambities in binnenlands railvervoer in andere Europese landen. Afstoot van bestaande activiteiten die zijn ondergebracht in Abellio liggen dan ook in het verschiet. Deze strategische keuze wordt ondersteund door de Rijksoverheid in de rol van aandeelhouder en past ook naadloos in het vigerende deelnemingenbeleid. Een jojobeleid inzake de marktordening zorgt echter voor ‘verkeerde’ onrust en dit draagt niet bij aan het vervullen van de grote maatschappelijke opgaven waar we in het mobiliteitsbeleid voor staan.

Te citeren als

Maarten Veraart, Walter Etty, “Slim sturingsarrangement nodig voor nieuwe NS-concessie”, Me Judice, 22 augustus 2022.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Door 'Rob Dammers'

Ontvang updates via e-mail