Weinig rendabele transportprojecten voor nationaal investeringsfonds

Onrendabele projecten

Het kabinet overweegt om een investeringsfonds van tientallen miljarden euro’s op te richten. Dit moet worden gebruikt om het ‘verdienvermogen’ van Nederland te versterken. Er worden diverse voorstellen gedaan voor de besteding van het fonds, waarbij opvalt dat veelal grote transportprojecten worden genoemd. Een luchthaven in zee en een snelle trein naar Groningen zijn twee prominente voorbeelden. Uit maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) blijkt echter dat dergelijke grote projecten vaak onrendabel zijn (Koopmans, 2010). Dat roept de vraag op hoe groot het potentieel aan rendabele transportprojecten is.

Veel rendabele projecten al gerealiseerd

Uit een analyse van MKBA’s van transportprojecten in de periode 2000-2012 blijkt dat over bijna drie kwart van de ex ante als rendabel ingeschatte projecten al een aanlegbesluit is genomen (zie tabel 1). Ook de helft van de onrendabele projecten wordt aangelegd. Hoewel dit een opvallend gegeven is moet bedacht worden dat dit ook in het verleden het geval was. Uit eerder onderzoek van Rienstra (2008) bleek namelijk dat projecten met een positieve MKBA vrijwel altijd hebben geleid tot een aanlegbesluit. En dat gold ook voor twee derde van de projecten met een negatieve MKBA.

Wel lijken binnen de onrendabele projecten vooral de ‘minst onrendabele’ te zijn gekozen: van het totale geschatte potentiële welvaartsverlies van 12,1 miljard is euro ‘slechts’ 1,9 miljard euro (16%) gerealiseerd. Het lijkt erop dat vooral dure, sterk onrendabele projecten door MKBA’s worden ‘tegengehouden’. Dit komt volgens Koopmans (2010) vooral voort uit betrokkenheid van het Centraal Planbureau bij deze MKBA’s.

Tabel 1 Rendabele versus onrendabele projecten, 2000 tot en met 2012

Bron data: Annema et al. (2017).

Projecten vallen vaak tegen

Ex post MKBA’s van transportprojecten worden in Nederland nauwelijks uitgevoerd; een uitzondering is NEI en CE (2001). Wel zijn kostenoverschrijdingen onderzocht. Cantarelli (2011) laat zien dat de kosten bij 78 Nederlandse infrastructuurprojecten gemiddeld 19,7 procent hoger uitkwamen dan verwacht. Flyvbjerg (2007) constateert op basis een internationaal overzicht van transportinfrastructuurprojecten dat de verwachte kosten gemiddeld 27,6 procent werden overschreden. Het aantal gebruikers van deze projecten – een belangrijke indicator van de baten – viel voor wegen 9,5 procent hoger uit dan verwacht, en bij spoorwegen juist 39,5% lager.

Niet gerealiseerde projecten

Er zijn nog 15 niet-aangelegde projecten die rendabel lijken volgens de MKBA’s, met een totale investering van 11,8 miljard euro. Met de oprichting van het investeringsfonds, zullen deze projecten vanzelf weer in beeld komen. Het overgrote deel van deze MKBA’s is echter uitgevoerd door consultants. Bij de meeste van deze projecten is de positieve MKBA-uitslag niet – zoals bij grote projecten gebruikelijk – getoetst door het Centraal Planbureau. Deze toetsen geven vaak een minder positief beeld. En er zijn projecten die niet (volledig) door de Nederlandse overheid worden gefinancierd. Als we dergelijke projecten niet meetellen, zijn er slechts drie rendabele investeringsprojecten over, met totale investeringen van 1,0 miljard euro.

Wie veel geld heeft, geeft het al snel uit aan ‘verkeerde dingen’. Een investeringsfonds kan soortgelijk gedrag uitlokken. 

De MKBA’s van deze projecten zijn uitgevoerd met discontovoeten die variëren van 4 tot 7 procent. Rekening houden met de huidige lage rente leidt tot een geschatte discontovoet van 3,5% nu (0% nominale rente min 1% inflatie plus 4,5% risico-opslag). Een tentatieve aanpassing van de MKBA resultaten aan deze discontovoet laat zien dat er drie rendabele projecten bijkomen, met een totale investering van minder dan 0,1 miljard euro. Zelfs bij de projecten die rendabel lijken, is er altijd het risico van een forse kosten­overschrijding, zeker in deze tijden van schaarste aan personeel en verscherpte milieueisen (stikstof, PFAS).

Prijsbeleid als alternatief

Een alternatief voor investeren in transportinfrastructuur is prijsbeleid waardoor beter gebruik gemaakt wordt van de bestaande infrastructuur. Rekeningrijden, de spitsheffing en de kilometerprijs zijn al decennia in discussie maar nooit ingevoerd. Een studie van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving laat zien dat het rendement van een congestieheffing positief is als gekozen wordt voor camera’s langs de weg of voor een sticker met chip achter de voorruit (CPB/PBL, 2015). De leaseauto van de zaak is fiscaal nog steeds zo aantrekkelijk dat alternatieven bij werkgevers en werknemers nauwelijks in beeld komen. Dat leidt tot meer files (Van Ommeren, 2013). En studenten reizen gratis in het OV wat tot onnodige piekbelasting leidt. Als studenten alleen buiten de spits gratis reizen, vermindert dat het aantal OV-kilometers dat studenten in de spits reizen met de helft (KiM, 2014). We kunnen veel publiek geld investeren om het aanbod aan te passen, maar het is beter om de vraag in de piek met prijsprikkels af te remmen.

Maatschappelijke uitdagingen

Naast transport zijn er uiteraard nog meer belangrijke zaken. Er zijn grote maatschappelijke uitdagingen: het klimaatprobleem, luchtkwaliteit, georganiseerde criminaliteit, burn-out, overgewicht en verkeersongelukken. Uitgaven voor het aanpakken van deze problemen zijn mogelijk meer legitiem, omdat staand beleid weinig effectief is gebleken. Toch zal ook dit beleid kritisch moeten worden getoetst, net als transportprojecten. Zelfs als er een breed draagvlak is voor het aanpakken van een maatschappelijke uitdaging, is nog steeds de vraag hoe dit kosteneffectief bereikt kan worden. De kosten van verschillende opties om het gewenste resultaat te bereiken, kunnen dan systematisch worden vergeleken.

Bij besluitvorming omtrent maatschappelijke uitdagingen zal ook de positieve bijdrage aan het verdienvermogen van Nederland moeten worden meegenomen (Janssen e.a. 2019). Investeringen in gezondheid en leefomgeving hebben een positief effect op de arbeidsproductiviteit en de betaalbaarheid van de zorg. En met een consistent milieubeleid en schone technologie zullen onverwachte remmen op economische groei (stikstof, PFAS) uit kunnen blijven. Een voortvarende aanpak van maatschappelijke uitdagingen zal burgers, bedrijven en overheid veel kosten kunnen besparen in de toekomst.

Slot

Wie veel geld heeft, geeft het al snel uit aan ‘verkeerde dingen’. Een investeringsfonds kan soortgelijk gedrag uitlokken. We hopen dat de mensen die het fonds nu uitwerken, ook aangeven hoe nuttige investeringen worden gekozen. Dan wordt een investeringsfonds misschien toch nog een goed idee.

Referenties:

Annema, J.A., Frenken, K., Koopmans, C., & Kroesen, M. (2017). Relating cost-benefit analysis results with transport project decisions in the Netherlands. Letters in Spatial and Resource Sciences, 10(1), 109-127.

Cantarelli, C. C. (2011). Cost overruns in large-scale transport infrastructure projects: A theoretical and empirical exploration for the Netherlands and worldwide, dissertatie TU Delft.

CPB/PBL (2015). Maatschappelijke kosten en baten prijsbeleid personenauto’s, CPB/PBL Achtergronddocument, Den Haag.

Flyvbjerg, B. (2007). Cost overruns and demand shortfalls in urban rail and other infrastructure, Transportation Planning and Technology, 3(1), pp. 9-30.

KiM (2014).Effecten ander ov-studentenreisproduct. Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.

Koopmans, C. (2010). Kosten en baten van het Centraal Planbureau: verleden,heden en toekomst. TPEdigitaal 4 (3). p. 19-30.

Janssen, M., Hekkert, M., Frenken, K. (2019) Missiegedreveninnovatiebeleid: Twee vliegen in één klap? Me Judice, 25 september 2019.

NEI en CE (2001). Lessen uit het verleden. Ex post evaluaties van verkeer-en vervoerbeleid, Rotterdam: NEI/Delft: CE.

Ommeren, J. van (2013). Mobiliteitsmanagement en fiscaliteit, Vrije Universiteit Amsterdam.

Rienstra, S. (2008). De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming. Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.