Trage groeiverwachtingen op de lange termijn
De vooruitzichten voor de Nederlandse economie zijn momenteel uitermate
onzeker, zowel op de korte als op de lange termijn. Verhoogde
recessierisico’s in omliggende landen, onduidelijkheid over de toekomstige
handelsrelaties met China, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten,
en zorgen om de “unintended consequences” van een voortdurend verruimd
monetair beleid, creëren terughoudendheid in het doen van grote private
investeringen ondanks de lage rente. De eerste effecten hiervan zullen
beter zichtbaar worden in 2020. Het risico bestaat dat de plannen voor een
structureel investeringsfonds snel in de la zullen verdwijnen zodra de
donkere wolken ook boven de Nederlandse economie komen te hangen.
Structuurbeleid wordt dan veelal snel (en deels terecht) ingeruild voor
conjunctuurbeleid.
Het is daarom nuttig om de argumenten voor de vernieuwing en het versterken
van de economische structuur nog eens op een rijtje te zetten. Een goed
startpunt daarbij zijn de structurele groeiverwachtingen voor de
Nederlandse economie. Figuur 1 laat zien dat, volgens de meest recent
lange-termijn modelschattingen door The Conference Board (TCB), de groei
van de Nederlandse economie in de komende tien jaar (2020-2029) zal
afzwakken tot gemiddeld 1,6 procent per jaar ten opzichte van 2,3 procent
in de afgelopen vijf jaar (2015-2019). Hoewel er voor alle ontwikkelde
economieën tezamen eveneens sprake is van een gemiddelde groeidaling in het
BBP, verloopt de daling in Nederland iets sneller (The Conference Board
2019; zie ook Erken en Groenewegen, 2019). In het bijzonder raakt Nederland
haar voorsprong kwijt op de arbeidsmarkt, waar relatief veel banen zijn
gecreëerd in de afgelopen vijf jaar, vanwege de onvermijdelijke afname in
het arbeidsaanbod. Dit laatste wordt veroorzaakt door de demografische
ontwikkelingen, waardoor meer ouderen de arbeidsmarkt zullen verlaten dan
jongeren zullen toetreden. Tegelijkertijd is er geen sprake van een
noemenswaardige versnelling in de toename van de investeringen, en daarmee
op termijn van de kapitaalgoederenvoorraad.
Het risico bestaat dat de plannen voor een structureel investeringsfonds snel in de la zullen verdwijnen zodra de donkere wolken ook boven de Nederlandse economie komen te hangen.
Ondanks de daling van de groei in het BBP, blijft de groei van het
inkomen per hoofd beter op peil vanwege de afname van de bevolkingsgroei
van de bevolking. Het gemiddelde inkomen per hoofd neemt gemiddeld toe
met 1,4 procent van 2020-2029 ten opzichte van 1,7 procent van 2015-2019. De
vraag is of deze groei voldoende is om de levensstandaard van de gemiddelde
Nederlander op peil te houden en tegelijkertijd aan belangrijke
maatschappelijke uitdagingen zoals vergrijzing (en daarmee gepaard gaande
stijgende kosten in de zorg) en klimaatverandering (en de grote
investeringen in energietransitie) het hoofd te kunnen bieden. Het is juist
hierom dat sterkere en vernieuwde economische structuur noodzakelijk is.
Figuur 1: Groei van het BBP, naar bronnen van groei (arbeid, kapitaal en productiviteit), in %
Noot: toename in de bijdrage van de kwaliteit van arbeid betreft de gemiddelde toename in opleidingsniveau; de bijdrage van de kwaliteit van kapitaal heeft betrekking op een verschuiving in de richting van het aandeel van ICT in de kapitaalgoederen; productiviteit heeft betrekking op de totale factor productiviteit.
Bron: The Conference Board, 2019
Het goede nieuws is dat de daling in de economische groei volgens de
TCB-schattingen in de komende tien jaar in ieder geval deels kan worden
opgevangen door wat kan worden bestempeld als ‘kwalitatieve’
groeibijdragen. Er blijkt slechts een kleine rol weggelegd voor een
stijging in de kwaliteit van arbeid. Dit beeld is wellicht enigszins
vertekend omdat de schattingen zijn gebaseerd is op de toename in het
opleidingsniveau van diverse cohorten, dat gemiddeld gezien al relatief
hoog ligt in Nederland. De grootste winst op het gebied de arbeidskwaliteit
zal voornamelijk moeten worden gerealiseerd door het verder stimuleren van
afstemming van vraag en aanbod naar vaardigheden en competenties, met name
in het licht van de toenemende digitalisering van de economie (Prüfer et
al., 2019).
De kwaliteit van de groei in fysiek kapitaal hangt voornamelijk samen met
het toegenomen aandeel van digitale investeringen in de economie, dat
grotendeels is geëxtrapoleerd naar het volgende decennium. In vergelijking
met veel andere ontwikkelde economieën is er in Nederland geen duidelijke
toename zichtbaar in de groeibijdrage van de kapitaalkwaliteit ten opzichte
van de afgelopen vijf jaar, omdat er wellicht een plafond is bereikt in de
verhouding tussen ICT en niet-ICT investeringen. Dit komt onder andere
omdat Nederland over een relatief grote zakelijke dienstensector beschikt,
waar uitgaven aan digitalisering vooral een toename in ICT-diensten en
dataservices betreffen, die niet in de investeringen zijn meegenomen.
De grootste toename in de groeibijdrage aan het BBP in de jaren ’20 blijkt
te worden gegenereerd door een verbetering in de totale
factorproductiviteit (TFP). TFP groei weerspiegelt de effecten van
technologische en innovatieve vernieuwingen (inclusief digitalisering),
alsmede een toename in de efficiëntie waarmee arbeid, kapitaal en andere
inputs in het productieproces worden gebruikt. De TFP groei in Nederland is
in de afgelopen jaren sterk gedaald. Bovendien blijkt de daling te zijn
geconcentreerd in bedrijfstakken die relatief intensief gebruik maken van
ICT, R&D, hogeropgeleiden, en die juist sterk hebben ingezet op
organisatorische veranderingen (Inklaar, 2019).
Hoe kan Nederland het tij van dalende productiviteitsgroei keren? De
modelvoorspellingen van TCB laten zien dat de sterkste positieve bijdragen
aan TFP groei afkomstig zijn van het hoge opleidingsniveau, waaraan
hierboven al gerefereerd, en in mindere mate R&D. Natuurlijk kunnen de
voorspelde productiviteitswinsten niet alvast worden ingeboekt. Projecties
van productiviteitsgroei zijn niet erg betrouwbaar vanwege de grote
onzekerheden over hoe de technologie zich zal ontwikkelen en hoe deze zich
zal verspreiden over de economie. De voorspellingen laten echter zien dat
er een plausibel scenario bestaat waarbij de groei kan worden gestimuleerd
(of, beter gezegd, de groeidaling kan worden afgeremd) door effectief
beleid dat succesvolle innovaties en immateriële investeringen bevordert en
dat een dynamische omgeving creëert waardoor de absorptie van innovaties kan
worden versneld en de winnaars kunnen doorgroeien (zie ook Roelandt et al.,
2019).
Voorwaarden voor succesvolle vernieuwing van de economische structuur
Gebruikmakend van de hierboven beschreven groeivoorspellingen, in
combinatie met inzichten ontleend aan eerdere bijdragen op
Me Judice
over de prioriteiten voor innovatie-, kennis en structuurbeleid, kunnen er
drie voorwaarden voor succesvol beleid worden gedistilleerd die de groei
van de economie en de productiviteit kunnen bevorderen.
1. Focus op lange termijn resultaten
Vernieuwing van de economische structuur is complex en ontwikkelt zich
slechts geleidelijk. Het behelst veranderingen in de samenstelling van de
uitgaven (bijvoorbeeld van fysiek naar digitale uitgaven, en van fossiele
naar duurzame ontwikkeling), in de productie (bijvoorbeeld van
maakindustrie naar diensten) en in de verdeling van het inkomen (tussen
arbeids- en kapitaalinkomen, tussen regio’s en tussen individuen
onderling). Deze structurele veranderingen vinden veelal plaats onder
invloed van de opkomst van nieuwe universele technologieën (zoals ICT en
digitalisering) en gaan bovendien vaak samen met maatschappelijke en
politiek-economische veranderingen.
De geleidelijke uitwerking van nieuwe technologieën op de groei van de
productiviteit en het BBP is ook zichtbaar in de recente ontwikkelingen.
Het tempo waarmee digitale middelen zoals 'big data analysis', robotics en
artificiële intelligentie ook daadwerkelijk tot productiviteitsgroei leiden
wordt deels afgeremd door de trage verspreiding van de nieuwe technologieën
naar diverse sectoren (bijvoorbeeld persoonlijke dienstverlening) en typen
bedrijven (bijvoorbeeld het midden- en kleinbedrijf). Daarnaast speelt de
complexiteit van organisatorische innovaties en ontwikkeling van nieuwe
vaardigheden en competenties om de nieuwe technologieën te adopteren in de
bedrijfsprocessen een grote rol (McKinsey Global Institute, 2018;
Brynjolfsson et al, 2019).
Absorptie is de primaire verantwoordelijkheid van de bedrijven zelf door
middel van de juiste investeringen in met name immaterieel kapitaal, zoals
R&D, maar vooral ook menselijk, organisatorisch en sociaal kapitaal.
Maar innovatie- en kennisbeleid kunnen een belangrijke steun bieden, onder
andere door middel van het creëren van platforms waarop bedrijven kunnen
samenwerken, informatie kunnen uitwisselen, en risico’s van nieuwe
technologische en sociale innovaties kunnen delen (Garretsen, 2019;
Volberda en Heij, 2019). Hierbij is ook vooral een belangrijke rol
weggelegd voor overheden op lokaal en regionaal niveau (Raspe, 2019).
2. Laat missie- en diffusiegericht beleid elkaar niet uitsluiten
De bovengenoemde nadruk op het belang van diffusie en absorptie op de lange
termijn kan op gespannen voet staan met een keuze voor meer missiegericht
beleid dat zich richt op het concentreren van de publieke investeringen op
belangrijke maatschappelijke uitdagingen zoals klimaat, infrastructuur of
vergrijzing (Soete, 2019; Verspagen, 2019). Dit spanningsveld kan ontstaan
omdat missiegericht beleid meer neigt naar concentratie in tijd en focus,
terwijl diffusie zich juist richt op verbreding en de langere termijn.
De sterkste effecten van innovatie op de economische structuurvernieuwing
en productiviteitsgroei kunnen worden gegenereerd als beide
beleidsbenaderingen op elkaar worden afgestemd. Missiegedreven
innovatiebeleid zou de maatschappelijke vraag kunnen koppelen aan een
innovatiebeleid dat is gericht op diffusie (Janssen et al, 2019). Hierbij
moeten nog steeds duidelijke keuzes gemaakt worden, omdat niet elke missie
kan worden vervuld, zeker niet in een relatief klein land als Nederland.
Gegeven het open karakter van de economie, kan Nederland juist ook goed
gebruik maken van innovaties die in het buitenland zijn gegenereerd.
Internationale samenwerking (Europees-breed of Europees-smal, of in een
cluster met niet-Europese landen) kan uitkomst bieden omdat het meer
mogelijkheden biedt tot schaalvergroting en het delen van risico’s hetgeen
missiegericht beleid onvermijdelijk met zich mee brengt.
Een gecombineerde missie- en diffusiegerichte benadering vraagt ook om een
zorgvuldig beheer van de publieke investeringen waarbij de besluitvorming
inzake de maatschappelijke prioriteiten, die door de politiek worden
vastgesteld, worden gescheiden van het economisch beheer en risicobeheer
door een onafhankelijke partij die de middelen zodanig inzet dat ze het
meeste economisch rendement opleveren (Beetsma en Gradus, 2019).
3. Creëer goede banen en verbeter de productiviteitsgroei in samenhang
De bepleite focus op productiviteitsgroei en de eerder vastgestelde afname
in de bijdrage van het arbeidsvolume aan de economische groei moeten niet
worden verward met de gevreesde afruil tussen banen en technologie. De kans
op een succesvolle vernieuwing van de economische structuur is namelijk
niet mogelijk zonder een versterking van het menselijk ‘kapitaal’ in de
economie.
Hoewel in het huidige tijdperk van digitalisering sommige beroepen, met
name in de routinematige en administratieve sfeer, grotendeels of zelfs
geheel kunnen verdwijnen, is een focus op de veranderende vraag naar
vaardigheden en competenties van werkenden belangrijk vanuit het
perspectief van structuurvernieuwing. De negatieve effecten van
digitalisering op de vraag naar routinegerelateerde vaardigheden zijn
inmiddels uitvoerig gedocumenteerd (Autor, 2019). Dat is evenzeer het geval
voor het achterblijvende aanbod van abstracte en creatieve vaardigheden en
competenties (Frey, 2019). Bovendien blijkt de vraag naar manuele
vaardigheden niet zo sterk te zijn afgenomen als verondersteld, omdat de
substitutie tussen AI en robotics enerzijds en menselijke manuele
vaardigheden anderzijds veel trager verloopt dan aanvankelijk gedacht
(Levanon, 2019).
Ondanks de voornamelijk complementaire effecten van digitalisering en
menselijk kapitaalvorming, moeten de aanpassingseffecten van innovatie,
zowel aan de vraag- en aanbodkant van de arbeidsmarkt, niet worden
onderschat. Het gaat er hierbij vooral om om investeringen in het onderwijs
ten goede te laten komen aan de versterking van de kwaliteit van de arbeid.
Met name training en omscholing voor werkenden en volwassenen in het
algemeen kan in belangrijke mate bijdragen aan het oplossen van de
‘mismatch’ in vaardigheden en competenties (Blom en Klok, 2019). Hoewel het
rendement van publieke R&D op de groei van het BBP drie keer hoger ligt
dan de die van investeringen in het onderwijs (Erken en Groenewegen, 2019),
creëert een tekort aan menselijk kapitaal een belangrijke ‘bottleneck’ die
het effect van andere innovatieve investeringen sterk kan beperken. Een
geïntegreerde aanpak van het onderwijs door overheid, de onderwijssector en
het bedrijfsleven werpt overigens met name vruchten af op lokaal en
regionaal niveau.
Referenties
Autor, David H.,
Work of the Past, Work of the Future, AEA Papers and Proceedings 2019, 109: 1–32.
Blom, Marieke, en Marcel Klok,
Zet in op een ‘Tripadvisor’ die volwassenen de weg wijst in het
onderwijs, Me Judice, 21 oktober 2019.
Brynjolfsson, Erik, Daniel Rock en Chad Syverson,
Artificial Intelligence and the Modern Productivity Paradox: A Clash of
Expectations and Statistics
, in Avi Goldfarb, Shane M. Greenstein, and Catherine E. Tucker, editors, Analysis of the Digital Economy, p. 21 – 47, University of Chicago
Press, 2017.
Erken, Hugo, en Jesse Groenewegen,
50 miljard euro investeren in onderwijs en innovatie verdubbelt
economische groei
, Me Judice, 3 oktober 2019.
Erumban, Abdul en Klaas de Vries,
Global Growth Projections for The Conference Board Global Economic
Outlook 2019
, Economic Working Papers #18-01, New York, 2018.
Frey, Carl B.,
The Technology Trap: Capital, Labor, and Power in the Age of Automation
, Princeton University Press, 2019.
Garretsen, Harry,
Een pleidooi voor indirect innovatiebeleid
, Me Judice, 26 september 2019.
Inklaar, Robert,
Afnemende productiviteitsgroei zet vraagtekens bij de rol van
technologie
, Economische en Statistische Berichten, oktober, pp. 476-478,
2019.
Janssen, Mathijs, Marko Hekkert, Koen Frenken,
Missiegedreven innovatiebeleid: Twee vliegen in één klap?
, Me Judice, 25 september 2019.
Levanon, Gad,
Overlooked on economy? Rising paychecks for blue-collar workers are
shrinking the wage gap, USA Today, 14 augustus 2019.
McKinsey Global Institute,
Solving the Productivity Puzzle: The Role of Demand and the Promise of
Digitization, McKinsey & Company, 2018.
Prüfer, P. M. Den Uijl en P. Kumar,
DWSRA Arbeidsmarktonderzoek met topsectoren
, CentERdata, Tilburg, 2019
Raspe, Otto,
De regio als spin in het web van innovatie en groei
, Me Judice, 4 oktober 2019.
Roelandt, Theo, Martijn Akkermans, Michael Polder en Henry van der Wiel,
De mondiale productiviteitspuzzel voor Nederland
, Economische en Statistische Berichten, oktober, pp. 468-471.
Soete, Luc,
Naar een nieuw Fonds Economische Structuurversterking
, Me Judice, 23 september 2019.
The Conference Board (2019),
Global Economic Outlook 2020
, New York, oktober 2019.
Verspagen, Bart,
Op weg naar een klimaatonderzoekfonds
, Me Judice, 9 oktober 2019.
Volberda, Henk, en Kevin Heij,
Moet Nederland alles inzetten op sleuteltechnologieën?
, Me Judice, 8 oktober 2019.