Studiegroep Begrotingsruimte neemt afscheid van houdbare overheidsfinanciën

Ondertussen in Den Haag

Op de bureaus van de politieke partijen zullen alle zomerverloven zijn ingetrokken. Onder hoge druk moeten de programma’s worden geschreven waarmee partijen hopen te scoren bij de Kamerverkiezingen op 29 oktober. De werkdruk is extra hoog bij partijen die hebben besloten om hun programma te laten doorrekenen door het Centraal Planbureau (CPB). Zij dienden al op 23 juli hun maatregelen met gevolgen voor de overheidsfinanciën bij het CPB in te leveren. Eind van deze maand volgen gesprekken met de ‘biechtvaders’ van het planbureau.

Houdbare overheidsfinanciën à la het CPB

Het vertrekpunt bij houdbaarheidsberekeningen van het CPB is dat de bestaande collectieve arrangementen tot in de verre toekomst ongewijzigd blijven. De overheidsfinanciën zijn in dit geval houdbaar, als de som van de toekomstige begrotingsoverschotten opweegt tegen de bestaande overheidsschuld. Het gaat hierbij om de primaire begrotingsoverschotten, dat zijn de overschotten ongerekend de rentelasten. Bij deze vooruitberekening worden toekomstige overschotten ‘contant gemaakt’ (omgerekend naar de bedragen nu) met een rekenrente. Het CPB spreekt van handhaving van de bestaande collectieve arrangementen, wanneer de huidige overheidsvoorzieningen meegroeien met de welvaart in een wereld zonder lastenverzwaringen – hogere tarieven van belastingen en sociale premies.

Het CPB spreekt van handhaving van de bestaande collectieve arrangementen, wanneer de huidige overheidsvoorzieningen meegroeien met de welvaart in een wereld zonder lastenverzwaringen.

De vergrijzing van de bevolking zet de houdbaarheid onder druk, doordat zij – bij ongewijzigde collectieve arrangementen – het primaire begrotingssaldo verslechtert. De uitgaven aan AOW en zorg stijgen door de vergrijzing namelijk harder dan de geraamde groei van de omvang van de economie – het bruto binnenlands product (bbp). De overheidsinkomsten groeien eveneens sneller dan het bbp, doordat senioren over hun AOW-uitkering en pensioen belasting verschuldigd zijn. Per saldo heeft de vergrijzing echter een ongunstig effect op het primaire begrotingssaldo. Anders gezegd, het nu al bestaande begrotingstekort neemt door de vergrijzing extra toe.

Je zou verwachten dat het CPB bij zijn houdbaarheidsberekeningen uitgaat van de rente die de overheid op haar uitstaande en toekomstige schuld betaalt. Dat is echter niet het geval. De huidige waarde van een toekomstig primair begrotingssaldo wordt in plaats hiervan bepaald op basis van het rendement dat huishoudens op hun vermogen weten te maken. Dit rendement is hoger dan de rente die de overheid over haar schuld betaalt en weerspiegelt de ‘tijdvoorkeur’ van huishoudens – de vergoeding die zij eisen om af te zien van consumptie nu om te sparen voor later.

Bij het bestaan van een houdbaarheidstekort moeten de collectieve arrangementen vroeg of laat worden aangepast. Dat kan door de overheidsvoorzieningen te versoberen, dat wil zeggen niet mee te laten groeien met de welvaart, dan wel door de lasten te verzwaren. De noodzakelijke aanpassingen kunnen onmiddellijk voor het volle pond worden doorgevoerd, dan wel voor een deel worden uitgesteld. Uitstel leidt hier niet tot afstel, integendeel, het maakt krachtiger maatregelen in de toekomst nodig. Uitstel van bezuinigingen en/of lastenverzwaringen benadeelt dus de generaties die in de toekomst in ons land leven. De huidige generaties profiteren uiteraard van uitstel. Elke beslissing om de houdbaarheid al dan niet te lijf te gaan is daarmee een veldslag tussen grijs en groen – ook nog niet geboren kinderen hebben belang bij de uitkomst van dit verdelingsconflict tussen de generaties.

Het recente advies van de Studiegroep Begrotingsruimte rept echter met geen woord over het houdbaarheidstekort. Zij kon voor haar advies ook niet over een actuele raming beschikken, want daarom is kennelijk niet gevraagd.

Het CPB publiceerde voor het laatst het resultaat van een houdbaarheidsberekening in het najaar van 2023 (Metselaar et al., 2023). Volgens die berekening is het houdbaarheidstekort – zonder nader beleid – in 2025 gelijk aan 4,6 procent van het bbp. Dit betekent dat de overheid in 2025 in prijzen van dat jaar voor maar liefst 51 miljard euro (4,6 procent bbp) aan maatregelen zou moeten treffen om in dat jaar houdbare overheidsfinanciën te bereiken.

Schuldstabilisatie à la de Studiegroep

Met het oog op de komende Kamerverkiezingen publiceerde de Studiegroep Begrotingsruimte half juli haar traditionele advies over het in de kabinetsperiode 2027-2030 te voeren begrotingsbeleid. Het is het achttiende rapport in een reeks die startte in 1972. Anders dan in de recente voorgaande adviezen van deze club topambtenaren krijgt het houdbaarheidstekort dit keer geen aandacht. De in die eerdere adviezen gebruikte, hierboven genoemde, houdbaarheidsberekeningen van het Centraal Planbureau (CPB) vormden een hulpmiddel om na te gaan of alle bestaande regelingen van de overheid – uitgaven, belastingen – tot in lengte van jaren ongewijzigd in stand kunnen blijven, zonder dat de schuld van de overheid steeds hoger oploopt. Het recente advies van de Studiegroep Begrotingsruimte rept echter met geen woord over het houdbaarheidstekort. Zij kon voor haar advies ook niet over een actuele raming beschikken, want daarom is kennelijk niet gevraagd.

De Studiegroep adviseert het kabinet dat na de verkiezingen aantreedt om gedurende de kabinetsperiode voor een bedrag van 7 miljard euro (in prijzen van 2026) aan maatregelen (bezuinigingen, lastenverzwaringen) te nemen. Dit is nog ongerekend de kosten van eventuele plannen van politieke partijen voor extra overheidsuitgaven en lastenverlichting. De Studiegroep komt op dit bedrag via de wens te streven naar schuldstabilisatie.[1] Daarvan is volgens haar sprake wanneer de hoogte van het structurele begrotingstekort[2] in het eindjaar van de kabinetsperiode (2030) het mogelijk maakt dat de schuld in procenten van de economie (de schuldquote) daarna niet verder oploopt.[3]Wanneer het nieuwe kabinet voor 7 miljard euro aan maatregelen neemt, is ongeveer aan deze voorwaarde voldaan.

Bij de hier bedoelde schuldstabilisatie is geen sprake van houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Ook bij het ontbreken van een berekening van het CPB durven wij dit te stellen. Bij de vroegere houdbaarheidsberekeningen van het CPB werd de ontwikkeling van de overheidsfinanciën op lange termijn in de beschouwing betrokken. De Studiegroep houdt bij haar advies echter geen rekening met de verslechtering van het primaire begrotingstekort – en daarmee van het tekort inclusief rentelasten – die na de kabinetsperiode (dus na 2030) onder invloed van de vergrijzing plaatsvindt. Zonder nieuwe maatregelen is na 2030 dan ook geen sprake van stabilisatie van de schuldquote.

Zelfs politieke partijen die de geadviseerde maatregelen ter grootte van 7 miljard opvolgen, zadelen de toekomstige generaties dus op met grote houdbaarheidsproblematiek.

Stel, het nieuwe kabinet valt niet voortijdig en slaagt erin door het nemen van voldoende maatregelen het structurele begrotingstekort in 2030 te brengen op het niveau dat uitzicht biedt op een stabiele schuldquote in de jaren na 2030. Het kabinet dat vervolgens in 2030 van start gaat krijgt in dit geval tijdens zijn regeerperiode zonder nader beleid te maken met een stijging van het begrotingstekort onder invloed van de vergrijzing. Dit kabinet zal daarom op zijn beurt maatregelen moeten treffen om het structurele tekort in het eindjaar van de eigen kabinetsperiode (2034) op het niveau te brengen waarbij de schuldquote stabiel blijft. Latere kabinetten zullen steeds opnieuw met dezelfde budgettaire uitdaging worden geconfronteerd.

Slot

Bij de door de Studiegroep als schuldstabilisatie aangeduide aanpak schuiven de verantwoordelijke politici de door de vergrijzing onvermijdelijke aanpassingen van de collectieve arrangementen voor een deel voor zich uit. Bij deze aanpak zijn later cumulatief veel grotere ingrepen nodig dan het geval zou zijn bij een snellere versobering van die arrangementen, doordat uitstel van ingrepen tot hogere rentelasten leidt.

Dit is uiteraard een legitieme beleidskeuze, maar deze consequentie moet wel worden onderkend. Bij uitvoering van het advies van de Studiegroep worden toekomstige generaties door het uitstelgedrag van de huidige generaties benadeeld. Zelfs politieke partijen die de geadviseerde maatregelen ter grootte van 7 miljard opvolgen, zadelen de toekomstige generaties dus op met grote houdbaarheidsproblematiek.

Voetnoten

Referenties

Metselaar, Luuk, André Nibbelink en Joris van Toor (2023), Berekeningen CPB Studiegroep Begrotingsruimte. Den Haag: Centraal Planbureau.

Studiegroep Begrotingsruimte (2025), De toekomst begint nu. Den Haag: 18^e Studiegroep Begrotingsruimte.